VON INTERPOL ZU TREVI – POLIZEILICHE ZUSAMMENARBEIT IN EUROPA

von Heiner Busch

Parallel zur Modernisierung der westeuropäischen Polizeien in den 70er Jahren vollzog sich eine neue Welle der Internationalisierung der Polizei, die über die traditionellen Formen der Rechtshilfe in Strafsachen hinaus zu einer direkteren polizeilichen Kooperation führte und in der Interpol seine Stellung als wichtigste Institution der „internationalen Verbrechensbekämpfung“ eingebüßt hat. Es sind neue, weitgehend unbekannte Gremien und Institutionen entstanden, in denen die Polizeien maßgeblichen Einfluß auf die Gestaltung der europäischen „Politik innerer Sicherheit“ haben – allen voran die Arbeitsgruppe TREVI.

1. Die Anfänge der Internationalisierung

Der Staatsschutz, die Verfolgung politischer Gegner, bildet nicht nur den Anfang der meisten Polizeien auf dem europäischen Kontinent, sondern eine der wichtigsten Motivationen für ihre Zusammenarbeit über Staatsgrenzen und politische Unterschiede hinweg. Die Karlsbader Beschlüsse 1819 führten zu einem gemeinsamen System der Verfolgung von Liberalen und Demokraten über die Grenzen der Länder des deutschen Bundes hinweg. Auch darüberhinaus wurden Dossiers über politische Gegner an ausländische Gesandtschaften weitergereicht. Schon Karl Marx geißelte in seiner Schrift „Enthüllungen über den Kommunistenprozeß zu Köln“ 1853 die Bespitzelung von Emigrantenvereinen durch deutsche Polizeiagenten (vgl. MEW Bd.8, S. 405 ff; zu den Anfängen der politischen Polizei in Deutschland, siehe: Wolfram Siemann, Deutschlands Ruhe, Sicherheit und Ordnung, Tübingen 1985). Noch im 19. Jahrhundert gab es Ansätze zu einer Verstetigung dieser Zusammenarbeit, die u.a. in einer geheimen Konferenz über die „anarchistische Gefahr“ 1898 in Rom zum Ausdruck kommen, an der Vertreter von 21 Staaten teilnahmen. Die Bekämpfung innenpolitischer Gegner blieb bis heute eine der Hauptpfeiler der „internationalen Verbrechensbekämpfung“.

Zu der Kooperation in Staatsschutzfragen gesellte sich ebenfalls noch im 19.Jahrhundert die kriminalpolizeiliche Kooperation. Die Kriminalpolizeien Westeuropas entstanden fast durchweg seit den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts. Ihrer Entstehung voraus gingen jeweils breite Debatten über die Ausbreitung der Kriminalität, den Sittenverfall, den Aufstieg einer „kriminellen Klasse“, die nicht nur den Staat, sondern in erster Linie die bürgerliche Gesellschaft und ihre Ordnung zu gefährden schien. Der „Berufsverbrecher“ wurde erfunden. Anfang des Jahrhunderts entstanden neue kriminalpolizeiliche Techniken, allen voran die Fingerabdrucksysteme, mit denen dieser neue Verbrechertypus bekämpft werden sollte. Wachsende Mobilität der Straftäter und steigender Professionalisierungsgrad bildeten schon damals zentrale Argumentationsmuster, die seit dieser Zeit jeden kriminalpolizeilichen Modernisierungsschub und auch jede neue Welle der Internationalisierung begleitet haben.

Auch in Sachen Kriminalpolizei wurde über Landesgrenzen und über politische Verschiedenheiten hinweg gelernt. Recht früh begann der Versuch, es nicht bei einzelnen sporadischen Kontakten zu belassen, sondern eine stetige Zusammenarbeit – vor allem einen regelmäßigen, institutionalisierten Informationsaustausch -, herzustellen. 1888 gründete sich die Internationale Kriminalistische Vereinigung, eine private Initiative von Wissenschaftlern, Bürokraten und Polizeispitzen. Im September 1905 forderte diese Vereinigung, Zentralstellen für den internationalen Informationsaustausch im jeweiligen Land zu errichten und eine offizielle internationale Konferenz einzuberufen. Der deutsche Polizeikongress in Berlin 1912 sowie internationale Kongresse in den Jahren 1905, 1909, 1912 und 1913 wiederholten diese Forderung und beschworen jeweils die Gefahren des internationalen Verbrechertums.

Der Beschluß der ersten internationalen kriminalpolizeilichen Konferenz in Monaco 1914, eine solche internationale Institution zu gründen, wurde durch den 1. Weltkrieg auf Eis gelegt. Erst der Internationale Polizeikongress in Wien 1923 konnte diese Forderung verwirklichen. Zum Sitz der Internationalen Kriminalpolizeilichen Kommission (IKPK), dem Vorläufer von Interpol, wurde Wien bestimmt. In den einzelnen Mitgliedstaaten sollte jeweils ein nationales Büro den Kontakt zu dieser Zentrale halten. 1924 entstand ein gemeinsamer Ermittlungsdienst mit festen Nachrichtenverbindungen in die einzelnen Staaten.

Der Sitz der IKPK blieb auch nach Ende der österreichischen Demokratie im Jahre 1934 in Wien. Nach dem „Anschluß“ Österreichs geriet die Kommission nahezu vollständig unter die Fuchtel von SS und Gestapo. Ihr faktischer Sitz wurde das Reichskriminalamt in Berlin-Charlottenburg, ihr offizieller Sitz war seit 1942 in Berlin-Wannsee.

Die Tatsache, daß an zwei Konferenzen 1938 und 1939 mit dem Thema „Bekämpfung des Bolschewismus“ noch 14 europäische Staaten teilnahmen, zeigt, wie wenig ernsthaft die anfängliche Fixierung auf das „gemeine Verbrechertum“ war. Erst der 2. Weltkrieg ließ die IKPK endgültig zusammenbrechen.

2. Nach dem Krieg: Interpol

Die IKPK tauchte 1946 wieder aus der Versenkung auf, entwickelte sich rasch und gewann internationale Anerkennung. Voraussetzung für letztere war die Änderung der Statuten im Jahre 1948, mit der politische, religiöse und rassische Angelegenheiten aus dem Arbeitsbereich der Kommission ausgeschlossen wurden. 1949 erhielt die Kommission den Beraterstatus für zwischenstaatliche Organisationen bei der UN.

Im Jahre 1956 wurde aus der IKPK die IKPO: Die internationale Kriminalpolizeiliche Organisation – Interpol, deren Sekretariat bis heute in St.Cloud in der Nähe von Paris sitzt; ein Umzug nach Lyon steht bevor. Die IKPO ist zwar nach wie vor eine formell private Institution, deren Mitglieder die jeweiligen Polizeien sind. De facto hat sie aber international staatliche Anerkennung erhalten. Unter den 142 Mitgliedern sind auch die VR China und die Warschauer Vertragsstaaten Rumänien und Ungarn. Die Sowjetunion hat jüngst einen Aufnahmeantrag gestellt.

Generalsekretariat und Nationale Zentralbüros (NZB) sind die wichtigsten kontinuierlichen Instanzen der IKPO. Als NZB fungiert in der Regel die kriminalpolizeiliche Zentrale eines Landes, in der BRD das BKA. Im folgenden seien die wichtigsten Instrumente und Arbeitsmethoden kurz angerissen:

1. Interpols wichtigstes Instrument sind die Nachrichtenverbindungen in die NZBs der Mitgliedstaaten. Bis in die 70er Jahre waren alle NZBs mit dem Generalsekretariat über Morsefunk verbunden. Der Morsefunk, 1923 eine hochaktuelle technische Einrichtung, hat inzwischen seine Bedeutung weitgehend eingebüßt. 80 % des Nachrichtenaufkommens von Interpol spielt sich zwischen den Ländern Europas und Nordamerikas ab, die bereits in den 70er Jahren einen großen Teil ihrer Mitteilungen über Fernschreibfunk abwickelten. Durch die Einführung einer computergestützten Fernmeldezentrale, die 1987 in Betrieb genommen wurde, haben sich im europäischen Rahmen (aber auch zu den Knotenpunkten Interpols in der Dritten Welt) weitere Kommunikationsformen fest etabliert: Datenleitungen, Teletex, Telex, Telefax.

2. Noch in den 70er Jahren hat sich Interpol manueller Karteien bedient. Seit 1980 begann eine Umstellung von Teilbereichen auf EDV: Rauschgift, Falschgeld und Personenfahndung. Seit 1985 wird die EDV in einem zentralen Gesamtsystem reorganisiert, „das derzeit die Personendatei, die Falldatei und die Objektdatei umfaßt“ (Schirren/Dittmar, KR 10/87, S. 420). 1976 enthielt die manuelle Personenkartei bereits 1,5 Mio Hinweiskarten. Durch die Dynamik der EDV dürfte diese Zahl inzwischen erheblich gewachsen sein.

In den erkennungsdienstlichen Sammlungen gab es 1976 mehr als 100.000 10-Fingerabdrucksblätter, 4.500 Einzelfingerabdruckspuren und 6.000 Lichtbilder.

3. Für die Ausschreibung von Personen oder Sachen bedienen sich Generalsekretariat und NZBs im Normalfall formatierter Nachrichten und Vordrucke. Ausgeschrieben wird einerseits zur Festnahme mit dem Ziel der späteren Auslieferung, über die jeweils nach Landesrecht entschieden wird. Aber schon die Ausschreibung durch Interpol wird „von vielen Ländern in der Weise anerkannt, daß die vorläufige Festnahme schon aufgrund dieser Ausschreibungen zulässig ist“ (Wingenter, KR 8-9/87, S.421). Neben den Fahndungsausschreibungen sind auch Informationsersuche und Präventivausschreibungen – „Mitteilungen über internationale Straftäter“, so der Titel des Vordrucks – möglich.

3. Internationalisierung durch internationale Angleichung

Die 70er Jahre brachten in Europa einen neuen Prozeß der Internationalisierung der Polizei, der erheblich weiter ging als die früheren. Ging es bei der Gründung von Interpol 1923 und bei der Wiedergründung nach dem Kriege noch weitgehend um den Nachrichtenaustausch sowie die Regelung und Koordinierung von Rechtshilfe und Auslieferung, so geht es bei dem im letzten Jahrzehnt begonnenen Prozeß um erheblich weitergehende Formen der Zusammenarbeit mit Tendenzen hin zu einer Aufgabe nationaler Souveränitätsrechte zugunsten europäischer Polizeiinstitutionen mit exekutiven Vollmachten.

Dieser Prozeß ist noch keineswegs abgeschlossen. Um die konkrete Ausgestaltung der Zusammenarbeit ringen nach wie vor die Innenpolitiker und Polizeiführer Europas. Seine Grundlage ist nur vordergründig in einer wachsenden politischen Integration Westeuropas zu suchen. War die Entstehung von Interpol nur möglich auf dem Hintergrund jeweils nationaler Professionalisierungstendenzen, der Herausbildung und Entwicklung der Kriminalpolizeien und spezifischer kriminalpolizeilicher Arbeitsformen, so knüpft auch dieser neue Prozeß an Entwicklungen an, die sich parallel in den nationalen Polizeien Westeuropas abspiel(t)en und ohne die der Europäisierungsprozeß nur oberflächlich und aufgesetzt bliebe.

Sowohl der Internationalisierungsprozeß als auch die Polizeireformen in den einzelnen Ländern werden mit einem angeblich veränderten Bild der Kriminalität und der Täter begründet, das bei genauerer Betrachtung nur eine Steigerungsform des Bildes vom „internationalen Berufsverbrecher“ ist, das bereits in den 20er Jahren bei der Gründung von Interpol Pate stand:

* die zunehmende Integration vor allem in Europa, die engeren Verkehrsverbindungen und die größere Durchlässigkeit der Grenzen führe zu einer stärkeren Mobilität der Straftäter, auch über staatliche Grenzen hinweg;

* die Täter seien professioneller geworden, nutzten ihrerseits den technischen Fortschritt und bedienten sich nicht nur im politischen Bereich – Terrorismus – sondern auch im Bereich der gewöhnlichen Kriminalität in wachsendem Maße konspirativer Methoden;

* die Täter tauchten in der gesellschaftlichen Anonymität unter und seien deshalb mit hergebrachten kriminalistischen Methoden nicht mehr zu ermitteln.

„Die steigende internationale Kriminalität hängt einmal mit der zunehmenden Verpflechtung der wirtschaftlichen Beziehungen zusammen. Außerdem hat der grenz-überschreitende Verkehr innerhalb Europas ein früher kaum vorstellbares Ausmaß angenommen. Schließlich gewinnt die Entwicklung von Kommunikationstechniken ständig an Bedeutung. Die modernen Kommunikationsmittel überbrücken große Entfernungen ebenso wie die immer schnelleren Verkehrsmittel. So ergeben sich auch für den Straftäter mehr Gelegenheiten, über die Grenzen hinweg Straftaten vorzubereiten und nach der Tat in ein anderes Land zu fliehen. Europa ist für viele Kriminalitätsbereiche kriminalgeographisch eine Einheit. Der potentielle Täter macht sich dabei zunutze, daß an der Staatsgrenze ein anderer Rechtsraum beginnt und eine andere Polizei und Justiz zuständige sind.“
BMI Zimmermann vor der 16. Regionalkonferenz von Interpol, 4. – 6.5.1987 (Innere Sicherheit, 3/1987, S. 14)

Dieses gewandelte (oder besser: gesteigerte) Täterbild korrespondiert mit der Entwicklung neuer polizeilicher Organisations- und Handlungsschemen sowie der Stärkung von Ermittlungsbereichen – vor allem Terrorismus, Drogenhandel und organisierte Kriminalität – , an denen sich dieses gewandelte Täterbild materialisierte, die deshalb auch zur Begründung dieser neuen Handlungsformen geeignet waren und an denen diese neuen Formen zum großen Teil erstmals angewandt wurden.

Fast alle westeuropäischen Polizeien verzeichneten in den letzten beiden Jahrzehnten eine organisatorische Zentralisierung und Spezialisierung. Neue technische Hilfsmittel – EDV und Telekommunikationsmittel – wurden eingeführt und eröffneten neue Handlungsformen bzw. gaben alten einen neuen Sinn: von den generalisierten Kontrollen aller Passanten an einer Kontrollstelle bis hin zu größeren Datenabgleichen und Rasterfahndungen. In einer Reihe europäischer Länder kam die alte Institution des V-Mannes und Polizeispitzels zu neuen (technisierten und systematisierten) Ehren.

Die Gesetzgeber haben im Laufe der Zeit dieser polizeilichen Entwicklung entsprechende rechtliche Regelungen nachgeschoben. Traditionelle Begrenzungen staatlicher Machtausübung wurden beseitigt oder ausgehöhlt.An die Stelle konkreter Verdachts- und Gefahrenmomente als Voraussetzung polizeilichen Eingreifens traten generalisierte Eingriffsvollmachten gegen jedermann. Die Kontrollstelle ist nicht nur eine praktische Neuerung in den meisten westeuropäischen Ländern, sie fand auch Eingang in die rechtlichen Grundlagen der polizeilichen Tätigkeit der meisten Länder – unabhängig von ihren unterschiedlichen rechtlichen und kulturellen Traditionen.

Unabhängig auch von der realen Bedrohung durch terroristische Aktivitäten wurden in den meisten westeuropäischen Ländern in den 70er und 80er Jahren zentrale Verteidigungsrechte der Terrorismusbekämpfung geopfert. Fast alle dieser Länder erlitten zeitlich verschoben und in unterschiedlichem Ausmaße ihren „Deutschen Herbst“. Sowohl für die Entwicklung in den einzelnen Ländern als auch für die Verstärkung der europäischen Zusammenarbeit der Polizeien und für die Ausweitung von Auslieferungsbestimmungen bildete und bildet der Terrorismus den wichtigsten Anlaß und Ansatzpunkt.

4. Kritik an Interpol

Seit Mitte der 70er Jahre sah sich die IKPO in wachsendem Maße unter dem Druck von Kritikern, die in der Organisation nur noch eine „Briefkastenbehörde“ ­ so der Bund Deutscher Kriminalbeamter – sahen und denen die Arbeit von Interpol trotz verbesserter technischer Mittel und trotz steigender internationaler Anerkennung nicht ausreichte.

Interpol konnte den Forderungen nach einer Ausdehnung der internationalen Zusammenarbeit aus mehreren Gründen nicht genügen:

* Interpol dient im wesentlichen dem Nachrichtenaustausch, hat aber keine eigenständigen exekutiven Befugnisse. Diese besitzen nur die jeweiligen Mitgliedstaaten, deren nationale Souveränität in den Statuten anerkannt ist. Diese Anerkennung ist die Grundlage für das Funktionieren von Interpol.

* Dadurch werden auch die gesetzlichen Eigenarten der Länder anerkannt. Der Ausschreibung durch Interpol kommen zwar die meisten Mitgliedsländer zumindest durch die sofortige vorläufige Festnahme nach. Dies bedeutet aber noch keine Garantie für eine Auslieferung.

* Politische, rassische und religiöse Angelegenheiten sind durch die Statuten aus dem Arbeitsbereich von Interpol ausgeschlossen. Dies war der Preis, der nach dem faschistischen Abenteuer für die internationale Anerkennung der Organisation zu zahlen war: die Anerkennung des internationalen Rechts, der Menschenrechtscharta und des Völkerrechts, ohne die der Status der internationalen Organisation bei den UN nicht zu erlangen war. Diesem Status verdankt Interpol den Beitritt vieler junger Staaten der Dritten Welt. Dem Druck zur Aufweichung dieser Grundsätze, der vor allem von den europäischen Staaten mit ihrer Terrorismus-Hysterie seit den 70er Jahren ausging, hat Interpol lange standgehalten. Grund dafür waren u.a. die Proteste englischer und US-amerikanischer Bürgerrechtsor-ganisationen, die die Organisation in den 70er Jahren mehrfach der Beihilfe zur Verfolgung religiöser und politischer Minderheiten be-schuldigten (vgl. z.B. Omar V. Garrison, The Secret World of In-terpol, Glasgow/Maclellan 1977).

* 80 % des Nachrichtenaustauschs von Interpol findet zwischen den finanzstarken Ländern Westeuropas und Nordamerikas statt. Die ärmeren Länder der Dritten Welt konnten mit der technischen und organisatorischen Entwicklung dieser Länder nicht standhalten. Diese Länder, die die Mehrheit der Mitgliedsstaaten bilden, haben regelmäßig Beitragsschulden. Das Prinzip der Gleichbehandlung aller Mitgliedsländer stand so dem Bedürfnis der Kernländer Interpols entgegen, die technische Entwicklung zu beschleunigen und die Zusammenarbeit zu verstärken.

Das lange Zögern des Generalsekretariats gegenüber den europäischen Forderungen führte dazu, daß der Ruf Interpols als eines effektiven Instruments der interna-tionalen Polizeikooperation schwand. Interpol wurde nur noch als Notwendigkeit respektiert.

Erst in den 80er Jahren hat Interpol auf diesen Prozeß reagiert.

* Eine der Folgen war die schon beschriebene Technisierung und der Ausbau der EDV.
* Das Verbot der Verfolgung religiös, rassisch und politisch motivierter Straftaten wurde in zwei Beschlüssen der Generalversammlung Interpols im Jahre 1984 gelockert, wonach bei bestimmten schweren Straftaten gegen Perso-nen und Sachen der politische Hintergrund vernachlässigt werden darf. Unter das obige Verbot sollen deshalb nicht mehr Straftaten fallen, „wenn sie außerhalb der Zone des Konflikts begangen werden oder wenn die Opfer Personen sind, die mit den streitigen Interessen nichts zu tun haben“ (Wingenter in KR 8-9/87, S. 419). Darüber hinaus wird der Austausch von Informationen zu ausschließlich präventiven Zwecken auch für politische Straftaten frei-gegeben.
* Der dritte wesentliche Schritt war die schrittweise Regionali-sierung der Organisation nicht nur in Europa, sondern darüber hinaus auch in Asien und Lateinamerika. Die Generalversammlung von Interpol beschloß 1982 die Gründung einer Arbeitsgruppe, die diese Regionalisierung in Europa vorantreiben sollte. Aus dieser Arbeitsgruppe von 14 europäischen Ländern entstand das Technische Komitee für die Zusammenarbeit in Europa (TCE), an dem die BRD, Großbritannien, Belgien, die Schweiz, Dänemark und Portugal beteiligt sind. Das TCE trifft sich außer bei den jährlichen Treffen der Generalversammlung und der Europäischen Regionalkonferenz noch dreimal im Jahr. Das Sekretariat des TCE wird vom Euro-päischen Generalsekretariat beim Interpol-Sitz in Frankreich (EuSec) bestritten. Neben der Aufgabe, ein europäisches Regionalbüro zu er-richten, koordiniert das TCE die Zusammenarbeit mit den anderen Formen und Institutionen der europäischen Regionalkooperation der Polizeien, die in der Zwi-schenzeit entstanden sind (u.a. TREVI) und diskutiert auch ähn-liche Fragen wie die im folgenden darzustellenden Organi-sationen – von der Bekämpfung des Terro-rismus und der organisierten Kri-minalität bis zum Abbau von Grenzkontrollen.
Mit den beschriebenen Reformen hat Interpol keineswegs seine alte Vorrangstellung auf dem Gebiet der „internationalen Verbrechensbekämpfung“ zurückgewonnen, wohl aber den Anschluß an die Initiativen zur polizeilichen Zusammenarbeit in Europa erreicht.

Seit den 70er Jahren gingen diese Initiativen mehr und mehr über einen bloßen Nachrichtenaustausch, wie er in Interpol praktiziert wird, hinaus. Das Ziel, das von einer Reihe von polizeilichen Interessenvertretungen ( in der BRD u.a. der BDK), Polizeiführern und Innenpolitikern angestrebt wird, heißt im Schlagwort „Europäisches Kriminalamt“, d.h. eine europaweite Polizeibehörde mit Eingriffsbefugnissen in den jeweiligen Ländern. Sicherlich ist dieses Ziel nicht erreicht worden, es stößt sich zu sehr mit nationalen Ho-heitsrechten. Allerdings wurde auf dem Weg dahin eine ganze Strecke zurückgelegt.

Im Laufe dieser Entwicklung ist die Palette der Institutionen und Mechanismen breiter und unübersichtlicher geworden. Im folgenden soll daher, soweit das unter den Bedingungen der herrschenden Geheimniskrämerei möglich ist, ein bißchen Licht in dieses Dunkel gebracht werden.

5. Vom Auslieferungsübereinkommen zur Terrorismuskonvention – die Aktivitäten des Europarats

Diejenige Institution, die wohl am stärksten die Kooperation der westeuropäischen Länder in Sachen Strafrecht und Rechtshilfe gefördert hat, ist der Europarat. Im Rahmen des Europarats wurden seit dem Kriege insgesamt 17 Abkommen geschlossen, die die Rechtshilfe in Strafsachen und die Auslieferung betreffen – die ersten bereits in den 50er Jahren: das Auslieferungsübereinkommen 1957 und das Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen 1959. Mit diesen Verträgen wurden alte bilaterale Verträge ab-gelöst und ein weitgehend einheitliches System der Auslieferung und Rechts-hilfe geschaffen. Ähnlich wie in den Interpol-Statuten sind auch hier politische Straftaten von der Rechtshilfe und der Auslieferung ausgenommen. Ob eine bestimmte Straftat als politische anzusehen ist, entscheidet der jeweils ersuchte Staat. Die Auslieferung eigener Staatsangehöriger kann ver-weigert werden. Rechtshilfe- und Auslieferungsersuchen werden gerichtet an die Justizministerien.

Während der 60er Jahre wurden diese Grundsätze weiter ausgebaut. Zuständigkeiten und technische Regelungen wurden genauer festgelegt, aber am eigentlichen Prinzip änderte sich nichts.

Erst seit Mitte der 70er Jahre wurden die Ausnahmeregelungen angekratzt, indem bestimmte Straftaten trotz ihres politischen Hintergrunds aus dem Bereich der „politischen Straftaten“ ausgegrenzt wurden. Das wichtigste Über-einkommen in dieser Hinsicht ist die Terrorismuskonvention von 1977. Diese Konvention ermöglicht die Auslieferung bei schweren Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen und Diplomaten, bei Straftaten gegen die Zivilluftfahrt, bei Entführungen und Geiselnahmen und bei Straftaten, bei denen Personen durch den Einsatz von Explosionskörpern oder Schußwaffen gefährdet werden. Auch hier bleibt dem ersuchten Staat die Möglichkeit, die Auslieferung abzulehnen, wenn er die Gründe des Auslieferungsersuchens in politischer, religiöser oder rassischer Verfolgung sieht.

Im Vergleich zu anderen Verträgen, die über den Europarat ausgehandelt wurden, ist die Terrorismuskonvention recht schnell von einer Vielzahl von Mitgliedsländern ratifiziert worden, auch von solchen, die weder die Auslieferungs- noch die Rechtshilfekonvention unterzeichnet haben. Die Tatsache, daß die Terrorismuskonvention mittlerweile von genausoviel Staaten unterzeichnet ist wie die genannten beiden grundsätzlichen Übereinkommen aus den 50er Jahren, zeigt die Bedeutung, die diesem Vertrag zukommt. Auch Länder wie Irland und Frankreich, die dieser Konvention zunächst negativ gegenüberstanden, haben sie akzeptiert: Irland (1987) mit einer Modifikation betreffs der Auslieferungen nach Großbritannien; Frankreich ratifizierte 1986 nach einer Welle von Anschlägen und seinem „Deutschen Herbst“, der die Zweifel der 70er Jahre hinwegfegte (Ausfluß dieses „Deutschen Herbstes“ waren auch eine Serie von Anti-Terror-Gesetzen, vgl. dazu unser Heft 26, S.47 ff).

Von der BRD wurde die Konvention bereits Anfang 1978 ratifi-ziert, obwohl das Vertragswerk weder der Regierung noch den hiesigen Polizeiinstitutionen weit genug ging. Sie monierten, daß eine große Zahl terroristischer Aktivitäten, die „terroristischen Vereinigungen“ und die sog.“Logistik-Kriminalität“ (KR 8-9/87, S. 409), also die Delikte, die zur Aufrechterhaltung, Finanzierung und Planung dieser Vereinigungen begangen würden (z.B. Bankraub, Ur-kundenfälschung, etc.), ausgeklammert blieben.

Die Debatten des Europarats gehen zwar über den Aspekt der rechtlichen Kooperation hinaus – auch im Europarat wurde die Forderung nach einem europäischen Kriminalpolizeiamt erhoben – praktisch bleibt die Wirkung dieser Institution aber auf die geschilderten Abkommen beschränkt.

6. Gremien – Vom reinen Konsultativgremium zur gemeinsamen „Politik Innerer Sicherheit“

Neben der Veränderung der rechtlichen Bedingungen der Zusammen-arbeit entstanden seit den 70er Jahren Gremien, an denen die Polizei selbst beteiligt war und die in wachsendem Maße zu einer gemeinsamen Politik „Innerer Si-cherheit“ innerhalb West-Europas, zu einer größeren Vereinheit-lichung auf dem Polizeisektor statt einer bloßen Kooperation, führten.

* Das erste Gremium dieser Art war die 1971 auf Initiative des damaligen französischen Präsidenten gegründete und nach ihm benannte „Pompidou-Gruppe“ auf der Ebene des Europarats. Diese Gruppe soll die Zusammenarbeit in Sachen Rauschgiftbekämpfung verbessern. An ihr sind nicht nur Polizeivertreter und Innenpolitiker, sondern auch die Familien- und Gesundheitsministerien beteiligt. Die Pompidou-Gruppe hat zwei wesentliche Gremien: die Tagungen der „ständigen Korrespondenten“ und die sog. „Ad-hoc-Konferen-zen“, an denen Vertreter von Po-lizei und Zoll teilnehmen. Über den genauen Inhalt der Arbeit gibt die verfügbare Literatur keine Auskunft.

* Neben Gremien hat sich eine unscheinbare, aber trotzdem sehr wichtige und wirkungsvolle Form der Zusammenarbeit im Rahmen des sog. „kleinen Grenzverkehrs“ zwischen den Polizeien entwickelt. Die wohl älteste Form dieser Zusammenarbeit zwischen der BRD und ihren Nachbarländern ist die Arbeitsgemeinschaft der Leiter der belgischen, niederländischen und deutschen Polizeibehörden im Aachener Grenzgebiet (NEBEDEACPol), die seit 1969 besteht. Von deutscher Seite ist hier die Polizei Nordrhein-Westfalens beteiligt. Ähnliche Kontakte gibt es an der Grenze zu Frankreich mit den Polizeibehörden des Saarlands (seit 1978), zwischen Luxemburg und Rheinland-Pfalz (seit 1977), zwischen Baden-Württemberg und den französischen sowie den schweize-rischen Nachbarregionen sowie zwischen Schleswig-Holstein und Dänemark. Die Formen der Zu-sammenarbeit reichen von regelmäßigen Treffen der entspre-chenden Gremien, über die gemeinsame Erstellung von Lagebildern bis hin zur Koordination von Fahndungsmaßnahmen und den Austausch von Funkgeräten oder anderen technischen Verbindungen.

* Eine besondere Form dieser „Nachbarschaftshilfe“ entwickelte sich dabei im Bereich der Bekämpfung des Rauschgifthandels. 1972 entstand die „Ständige Ar-beitsgruppe -Rauschgift“ unter dem Vorsitz des BKA und der Beteiligung aller Landeskriminalämter sowie von Nachbarstaaten, deren Auftrag in der „Erarbeitung und Abstimmung konkreter RG-Bekäm-pfungsmaßnahmen sowie in deren Intensivierung und Koordinierung“ liegt (Paasch, KR 8-9/87 S. 482). Seit 1973 existiert auf Anregung der genannten Institution eine spezielle „Deutsch-Niederländische Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität“, deren Federführung beim LKA des Lan-des NRW liegt. Weitere Arbeits-gruppen sind die „Arbeitsgruppe zur Bekämpfung des Rauschgift-handels Nord (AG Nord)“ – seit 1978 -, eine entsprechende „AG Südost“ – seit 1972 – und eine „AG Südwest“ – seit 1979. An der AG Nord sind Vertreter Schleswig-Holsteins, Bremens, Hamburgs, Niedersachsens und Berlins (seit 1985) von deutscher Seite und andererseits aller skandinavischen Länder beteiligt. Auf den jähr-lichen Tagungen sind auch das BKA, Interpol Paris sowie die amerikanische Rauschgift-Behörde DEA repräsentiert. Die AG Südwest besteht aus Repräsentanten Baden-Würtembergs, Bayerns, des BKA einerseits und der Schweiz, Frankreichs, Österreichs, Italiens, Spaniens und ebenfalls der DEA. Die „AG Südost“ entstand bereits 1972 auf Initiative des bayerischen LKA zur Koordination mit den zuständigen Stellen der US-Truppen der Region. Später schlossen sich die Polizeien Österreichs, Bulgariens, Ungarns, Rumäniens, Jugoslawiens und Kanadas an (vgl. Süddeutsche Zeitung, 13.7.88).

* Der „Wiener Club“ entstand im Jahre 1978 im Anschluß an die Fahndungskooperation bei der Schleyer-Entführung. Er befaßt sich mit der Terrorismus-Bekämpfung. Die Anfänge dieser Institution liegen vermutlich in einem Treffen der Innenminister der BRD, Italiens, Österreichs und der Schweiz am 10. April 1978 in Bern, dem ein zweites in Wien im September desselben Jahres folgte, an dem auch der französische Innenminister teilnahm. „Einzelheiten“ der Treffen vermochte die Presse damals wie heute nicht mitzuteilen. „Die Zusammenarbeit zwischen den fünf Ländern habe sich daraus ergeben, daß die Bundesrepublik das Zentrum des Terrorismus geworden sei, während die Schweiz, Österreich und in geringerem Maße auch Frankreich immer mehr von deutschen Terroristen als Transitländer benutzt würden“, so die damalige Erklärung eines österreichischen Sprechers (SZ, 13.9.1978). Die wei-tere Arbeit des Gremiums liegt im Dunkeln. Bekannt ist allenfalls noch, daß sie neben den Ministertreffen sich auch noch auf der Ebene der „Hohen Beamten“ abspielt. Wie weit die damals angekündigte Anpassung der Fahn-dungsinstrumente gediehen ist, ist nicht zu sagen.

* Dieselben Länder sind am „Berner Club“ beteiligt, der „Vertretern verschiedener Dienste ein Forum zum Informationsaustausch im Zusammenhang mit der Spionageabwehr, der Unterbindung des illegalen Technologietransfers und wiederum der Terrorismusbekämpfung“ bietet (Boge, Die internationale Verbrechensbekämpfung, BKA-Vortragsreihe Bd. 30, Wiesbaden 1985, S.49). Unter die „verschiedenen Dienste“ dürften auch die geheimen fallen. Weitere Infor-mationen sind nicht zu finden.

* Auch TREVI, das wichtigste dieser neuen Gremien, hatte als Ansatzpunkt die Terrorismusbekämpfung. Auf Beschluß der EG-Rats auf seiner Sitzung in Rom im Dezember 1975 trafen sich die Innen- bzw. die für die Innere Sicherheit zuständigen Justizminister im Juni 1976 in Luxemburg und gründeten dort die TREVI-Gruppe. Der Name „TREVI“ erinnert zum einen an den römischen Trevi-Brunnen – die Gründung der AG geht auf einen in Rom gefaßten Beschluß zurück; zum anderen setzt sich der Name aus den Anfangsbuchstaben der französischen Wörter „terrorisme, radicalisme, extremisme, violence internationale“ zusam-men.

7. TREVI – polizeipolitisches Planungsgremium der EG-Staaten

Die TREVI-Gruppe ist formal keine EG-Institution. Diese organisatorische Konstruktion ließ alle Versuche von Europa-Parlamentariern, etwas über die Arbeit dieser mysteriösen Institution zu erfahren, scheitern. Tatsächlich jedoch ist die obere Ebene von TREVI nichts anderes als die Konferenz der In-nen- bzw. Justizminister der EG-Mitgliedsstaaten, die sich zunächst jeweils einmal, ab 1986 zweimal jährlich unter der Präsidentschaft desjenigen Mi-nisters treffen, dessen Land den Vorsitz in der EG-Kommission innehat. Wie sehr man auf eine EG-weite Politik aus war, zeigt sich auch daran, daß die damals noch EG-Anwärter Spanien und Portugal im Jahre 1981 bereits einen Beraterstatus in der Gruppe erhielten. Die Führungstroika der Gruppe bilden das Land, das die Präsidentschaft innehat, dessen Vorgänger und sein Nachfolger.

Die zweite Ebene von TREVI wird gebildet durch den Ausschuß der Hohen Beamten – aus der BRD der Leiter der Polizeiabteilung im Innenminsterium und dessen Kollege aus dem Bundesland, das den Vorsitz in der Innenministerkonferenz führt.

Die dritte und für die regelmäßige Arbeit von TREVI wichtigste Ebene bilden die Arbeitsgruppen, in denen die Polizeivertreter regelmäßig zusammenarbeiten. In Luxemburg wurden 1976 zunächst zwei Arbeitsgruppen gebildet: TREVI I, die sich mit Fragen der Terrorismus-Bekämpfung beschäf-tigt; TREVI II, die sich um eine stärkere Zusammenarbeit in Sa-chen Polizeiausbildung und -tech-nologie bemüht. Im Jahre 1985 wurde schließlich eine AG TREVI III ins Leben gerufen, um insbesondere Fragen der „organi-sierten Kriminalität“ zu erörtern.

Die Arbeit von TREVI hat – sofern man das aus den entspre-chenden Zeitungsberichten und Kommuniqués ablesen kann – immer einen wichtigen Schwerpunkt in der Frage des Terrorismus gehabt. Der Terrorismus hat das Be-dürfnis der Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten auch wesentlich gestärkt. Diese Frage war aber von Anfang an – lange vor der Gründung von TREVI III – nicht die einzige, die im Rahmen dieser Institution behandelt worden ist (wobei die entsprechenden Zeitungsnotizen eine Unterscheidung der Sitzungen der Minister als Innenministerrat der EG und als obere Ebene von TREVI nicht zulassen). So ging es u.a. auch um asyl-und ausländerrechtliche Fragen, um den Austausch von Beamten, um die gemeinsame Nutzung von Verbindungsbeamten in Drittstaaten, um eine gemeinsame Öffentlichkeitsfahndung, um die über die nationale Ebene hinausgehende Nutzung der Datenverarbeitungstechniken, um maschinenlesbare Personalpapiere etc..

Über die Jahre hinweg ist die Arbeitsstruktur von TREVI kontinuierlicher geworden: die Führungstroika trifft sich nicht nur halbjährlich, sondern sooft es nötig erscheint; es gibt Verbindungsbüros in jedem Land; ein geschütztes Fernmeldenetz ist bereits 1986 beschlossen worden – wieweit es ausgeführt wurde, ist nicht zu sagen; Meldedienste existieren nicht nur zum Terrorismus, sondern auch zum Waffenhandel, Drogenhandel, bewaffnetem Raub, Betrug, Menschenhandel, zur Erpressung und Entführung und zu Fußballkrawal-len.

Die Arbeitsgruppe TREVI hat sich damit vom reinen Ministertreffen über die Stellung eines Konsultativgremiums zur europaweiten polizeipolitischen Planungsinstanz entwickelt, in der die Polizeien einen ganz erheblichen Ein-fluß haben. Sie sind nicht diejenigen, die einfach Beschlüsse ausführen, son-dern die – polizeilichen – Studiengruppen sind offensichtlich die Instanzen, die jene Vorschläge ausarbeiten, die schließlich über die Hohen Beamten an die Minister gehen, um dort verabschiedet zu werden.

In dieser Rolle ist TREVI vergleichbar mit der bundesdeutschen Innenministerkonferenz. Die IMK hat in der BRD – ungeachtet der föderativen Struktur – alle wesentlichen Entscheidungen in Sachen „Innere Sicherheit“ vorberaten und, sofern es sich nicht um Gesetze handelte, beschlossen – an den Parlamenten in Bund und Ländern vorbei. Ihre Entscheidungen auf diesem Gebiet waren geprägt von den Vorentscheidungen des Arbeitskreises der Polizeiabteilungsleiter in den Innenministerien (AK II) und der polizeilichen Gremien (wie z.B. der AG Kripo, an der die Leiter der Landeskriminalämter und des BKA betei-ligt sind).

TREVI arbeitet völlig unbeeinflußt von den Parlamenten der einzelnen EG-Mitgliedsstaaten und erst recht vom Europaparlament. Die Entscheidungen auf Ministerebene haben einen Vorlauf in den Beratungen der Hohen Beamten und der Studiengruppen, über die die Interessen der Polizeien gebündelt eingehen.

Die Wichtigkeit des Gremiums haben auch die Nicht-Mitglieder der Organisation erfaßt. TREVI koordiniert sich mit anderen europäischen Inneministern oder Hohen Beamten (aus Österreich, der Schweiz, Schwedens, Jugoslawiens) und darüberhinaus mit Vertretern der USA, Kanadas, Australiens und Marokkos, die zu den Treffen der Arbeitsgruppe anreisen und den Kontakt suchen. In TREVI III hat mittlerweile das Interpol-Generalsekretariat einen Beobachterstatus.

Es ist deshalb kaum zufällig, daß neben den bilateralen Kontakten TREVI diejenige Stelle ist, an der die polizeilichen Konsequenzen der für 1992 geplanten Öffnung der EG-Innengrenzen diskutiert werden.

8. Öffnung der Grenzen und Europäisierung der Polizei – bilaterale Abkommen, Schengen-Gruppe und TREVI

Der Abbau von Grenzkontrollen scheint auf den ersten Blick eine Liberalisierung darzustellen. Die Ankündigung dieses Schrittes zwischen der BRD und Frankreich im Sommer 1984 und seine erneute Bestätigung auf dem Gipfeltreffen zwischen Kohl und Mitterand am 29. und 30. Oktober desselben Jahres mußte aber insbesondere deshalb Mißtrauen erwecken, als sich die BRD mitten in einer Diskussion um die Verstärkung von Kontrollen mithilfe des maschinenlesbaren Personalausweises befand. Bedeutet doch der Abbau von Grenzkontrollen die Beseitigung der „natürlichen“ Kontrollstellen, an denen das neue Instrument seinen wichtigsten Einsatzort gefunden hätte.

Es war deshalb auch nicht weiter erstaunlich, daß „Ausgleichs-maßnahmen“ für den Wegfall der „Sicherheit“, der aus den Grenz-kontrollerleichterungen folgen würde, angekündigt wurden. Diese „Ausgleichsmaßnahmen“ betreffen einen Großteil der Forderungen in Sachen europäischer Polizeizu-sammenarbeit, die vor allem von Seiten der BRD immer wieder er-hoben wurden.

* Ein reduziertes Kontrollverfahren wird an der Grenze zu Frank-reich seit Anfang 1985 praktiziert. Die durchreisenden EG-Staatsan-gehörigen werden nur noch stich-probenweise kontrolliert. Dasselbe Verfahren wurde im Schengener Abkommen vom 14.6.85 auf die Benelux-Staaten ausgedehnt. Der generelle Wegfall der Grenzkontrollen zwischen diesen fünf Ländern soll 1990 erfolgen. Seit diesem Abkommen diskutiert die sog. Schengen-Gruppe alle infrage kommen-den „Ausgleichsmaßnahmen“. Bestimmte Einzelheiten – wie z.B. die gemeinsame Öffentlichkeitsfahndung und der Austausch von Verbindungsbeamten – wurden zwischen der BRD und Frankreich bereits in einem Ressortabkommen der je-weiligen Innenministerien vom 8.4.87 vorweggenommen. An der Grenze zu Österreich wird ebenfalls nur noch stichprobenartig kontrolliert, ein genereller Wegfall der Kontrollen ist hier nicht geplant. Am 13. April 1988 wurde hier ebenfalls ein Ressortabkommen unterzeichnet, das der „Vertiefung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Terrorismus, organisierter Kriminalität und Rauschgifthandel“ dienen soll (vgl.Innenpolitik, Nr.3/ April 1988, S.16). Mit der Schweiz werden ähnliche Vereinbarungen angestrebt.

* Für den Gesamt-EG-Rahmen ist der Wegfall der Grenzkontrollen auf 1992 terminiert. Die entsprechenden „Ausgleichsmaßnahmen“ diskutiert auf dieser Ebene die Arbeitsgruppe TREVI. Entsprechende Diskussionen fanden bereits auf den TREVI-Tagungen am 28.April 1987 in Brüssel und am 3. Juni 1988 in München statt. Möglich ist, daß Italien und Spanien den Schengener Abkommen bereits früher beitreten (vgl. u.a. El País 4.6.1988). Die in Schengen ausgehandelten Regelungen werden damit Pilotcharakter für entsprechende Gesamt-EG-Vereinba-rungen haben.

* Die erste „Ausgleichsmaßnahme“ stellt die Verschärfung der Kontrollen an den EG(-bzw. Schengen-Gruppe)-Außengrenzen dar. Über diese Frage – einschließlich der Probleme, die dabei z.B. für die im Landesinnern liegenden Flughäfen entstehen – wurde im Rahmen der Schengen-Gruppe offenbar bereits 1987 Einigkeit erzielt. Eine weitere Maßnahme, die von den beteiligten Ländern alleine zu bewerkstelligen ist, dürfte in der Verlagerung von Kon-trollschwer-punkten ins Landesinnere bestehen.

* Ein zweites Problem betrifft die Angleichung von ausländer- und asylrechtlichen Bestimmungen. Die Staaten wollen sich auf eine gemeinsame Visapolitik gegenüber Drittländern einigen. Eine generelle Hotelmeldepflicht für Ausländer soll in allen Staaten eingeführt werden, auch in denen, die bisher überhaupt keine Meldepflicht kennen wie z.B. Frank-reich. Auch in Asylfragen will man sich entgegenkommen: gleich-zeitige oder zeitlich ver-schobene Asylanträge in mehreren betei-ligten Staaten sollen ausgeschlossen und Ablehnungen mitgeteilt werden; auch über zu erwartende Flüchtlingsströme wollen die Beteiligten einen Meldedienst einrichten. Ein entsprechendes Ab-kommen steht für die Sitzung der Schengen-Gruppe im Dezember 1988 in Belgien zur Unterschrift an (vgl.Taz 16.6.88).

* Eine dritte Forderung ist die Fahndungsunion. Eine solche Union setzt voraus, daß die Fahndungsinstrumente, d.h. die Fahndungsdateien, der betreffenden Länder gemeinsam genutzt werden können, und dies wiederum bedeutet einen online-Verbund zwischen den betreffenden Rechenzentren. In Hinblick auf die Sachfahndung besteht die Direktzugriffsmöglichkeit auf die Daten in INPOL, also dem BRD-Datensystem bereits seit 1978 – entweder über Telex oder direkt über Datenterminals. In Bezug auf die Personenfahndung gibt es auch innerhalb der BRD rechtliche Probleme: Seit dem Volkszählungsurteil des BVerfG fehlt der Fahndungsdatei auch im Inneren des Landes eine ge-setzliche Grundlage, die mit entsprechenden Änderungen der StPO erst nachge-schoben werden muß. Bisher wird hier nur auf der Grundlage eines „Übergangsbonus“ gearbeitet, den das Verfassungs-Gericht den Behörden vor mittlerweile fünf Jahren zugestanden hat. Für die Weitergabe solcher Daten ins Ausland – und nichts anderes bedeutet die „Fahndungsunion“ – besteht erst recht keine gesetzliche Grundlage. Offensichtlich gibt es hier auch Meinungsunterschiede zwischen der IMK und dem Bundes-Innenminister einerseits und dem Bundes-Justizminister andererseits. Dasselbe gilt für den Austausch von Daten über die „vorbeugende Verbrechensbekämnpfung“, also von Daten aus (auch eingestellten) Ermittlungsverfahren, über nicht gefestigte Verdachtsmomente u.a.. Nichtsdestoweniger wurde bereits in den Vereinbarungen mit Frank-reich festgelegt, den jeweiligen Satz von Dateien in den einzelnen Ländern auf Vergleichbarkeit zu prüfen (vgl. Schreiber KR 2/85, S.93). Wie sich die anderen Länder dazu verhalten, kann aus unseren Informationen nicht entnommen werden.

* Die Entsendung von Verbindungs-beamten ist seit geraumer Zeit eines der wichtigsten Projekte der bundesdeutschen Polizei. Verbin-dungsbeamte gibt es bereits in einer Reihe von Rauschgiftproduktions- und Transitländer, wobei innerhalb der EG, d.h. innerhalb von TREVI die Informationen der jeweiligen Beamten auch von den anderen TREVI-Ländern genutzt werden. Innerhalb Europas gibt es einen Austausch von Verbindungsbeamten mit Italien, Spanien und seit 1987 auch mit Frankreich. Die anderen Länder der Schengen-Gruppe scheinen diesem vor allem deutschen Anliegen nicht so recht folgen zu wollen (vgl. Innenausschuß des BT, Sitzung vom 2.12.1987).

* Eine weitere deutsche Forderung betrifft die Möglichkeit der grenz-überschreitenden „Nacheile“ und Observation. Im Rahmen des „kleinen polizeilichen Grenzverkehrs“ gibt es entsprechende Bestrebungen bereits seit längerem. Nach wie vor sind aber die Polizeien auf die Formen der „in-ternationalen Rechtshilfe“ und damit auf eine relativ langsame Prozedur der Kontaktaufnahme über die hiesigen Staatsanwaltschaften zu den Einrichtungen der Nachbarländer angewiesen. Die Ausdehnug dieser Regelung ins allgemeine stößt besonders bei den Niederlanden auf Probleme. Umso mehr, wenn die deutsche Seite auch die grenzüberschreitende Observation und den Einsatz von V-Leuten fordert. Wegen der Aktivitäten deutscher Drogen-V-Leute gab es in den letzten Jahren immer wieder Schwierigkeiten. Diese resultieren nicht nur aus der anderen Haltung der Niederlande zur Strafbarkeit des Haschisch-Kon-sums. Den Fahndern wurde u.a. begründet vorgeworfen, Personen durch falsche Angebote verführt und über die Grenze gelockt zu haben, wo man die betreffenden dann festnahm (vgl. u.a. Frankfurter Rundschau 30.1.1983, 28.7.83, Aachener Volkszeitung 1.10.83, STA Harald Körner in KR 5/85 und Jürgen Jescke – BKA – in KR 2/85).

Für verdeckte Ermittlungen gibt es in den Schengen -Staaten und überhaupt im Rahmen der EG unterschiedliche Regelungen: Der Einsatz von verdeckten Ermittlern ist in den Niederlanden zwar grundsätzlich möglich, aber diese müssen nach ihrem Einsatz damit rechnen, sofort von einem Richter vernommen zu werden. In Belgien sind verdeckte Ermittlungen überhaupt nicht erlaubt, in Frankreich werden sie praktiziert, sind aber nicht weiter geregelt. In Däne-mark bedarf eine verdeckte Ermittlungshandlung einer richterlichen Anordnung, Großbritannien verfährt ähnlich wie Frankreich. Völlig legalisiert ist der Einsatz von V-Leuten und verdeckten Ermittlern in Italien.

Die Einigung in der Frage der grenzüberschreitenden „Nacheile“ und Observation, sowie über den Einsatz von V-Leuten dürfte einer der schwierigsten Punkte im deutschen Forderungskatalog sein.

* Eine Gesamtangleichung des materiellen Strafrechts zwischen den einzelnen Ländern dürfte weder im Bereich des möglichen liegen, noch ist sie in allen Fragen durch die einzelnen Mitglieder angestrebt. Die BRD bemüht sich aber insbesondere um eine Angleichung im Betäubungsmittelrecht, wo es (s.o.) Differenzen mit den Niederlanden gibt, und im Waffenrecht, wo man sich mit Belgien und Frankreich streitet. Statt einer weitgehenden Angleichung des Strafrechts wünscht der deutsche Innenminister und die IMK einen Verzicht auf die Regelungen der internationalen Rechtshilfe und des Auslieferungsrechts, die eine Rechtshilfe und Auslieferung davon abhängig machen, daß ein Delikt in beiden Staaten strafbar ist. Eine Auslieferung wäre damit auch etwa im politischen Strafrecht möglich, insbesondere im Falle des 129a – terroristische Vereinigung -, der in dieser Form nur in der BRD existiert und der nicht an den Nachweis bestimmter terroristischer Handlungen gebunden ist (Mitgliedschaft, Unterstützung, Werbung). In Sachen Auslieferungsrecht sind sich die beteiligten Länder außerdem weitgehend einig, die umständlichen diplomatischen Umwege zu verkürzen.

Auch wenn nicht alle dieser Regelungen durchzusetzen sind, so kann doch zumindest jetzt schon abgesehen werden, daß im Zuge von „Kompromiß“ und „Kuhhandel“ einzelne liberalere Rechts- und politische Positionen in den ver-schiedenen Ländern abgeschliffen werden. Der kleine Freiheitsgewinn durch den freien Grenzübertritt wäre so durch eine Europäisierung polizeilicher Art tatsächlich mehr als ausgeglichen.

9. Zusammenfassung

Auch wenn das erklärte Fernziel eines Europäischen Kriminalamts noch lange nicht zur Debatte steht, wurde in den letzten 15 Jahren doch eine neue Epoche der Polizeikooperation eröffnet, die weit über das in Interpol erreichte hinausgeht und die auch nicht mehr nur mit den Interessen des gemeinsamen Vorgehens gegen politische oder auch terroristische Gegner zu erklären ist. Die Terrorismusbekämpfung hat zwar in diesem Prozeß die zentrale Funktion des Schmiermittels. Ohne die Terrorismushysterie der westeuropäischen Länder wäre dieser Schub der Internationalisierung nicht (oder zumindest nicht so schnell) zustandegekommen. Seine Auswirkungen sind aber viel weitreichender. Er betrifft in wachsendem Maße nicht mehr nur die Arbeitsbereiche der Polizeien, sondern ihre Instrumente und Strategien. Die Polizei selbst ist in maßgeblicher Weise in die Gestaltung der Politik „Innerer Sicherheit“ einbezogen worden. Traditionelle Begrenzungen im Recht und grundrechtliche Schranken wurden abgebaut, weitere drohen abgebaut zu werden.

* Das, was innerstaatlich etwa im Bereich Datenschutz erreicht wurde, ist ohnehin recht wenig. Die Ausdehnung der Datenverarbeitung auf europäische Ebene rückt den Datenschutz weiter von den Entscheidungs- und Kontrollpunkten ab. Im Dickicht europaweiter online-Verbindungen ist eine Kontrolle der Weitergabe von Daten kaum realisierbar.

* Die direkten Kontakte der Polizei, die Möglichkeiten der grenz-überschreitenden Fahndung und Observation und des Einsatzes verdeckter Ermittler rückt die Justiz ebenfalls vom Ermittlungsprozeß ab.

* Das Asylrecht droht angesichts der repressiven Angleichung zu erblassen. Verstärkt wurden nicht die Garantien, sondern die Möglichkeiten, Ablehnungen tatsächlich durchzusetzen. Andererseits wird die Resolution des europäischen Parlaments, auch Flüchtlinge aus Kriegs- und Krisengebieten als politische anzuerkennen, zu bloßer Makulatur, solange die Innenbehörden genau das Gegenteil anstreben. Ein Europa unter Polizeiinteressen scheint sich weit eher durchzusetzen als ein liberalisierendes.

* Nischen im Zugriff der Polizeien haben in den letzten Jahren nicht nur die Flucht von Terroristen und Terrorismusverdächtigen ermöglicht, sondern auch Ausstiegswilligen einen Spielraum eröffnet, ihre politischen Positionen und Handlungen zu überdenken oder gar ein „neues Leben“ anzufangen. Die Schließung dieser Nischen macht diese Möglichkeit zunichte.

* Das Argument Europa wird insbesondere in den kleineren Staaten mit liberalerer Tradition zu einem innenpolitischen Argument gegen Liberalisierung oder Aufrechterhaltung von Freiräumen werden.

Es könnten noch weitere Punkte angeführt werden. Notwendig für eine demokratische Bewegung ist es daher, diese Entwicklung mehr ans Licht der Öffentlichkeit zu zerren und ein anderes Bild Europas zu entwerfen, vor allem aber alte Schutzrechte zu stärken und neue zu entwickeln.

LITERATUR

Im folgenden sollen einige wesentliche Aufsätze und Materialien genannt und kurz kommentiert werden.

* Kriminalistik (KR) 8-9 und 10/1987: die Aufsätze in diesen Heften geben einen recht vollständigen Überblick über die hier beschriebenen Entwicklungen. Themen u.a.: TREVI, Interpol, TCE und EuSec, „operative Zusam-menarbeit“ und Einsatz von V-Leuten über Grenzen hinweg, Verbindungsbeamte, „kleiner Grenz-verkehr“, EDV, etc.
* Internationale Verbrechensbekämpfung – Europäische Perspektiven. BKA-Vortragsreihe Bd. 30, Wiesbaden 1985: Vorträge der BKA-Arbeitstagung 1984. Themen u.a.: Interpol, TREVI, Rechtshilfe- und Auslieferungskonventionen des Europarats, „operative“ Zusammenarbeit, EDV, Fahndung und Öffnung der Grenzen, etc..
* C.Fijnaut/ R.Hermans (Hg.): Police cooperation in Europe. International Symposium on Surveillance Techniques, Lochem (NL) 1987: siehe vor allem den Beitrag von Cyrille Fijnaut, der die Entwicklung der europäischen Zusam-menarbeit seit den 70er Jahren zusammenfaßt.
* Schaefer, Kurt: Internationale Verbrechensbekämpfung. BKA-Schriftenreihe Bd. 44, Wiesbaden 1977: der Autor stellt die Geschichte und Praxis von Interpol bis etwa 1975 dar. Der Vergleich mit späteren Aufsätzen in den o.g. Schriften zeigt die erhebliche Weiterentwicklung auch von Interpols Instrumenten seit dieser Zeit.
* Garrison, Omar V.: The Secret World of Interpol, Glasgow-London-New York-Los Angeles (Maclellan) 1977: der Band ist typisch für die englische und US-amerikanische Bürgerrechtskritik an Interpol aus den 70er Jahren. Sein Thema: der Mißbrauch geheimer und nicht kontrollierbarer Daten zur politischen Verfolgung.
* Bund Deutscher Kriminalbeamter (Hg.): Europäische Gemeinschaft – auch für die Kriminalpolizei? Berichtsheft zur zweiten Fachtagung `Kripo-International‘, Berlin 1974: Vorträge, nicht nur aus den Reihen des BDK. Die Tagung verdeutlichte die europäische Kritik an Interpol. Diskutiert wird u.a. die BDK-Forderung eines europäische Kriminalamts mit Exekutivbefugnissen.
* Herold, Horst: Perspektiven der internationalen Fahndung nach Terroristen, in: BKA-Vortragsreihe Bd. 25, Wiesbaden 1980, S.137 ff: Herold zeigt die Schwierigkeiten, aber auch die Möglichkeiten der Auslandsfahndung nach RAF-Mitgliedern. Angesprochen werden die rechtlichen Bedingungen der Kooperation, die Rasterfahndung, die beobachtende Fahndung, die sog. Zielfahndung, etc..
* Palitzsch, Die Bekämpfung des internationalen Verbrechertums, Hamburg 1926: der Autor berichtet über die Gründung der IKPK und die ersten Schritte der neuen Institution.
* weitere wichtige Einzelinformationen finden sich u.a. in den Mit-teilungsblättern des Innenministeriums „Innere Sicherheit“ und „In-nenpolitik“. Hier erscheinen u.a. die Erfolgsmeldungen über neue Verträge, Verhandlungen der TREVI-Ministerkonferenz u.a.. Eine komplette Information findet sich hier allerdings nicht. „Die Polizei-Zeitung Baden-Würtemberg“ hat in ihren letzten Ausgaben wiederholt Forderungen des baden-würtembergischen Innenministers und des obersten Polizisten des Landes, Stümper, bezüglich einer Ausweitung der Polizeikooperation veröffentlicht.