Schengener Abkommen – Ausdehnung, Umsetzung und Folgen

von Heiner Busch

Im Jahre 1985 unterschrieben die Innen- und Justizminister der Benelux-Staaten, Frankreichs und der Bundesrepublik das erste Schengener Abkommen, ein Verwaltungsabkommen, das die Änderung der Grenzkontrollverfahren zwischen den beteiligten Ländern regelt und ein zweites Abkommen in Aussicht stellte, mit dem die Kontrollen an den Binnengrenzen ganz aufgehoben und gleichzeitig Ausgleichsmaßnahmen geschaffen werden sollen. Diesem sog. Schengener Zusatzabkommen, am 19.6.1990 unterschrieben, aber bisher nur von Frankreich ratifiziert, sind inzwischen auch Portugal, Spanien und Italien beigetreten.

Mit dem Abkommen sollen die Binnengrenzen aufgehoben und die Kontrollen an den Außengrenzen verschärft werden. Ein gemeinsames Visum für sog. Drittausländer wird eingeführt und die Liste der Staaten, deren Bürger ohne Visum einreisen dürfen wird in Zukunft gemeinsam festgelegt, d.h. in diesem Fall ausgeweitet. Im Bereich des Asylrechts sollen Parallel- und Folgeanträge verhindert werden, indem jeweils in dem Land der Antrag gestellt werden muß, in welchem der Flüchtling den Geltungsbereich des Schengener Abkommens betreten hat. Ferner sollen Sanktionen gegen sog. Schlepper und Transportunternehmen, die Menschen ohne gültige Papiere befördern, verhängt werden können. Zur Durchsetzung dieser Regelungen soll ein Austausch auch personenbezogener Daten erfolgen.

Der konventionelle Datenaustausch zwischen den Polizeien und Geheimdiensten der Schengen-Staaten, im Rahmen der TREVI-Zusammenarbeit längst üblich, erhält nun eine vertragliche Grundlage. Rechtshilfe in Strafsachen und Auslieferung werden erweitert und die Geschäftswege vereinfacht. Ferner sollen Polizeibeamte in gewissem Umfange auf dem Gebiet der benachbarten Vertragsstaaten tätig werden dürfen. Die Nacheile bei flüchtenden Straftätern wird von den Staaten unterschiedlich weit zugelassen, in der BRD ohne räumliche Begrenzungen. Die Observation über die Grenzen hinweg ist in allen Staaten unbegrenzt. Auch die Möglichkeit kontrollierter Lieferungen illegaler Drogen wird verankert. Die Staaten verpflichten sich ferner, Gesetze gegen Geldwäsche und zum Verfall illegaler Gewinne zu verabschieden.

Eines der Kernstücke des Abkommens ist das Schengener Informationssystem (SIS), ein Fahndungssystem, das die Ausschreibung zur Einreiseverweigerung und Abschiebung unerwünschter bzw. illegaler Immigranten, zur Festnahme und Auslieferung, zur Aufenthaltsermittlung sowie zur polizeilichen Beobachtung ermöglicht. Ausschreiben können je nach nationalem Recht auch die Geheimdienste. Verglichen mit dem angestrebten Datenaustausch sind die Datenschutzregelungen dürftig. Die Unterzeichnerstaaten müssen, um an SIS teilnehmen zu können, lediglich Datenschutzgesetze vorweisen und Datenschutzkontrollinstanzen einrichten.
Für alle wesentlichen Fragen soll ein Exekutivausschuß zuständig sein. Damit wird ein Gremium geschaffen, das zentrale politische Fragen der Innen- und Ausländerpolitik jenseits des nationalen Rahmens entscheidet.

Vom Pilotprojekt zum europäischen Fertigprodukt?

Obwohl es zunächst nur fünf Unterzeichnerstaaten hatte, galt das Schengen-Abkommen schon recht früh als Pilotprojekt.
Im EG-Rahmen hat man die Schengener Argumentation weitgehend übernommen: Der Abbau der Grenzkontrollen brächte einen Sicherheitsverlust, der auszugleichen sei. Die Öffnung der Binnengrenzen bedürfe angesichts der illegalen Immigration, des Drogenhandels und des Terrorismus Gegenmittel zur Abdichtung der Außengrenzen und fester polizeilicher Zusammenarbeit. Lediglich Großbritannien hat sich dieser Argumentation zu Teilen, insbesondere hinsichtlich der Öffnung der Binnengrenzen, entgegenstellt. Die Seegrenzen der Insel seien so gut zu sichern, daß eine Aufhebung der Kontrollen nicht sinnvoll sei. Dies sei eine Lösung für den Kontinent, wo die Grenzen zwischen Staaten ohnehin durchlässig wären. Die Einheitliche Akte wurde so ausgelegt, daß die Aufhebung der Grenzkontrollen nicht zwingend sei.

Am 15.6.1990 unterzeichneten 11 der 12 Minister (ohne Dänemark) ein Abkommen über das Asylrecht, das in seinen Bestimmungen den Regelungen des Schengen-Abkommens weitgehend gleicht. Ein weiteres zur Frage der Visumsregelung und zur Verlagerung der Kontrollen an die Außengrenzen soll bevorstehen. Inzwischen scheint sich jedoch ein anderer Weg anzubahnen: das Schengener-Abkommen ist mittlerweile von Italien (27.11.1990), Spanien und Portugal (25.6.1991) unterzeichnet worden. Dänemark prüft wohlwollend, womit alle EG-Länder mit gemeinsamen Binnengrenzen das Abkommen unterzeichnet hätten. Blieben Griechenland, Großbritannien und Irland. Griechenland hat bereits sein Interesse bekundet und ist bei Gesprächen als Beobachter beteiligt. Mit Großbritannien sind erste Verhandlungen am 5.7.1991 geführt worden. Mit der Erweiterung der Schengen-Gruppe bahnt sich daher eine andere Form an, die geforderte Aufhebung der Binnengrenzen herzustellen.
„Bei allen Verhandlungen und Gesprächen wurde mein Eindruck bestätigt, daß dies mit einem Beitritt aller EG-Mitgliedsstaaten zu dem Schengener Abkommen am schnellsten zu verwirklichen wäre“, so Kanzleramtsminister Stavenhagen in seinem Bericht an den Bundestagsinnenausschuß vom 19. Juni 1991, ein Jahr nach Unterzeichnung des Abkommens. Nur wenn auf der Ebene der 12 EG-Staaten Regelungen ausgehandelt würden, „die hinter dem Schengen-Standard zurückbleiben“, müsse eine Parallelität des Schengener Vertrages und entsprechender EG-Regelungen fortbestehen. Inwieweit „Hemmnisse und ein Zögern in einigen Staaten“ überwunden werden, ist nicht abzusehen. Auf längere Sicht werden sie vor allem auf britischer Seite liegen, die einerseits an ihren Grenzkontrollen festhalten will und der andererseits die SIS-Regelungen nicht weit genug gehen.

Schengen jenseits der EG

Auch wenn ein Beitritt zum Vertrag an die EG-Mitgliedschaft gebunden ist, wirkt der Schengen-Vertrag über die derzeitige EG hinaus. Vor allem Österreich und die Schweiz, zwei Kandidaten für den EG-Beitritt, sind an einer Teilnahme an den Schengener Möglichkeiten interessiert. Beide haben seit langem enge polizeiliche Kontakte insbesondere zur Bundesrepublik und zu Frankreich. Beide sind wie Frankreich, Italien und die BRD Mitglieder im Wiener und im Berner Club, wo man seit 1978 in Fragen der Terrorismusbekämpfung und Geheimdienstarbeit kooperiert. Österreich hat zudem mit der BRD schon 1985 einen Vertrag über Grenzkontrollen und polizeiliche Zusammenarbeit geschlossen, der dem ersten Schengener Abkommen nachgebildet ist. Die österreichische Regierung will nun den Anschluß nicht verlieren. Da der förmliche Beitritt zum Vertrag zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich ist, will man den Beitritt zum „Schengenstandard“ formlos, d.h. auf freiwilliger Basis, vollziehen. Besonderes Interesse gilt dabei der Zurückweisung von Asylbewerbern. Ähnliches gilt für die Schweiz.

Schengen-Ost

Die Öffnung der Grenzen im Osten im Zuge des Zusammenbruchs des „Sozialismus“ hat die Unterzeichnung, für den Dezember 1989 vorgesehen, zunächst verzögert, da die Einbeziehung der Noch-DDR sowie die Visa-Politik gegenüber den „osteuropäischen Reformstaaten“ ungeklärt war.

Mit dem 1. Staatsvertrag zwischen BRD und DDR war gleichzeitig eine Einbindung des Zentralen Kriminalamts der DDR in den Informationsverbund der bundesdeutschen Polizei sowie eine „geordnete Rückführung“ der in der DDR wohnenden Bürger noch-„sozialistischer“ Staaten geregelt worden. Mit Ungarn und der CSFR wurde ferner eine visumsfreie Einreise ausgehandelt. Problematisch gestaltete sich die Visumsregelung mit Polen, mit dem die Schengen-Staaten im März 1991 ein „multilaterales Rückführungsabkommen“ für Personen abschlossen, die sich über drei Monate ohne die erforderliche Aufenthaltserlaubnis in den Schengen-Staaten aufhalten. Der Visumszwang für Polen wurde gleichzeitig aufgehoben. Damit wurde Polen zum Testfall für den im Schengener Abkommen vorgesehenen Exekutivausschuß. Diese Regelungen wurden im Laufe des Jahres 1991 durch weitere bilaterale Abkommen der BRD mit Ungarn (22.3.1991), der CSFR (12.9.1991) und Polen (7.11.1991) ergänzt. In den Abkommen geht es um die Bekämpfung der organisierten Kriminalität, des Drogenhandels und des Terrorismus. Vereinbart wurden zugleich ein weitgehender Austausch von Personendaten, halbjährliche Sitzungen einer gemeinsamen Kommission sowie Ausbildungshilfen. In dem Bericht der Frankfurter Rundschau über die Unterzeichnung des Abkommens in Prag heißt es zu Recht: „Gegenwärtig sind es weitgehend rumänische Roma und Sinti, die nach dem Versuch des illegalen Grenzübertritts in die CSFR überstellt und dann zwangsweise von Prag in ihre Heimat zurücktransportiert werden. (…) Bis September wurden rund 1475 Rumänen zurückgebracht. (…) Beide Regierungen ließen keinen Zweifel daran, daß sie mit ihrer Kooperation eine Abschreckung der Armutsflüchtlinge bezwecken“. (13.9.1991)

Dem diente auch die Konferenz der EG-Innen- und Justizminister mit ihren Amtskollegen aus den osteuropäischen Staaten (einschl. mehrerer Sowjetre-publiken) am 2. und 3. November 1991 in Berlin. Polen, Ungarn und die CSFR sind dabei, sich zum Vorfilter für die Abwehr von Flüchtlingen nach Westeuropa zu entwickeln.

Unterzeichnet aber nicht ratifiziert

Obwohl das Schengener Abkommen in- und außerhalb der EG Schule macht, ist es bisher nur von einem der Unterzeichnerländer, von Frankreich, ratifiziert worden. Die Ratifizierung aber ist Voraussetzung dafür, daß insbesondere das SIS, an dessen Aufbau bereits gearbeitet wird, in Betrieb gehen kann. Frankreich konnte die Ratifizierung relativ schnell bewerkstelligen, weil es hierzu kein eigenständiges Ratifizierungsgesetz und keine weiteren Anpassungen im nationalen Recht benötigt. Für die meisten anderen Staaten ist ein solches Gesetz erforderlich; Belgien und Spanien müssen darüber hinaus noch eigens ein Datenschutzgesetz verabschieden, ohne das eine Teilnahme am SIS-Datenverbund nicht möglich ist. Bis Mitte 1992 soll das Verfahren in den beteiligten Ländern abgeschlossen sein.

Die Bundesregierung hat bereits bei den Länderregierungen um eine Genehmigung nachgefragt, eine Zustimmung der Länderparlamente ist nicht erforderlich. Auch die Ratifizierung durch den Bundestag soll noch vor der Jahreswende 1991/92 eingeleitet werden. Neben einem Ratifizierungsgesetz müssen auch hierzulande eine Reihe von neuen gesetzlichen Regelungen geschaffen werden. Dies gilt insbesondere für die Polizeigesetze und die Strafprozeßordnung, in denen Rechtsgrundlagen für den Datenaustausch mit ausländischen Stellen, für längerfristige Observationen und die polizeiliche Beobachtung enthalten sein müssen. Weiterhin verpflichtet das Abkommen dazu, Gesetze gegen die Geldwäsche und zum Verfall illegaler Vermögengewinne zu schaffen; dies steht mit dem „Gesetz zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität“ kurz vor dem Abschluß.

Heiner Busch ist Redaktionsmitglied und Mitherausgeber von Bürgerrechte & Polizei/CILIP