Die neueste Fassung – Der Entwurf eines Ausländerzentralregister-Gesetzes

von Thilo Weichert*

Es enthält weit über 100 Mio. Daten von ca. 10 Mio. nicht-deutschen Staatsangehörigen und besteht seit 1953 – das Ausländerzentralregister (AZR). Seit 1967 wird es im automatisierten Verfahren beim Bundesverwaltungsamt (BVA) betrieben und dient vorwiegend den mit Auslän-derfragen betrauten Behörden, zunnehmend auch den sog. „Sicherheitsbehörden“ und im Bedarfsfall anderen öffentlichen Stellen. Im letzten Jahr wurde ein 1. Entwurf eines AZR-Gesetzes bekannt – veröffentlicht und kritisiert in dieser Zeitschrift (Nr. 31). Eine überarbeitete Fassung wurde unlängst im Bundesrat behandelt (BR-Drs. Nr. 377/89). Zum aktuellen Stand der folgende Beitrag.

1. Der Entwurf eines Ausländerzentralregister-Gesetzes von 1988

Diese elektronische Datei, ehemals die größte Verwaltungsdatei
in der Bundesrepublik, war über 30 Jahre hinweg im öffentlichen Bewußtsein nicht existent. Erst seit 1984 gibt es vereinzelte Publikationen über das Register, die aber kaum Resonanz verursachten.

Ende 1988 wurde ein nicht öffentlicher Referentenentwurf eines „Gesetzes über das Ausländerzentralregister“ (AZR-Gesetz) mit Datum 12.7.1988 bekannt. Gemessen an den Anforderungen des BVerfGs zum Schutze des sog. Rechtes auf informationelle Selbstbestimmung war dieser Entwurf eine bodenlose Frechheit, bestimmt durch folgende Merkmale:
* eine bis zur Zwecklosigkeit ausufernde „Zweckbindung“ für praktisch alle behördlichen Belange,
* ein umfangreicher, das gesamte Leben einer AusländerIn erfassender Datenkatalog,
* Datenanlieferung durch praktisch alle in Frage kommenden Stellen,
* Datenübermittlung an alle und jeden, ausgenommen die Betroffenen,
* umfassende Online-Abfragemöglichkeiten von Ausländerbehörden und dem gesamten „Sicherheitsapparat“,
* keine Löschungsregelung,
* kaum organisatorische und verfahrensrechtliche Sicherungen.
Kritik an Register und Gesetzent-wurf übten die Datenschutzbe-auftragten, jedoch fand ihr Be-schluß vom 4./5.5.1987 zur Neu-konzeption
des AZR keine weitere öffentliche Beachtung. Ihre Kritik setzte zumeist nur an einzelnen Bestimmungen
an und wurde äußerst zahm vorgetragen (vgl. z.B. die Stellungnahme des
BfD vom 27.10.1988). Die Hoffnung, daß die Veröffentlichung des
Entwurfs und der entsprechenden Kritik AusländerInnen
aufschrecken und sensibilisieren würde, wurde weitgehend enttäuscht.
Lediglich einige von Deutschen mitgetragene
Intitiativen griffen das Thema auf.

So überrascht es nicht, daß ein leicht überarbeiteter 2. Entwurf mit Datum 11.8.89, der nur einige datenschutzkosmetische Änderungen enthält, dem Inhalt nach aber fast unverändert dem 1. Entwurf entspricht, nun ins Gesetzgebungs-verfahren eingebracht wurde.
Die Datenschutzbeauftragten konnten sich nicht auf eine gemeinsame grundsätzliche Ablehnung des Gesetzentwurfes verständigen. Stein des Anstoßes waren neben Bagatellen wie der Speicherung von deutschen Staatsangehörigen im AZR (Büllesbach, FR 22.12.1988) vor allem der Direktanschluß der sog.“Sicherheitsbehörden“ incl. Geheimdienste und die uferlose Verwendung des AZR als Ausländer-Bundesmelderegister (Simitis, FR, 22.6.1989, Schapper, FR, 22.9.1989).

Ohne öffentliche
Anteilnahme passierte der Entwurf praktisch unverändert am 22.9.1989 den Bundesrat (vgl. TAZ, 22.9.1989). Von Seiten der
sozialdemokratisch regierten Länder waren nur kleinere
Veränderungsvorschläge eingebracht worden. Nach dem Willen der
Bundesregierung soll das AZR-Gesetz noch in diesem Jahr unter
Dach und Fach gebracht werden.

2. Die bisher letzte Fassung

Im folgenden geht es um die
gegenüber dem in CILIP 31 dargestellten Entwurf erfolgten Änderungen.
Neu ist vor allem die Numerierung der Paragraphen. Außerdem
ist der Entwurf in vieler Hinsicht
präziser und übersichtlicher formuliert – meist aber zu Lasten des
Datenschutzes.
So wurden die Aufgaben des AZR zu ausschließlichen Zwecken der
Gefahrenabwehr nicht nur konkretisiert, sondern
erweitert: War bisher nur die Speicherung „zur Bekämpfung
einer terroristischen Gefahr“ zugelassen ( 3 Abs.2 Nr.6
a.F.), so sollen nun der Verdacht der Gefahr einer Straftat
nach 47 Abs.1 Nr.7 AuslG, nach 129 und 129a StGB oder „mit
terroristischer Zielsetzung andere Straftaten“ ausreichen ( 3
Abs.2 Nr.6).

Die Speicherung von Suchvermerken, vormals in 3 Abs.3 a.F.
versteckt, erhielt einen eigenen Paragraphen. Fast eindeutig ist
dem 6 Abs.6 zu entnehmen, daß die Speicherung von freien
Begründungstexten ausländerrecht-licher Entscheidungen beim AZR
nicht elektronisch, sondern konventionell erfolgt ( 3 Abs.7
a.F. war weniger eindeutig).

Neu sind die Datenschutzfloskeln der Beschränkung der Übermittlungen auf den jeweiligen Zweck ( 7 Abs.4) und auf
das, was „zur Aufgabenerfüllung der ersuchenden Stelle
erforderlich ist“ ( 7 Abs.1).
Zu begrüßen wäre sicherlich die Protokollierungspflicht bei Übermittlungen und Abrufen. Doch auch hier handelt es sich nur
um Kosmetik, da die Protokolle nicht den Grund der Übermittlung, sondern nur das Zeichen der Akte, aus der sich
der Grund ergibt, enthalten müssen, und da eine Löschung schon
nach 3 Monaten Datenschutzkontrollen faktisch unmöglich macht
( 7 Abs.3). Ähnlich ineffektiv sind neue Regelungen, welche
Protokollierungen von Übermittlungen trotz Übermittlungssperre
und ohne Anhörung des Betroffenen ( 4 Satz 3,4) sowie von
Auskunftsverweigerungen an die Betroffenen ( 21 Abs.4 Satz
2) vorsehen. Diese Protokollierungen laufen allerdings leer, solange den
Betroffenen nicht die Gründe der Auskunftsverweigerungen oder
die Tatsache der Umgehung der Auskunfts- und -übermittlungssperren bekannt gemacht werden.
Kein Gewinn ist die scheinbare Konkretisierung des Begriffs
der „Einreisebedenken“ mit unbestimmten Rechtsbegriffen. Der Entwurf spricht
Tatsachen, „die die Annahme rechtfertigen, daß ihr (der
AusländerInnen) Aufenthalt Belange der Bundesrepublik
beeinträchtigen würde, und die kein Recht zum Aufenthalt im
Geltungsbereich dieses Gesetzes haben“ ( 3 Abs.2 Nr.2).
Derartige Daten sollen nicht von den Verfassungsschutzbehörden
angeliefert werden dürfen ( 6 Abs.3, vgl. 4 Abs.2 a.F.).

Im Interesse des Betroffenen wie der speichernden Stelle ist
die Richtigkeitskontrolle und die Nachberichtspflicht bei falschen Daten ( 5 Abs.1). Daß die
Nachberichtigungspflicht nur falsche, nicht aber rechtswidrige oder
rechtswidrig gewordene Speicherungen umfaßt, verdeutlicht, wie wenig Betroffeneninteressen die Gesetzesautoren
interessierte.

Bzgl. des größten datenschutzrechtlichen Skandals des AZR, der
praktisch uferlosen Übermittlungsbefugnis an andere Stellen,
bringt der neue Entwurf keine materiellen Verbesserungen. Bei der
Einrichtung automatisierter Abruf-verfahren ist zwar eine
verfahrensrechtliche Präzisierung vorgesehen (Zustimmung der
obersten Behörde, Unterrichtung des BfD), zugleich wurde aber
die Zahl der ausdrücklich für Online-Anschlüsse zugelassenen
Stellen ausgeweitet auf alle Behörden, die mit der Anwendung
ausländerrechtlicher Vorschriften betraut sind ( 16 Abs.1,
vgl. 15 a.F.).

Bei Auskunftsersuchen wurden die Anforderungen dadurch
gelockert, daß nicht mehr alle Grundpersonalien von der ersuchenden
Behörde benannt werden müssen (so 17 Abs.2
a.F.), sondern nur noch benannt werden sollen ( 18 Abs.2).
Mehr als eine Präzisierung, nämlich eine Verschärfung, enthalten die Regelungen zum „Geschäftszeichen“ – einer
Personenkennziffer aller AusländerInnen. Nicht mehr verboten
ist es, diesem „Geschäftszeichen“ einen eigenen
Informationsgehalt zuzuordnen (so noch 5 Abs.1 a.F.).
Außerdem soll nun nicht nur das Geschäftszeichen des AZR,
sondern auch das der anliefernden Stellen (Polizei, Ämter für VfS usw.)
speicherbar sein ( 3 Abs. 3 Satz 1). Dadurch wird die
Verknüpfungsfunktion des Geschäftszeichens offensichtlich: Das
AZR wird zur elektronischen Drehscheibe frei verknüpfbarer
Ausländerdaten.

Eine weitere Verschlechterung liegt darin, daß es für die
Auskunftsverweigerung gegenüber den Betroffenen genügt, daß die Daten „ihrem Wesen nach … geheimgehalten werden müssen“.
Erforderlich ist also nicht einmal mehr ein entgegenstehendes
Sicherheitsinteresse ( 21 Abs.2 Nr.3). Der BfD soll im Fall
der Auskunftsverweigerung Auskunft erhalten können, wenn nicht
die oberste Bundesbehörde feststellt, „daß dadurch die
Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet würde“. Auch
dieses stumpfe Schwert wird nochmals entschärft, indem dem BfD
selbst bei rechtswidrigen Speicherungen der Mund verboten
werden kann ( 21 Abs.5).

Die Datenschutzbeauftragten hatten am ersten Entwurf
kritisiert, daß es an bereichsspezifischen Regelungen zu Löschung und Sperrung fehlte. Was zu befürchten war, trat
ein: Im neuen Entwurf wurde einfach die allgemeine Re-gelung
des BDSG „bereichsspezifisch“ kopiert. Speicher-Höchstfristen
werden versprochen, nicht aber festgelegt ( 22).

3. In der Summe

War eine verfassungsrechtliche Beurteilung bereits für den alten AZR-Gesetzentwurf vernichtend, so hat auch der neue Entwurf trotz der Überarbeitung daran nichts geändert. Die „Präzisierungen“ gehen
praktisch durchgängig zulasten der Betroffenen. Verbesserungen
bestehen nur scheinbar, da generalklauselartige
Datenschutzfloskeln statt Rechtsgarantien aufgenommen wurden. Es gilt weiterhin die bereits am 1. Entwurf geübte rechtspolitische Kritik:
1. Das AZR-Gesetz ermöglicht die Erstellung von detaillierten
Persönlichkeitsbildern über nicht- deutsche Staatsangehörige
durch Konzentration des behördlichen Wissens an einer Stelle.
2. Die Funktionsbestimmung des AZR als behördliche Auskunftsdatei hebt jede Zweckbindung der Personendaten auf.
3. Insbesondere der fast ungehinderte Datenaustausch mit den
Sicherheitsbehörden und die Einführung des allgemeinen
Sicherheitsvorbehalts unterwerfen das AZR den Kautelen des staatlichen
Arkanbereichs. Dadurch kann den Betroffenen bei Bedarf jegliche
datenschutzrechtliche Kontrolle unmöglich gemacht werden.
4. Das AZR ist ein ideales Instrument zur behördlichen
Diskriminierung von AusländerInnen insgesamt oder von
Teilgruppen. Insofern lädt dessen Existenz geradezu zum
politischen oder justitiellen Mißbrauch ein.

Derzeit ist die Sensibilität der Öffentlichkeit gegenüber
dieser Datei äußerst gering. Es ist daher an der
Zeit, daß sich Ausländer- und Asylinitiativen, Gewerkschaften,
kirchlichen Wohlfahrtsverbände und Bürgerrechtsorganisationen
dieses Registers annehmen und gegen die informationelle
Durchleuchtung der gesellschaftlichen Minderheit der nicht-deutschen Staatsangehörigen Widerspruch anmelden. Die Hoffnung auf das
Bundesverfassungsgericht könnte sich bei diesem
offensichtlich ver-fassungswidrigen Gesetzentwurf als
trügerisch erweisen. Die Tatsache, daß das
BVerfG kurz vor dem Volkszählungsurteil in einer
Ausländerangelegenheit eine Entscheidung erließ, die
inhaltlich der Volkszählungsentscheidung diame-tral
entgegensteht (BVerfG NJW 1983, 2135f), läßt nur skeptische Erwartungen zu.

Weitere Literatur:

Geffken, Rolf; AZR und Verfassungsbeschwerde, in: Informationsdienst zur Ausländerarbeit, 1988, S. 50-56
Pollähne, Helmut; AZR – Die Totalerfassung der Ausländer, in: Forum Recht, 1988, S. 287-290
Scheurer, Franz; Immigranten und Flüchtlinge – Die gläsernen Menschen, in: Vorsicht Volkszählung (Hrsg.: Hummel/Appel),Köln 1987;
Weichert, Thilo; Das geplante AZR-Gesetz – Festschreibung einer verfassungswidrigen Praxis, in: Informationsbrief Ausländerrecht (InfAuslR), 1989, S. 1-11;
ders.; Nochmals Ausländerzentralregister, in: InfAuslR, 1988, S. 108 ff.
ders.; AusländerInnen – Objekt staatlicher Datengier, in: Daten-schutznachrichten, Nr. 6/1988, S.4-6

* Rechtsassesor in Freiburg und Vorstandsmitglied der Deutschen Ver-einigung für Datenschutz