Gesetzesinflation und Parteienkartell – SPD- und Koalitionsentwürfe im Wahlkampf

von Heiner Busch

Das unentwegte Drucken von Geldscheinen entwertet bekanntlich eine Währung. Mindestens ebenso inflationär wirkt der permanente Ausstoß jener Maschine, mit der in den vergangenen 20 Jahren ohne Unterlaß Entwürfe und Gesetze im Sicherheitsbereich hervorgebracht und die Befugnisse von Polizei und Geheim-diensten gesichert oder erweitert wurden. Die aktuellen Gesetzesprojekte der Wahlkampfzeit – allen voran das ‚Verbrechensbekämpfungsgesetz‘ der Koalition und das ‚Zweite Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Formen der organisierten Kriminalität‘ der SPD – beweisen das.

In den zurückliegenden Jahren bestand mehrfach die Notwendigkeit, die sich teilweise überschlagenden Gesetzentwürfe zu dokumentieren und (mit wachsendem Verdruß) zu kommentieren. In den 70er Jahren waren es vor allem die diversen Anti-Terror-Gesetze sowie die Musterentwürfe für ein einheitliches Polizeirecht und die daran orientierten Strafverfahrensänderungen. In den 80er Jahren riß die Kette der ‚Sicherheits‘-Gesetze nicht ab.

Es folgten diverse Verschärfungen im Demonstrations- und im politischen Strafrecht, Gesetze zu Personalausweisen und Pässen, als Datenschutzgesetze camou-flierte Geheimdienstgesetze, ein neuer Musterentwurf und neue Polizeigeset-ze, neue Veränderungen der Strafprozeßordnung (StPO) und mehr Strafrecht. Novellen im Ausländer- und Asylrecht sowie internationale Verträge – teils mit, teils ohne Ratifizierung – sind hinzuzuzählen.

Politisch getragen wurden diese Gesetze in aller Regel vom Konsens der drei Staatsparteien. Ob in der Opposition (in den 70er Jahren) oder als Regie-rungspartei (in den 80ern) hat die CDU/CSU dabei kontinuierlich die Rolle der Law-and-Order-Partei einnehmen können. Selbst in den 70ern schien nicht die sozialliberale Regierung, sondern die konservative Opposition die treibende Kraft zu sein. Mit der politischen Wende von 1982 begann sich die FDP als „liberales Korrektiv“ des konservativen Koalitionspartner darzustellen. Sie komplizierte dabei vor allem das Verfahren, ohne aber wirkliche Veränderungen herauszuhandeln. Die SPD war zwar Oppositionspartei im Bundestag, dominiert aber seit langem über die von ihr regierten Länder den Bundesrat und – nota bene – die Innenministerkonferenz, jene Institution, die wie kaum eine andere an der Vorformulierung von Gesetzesinitiativen im Bereich Innere Sicherheit beteiligt war und ist. In allen wesentlichen Fragen hat die SPD als Opposition versagt: Sie betrieb in den von ihr regierten Ländern die Umsetzung des Musterentwurfs im Polizeirecht; sie billigte im Bundesrat die Geheimdienstgesetze und das Ausländergesetz (1990); sie stimmte dem OrgKG zu (1992) und beteiligte sich aktiv an der Abschaffung des Asylrechts (1993).

Wer daher erwartet hatte, daß sich im Wahlkampf eine Law-and-Order-Linie – repräsentiert durch die CDU – und eine liberale Alternative bei SPD und FDP – gegenüberstünden, hat die Gesetzesgeschichte der letzten 20 Jahre verschlafen.

Vorgeschichte eines Gesetzestaumels

Mit Datum vom 15. Juli 1992 wurde das (erste) ‚Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Erscheinungsformen der organisierten Kriminalität‘ (OrgKG) im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und erlangte damit Gesetzeskraft. Im OrgKG wurden eine Reihe von besonderen Ermittlungsmethoden der Polizei, die zuvor bereits in die Polizeigesetze der Länder eingegangen waren, nun auch in der StPO festgeschrieben: Verdeckte Ermittler, Rasterfahndung, Polizeiliche Beobachtung, Observation und Einsatz von technischen Mitteln (allerdings nur außerhalb von Wohnungen). Hinzu kamen u.a. der erweiterte Verfall, die Vermögensstrafe und das Delikt der Geldwäsche.
Zwar war der Einsatz technischer Mittel in Wohnungen aus dem OrgKG her-ausgenommen worden – schließlich hätte er eine Änderung im Art. 13 GG (Unverletzlichkeit der Wohnung) erfordert -, der Bundestag hatte am 4.6.1992 jedoch nicht nur das OrgKG selbst verabschiedet, sondern auf Antrag des Rechtsausschusses auch einen Entschließungsantrag: Die „mit dem Einsatz technischer Mittel in Wohnungen i.S. des Art 13 GG verbundenen schwierigen rechtlichen, insbesondere auch verfassungsrechtlichen Fragen“ sollten nach der Sommerpause weiterdiskutiert werden. Damit war eine Gesetzgebungsrunde beendet und die neue gleich eröffnet.

Auch wenn zunächst eine andere Verfassungsänderung – die Abschaffung des Asylrechts in Art. 16 II GG – in den Vordergrund der innenpolitischen Debatten von Sommer 1992 bis Sommer 1993 trat, verschwand der Große Lauschangriff nicht aus dem Blickfeld der GesetzesmacherInnen. Die CDU begann nach der 93er-Sommerpause mit einer rechtspolitischen Tagung und darauf folgend mit dem Parteitag am 13. September das große Halali gegen den sich sträubenden kleinen Koalitionspartner und die SPD-Opposition, ohne die eine Zweidrittelmehrheit zur Verfassungsänderung nicht möglich ist.

Der Leitantrag des Parteitags entwirft ein Horrorszenario von Kriminalität und Gewalt. Im Zentrum steht das Thema ‚Organisierte Kriminalität‘ (OK), definiert als „Begehung von Straftaten durch straff geführte, hierarchisch klar gegliederte und arbeitsteilig agierende unternehmensähnliche Organisationen, die die einfachen Strukturen traditioneller Bandenkriminalität weit hinter sich gelassen haben“. Drogenkartelle erschließen demnach systematisch neue Märkte, „Syndikate“ werden in nahezu allen Kriminalitätsbereichen ausgemacht, ja sie durchdringen mittlerweile auch die Massenkriminalität – und dies nicht nur über den „Umweg der Beschaffungskriminalität“, sondern auch „direkt“, etwa im Falle des Taschendiebstahls. Die CDU fordert daher nicht nur den ‚Großen Lauschangriff‘ und die Ausweitung der Telefonüberwachung, die Erweiterung des Geldwäschetatbestandes, die Umkehr der Beweislast bei sichergestellten Vermögenswerten, sondern auch die Einbeziehung der Geheimdienste in die OK-Bekämpfung. Verfassungsrechtliche Bedenken werden nicht angesprochen.

Mit diesem Forderungskatalog war auch die Arena für den Wahlkampf abgesteckt. Im Vorfeld zum Parteitag am 16.-19. November begann der neue SPD-Kanzlerkandidat Rudolf Scharping seine Partei auf eine neue Verfas-sungsänderung einzuschießen. Anfang September 1993 beschloß das SPD-Präsidium, den ‚Großen Lauschangriff‘ in den Leitantrag zum Parteitag aufzunehmen – ein Schritt, hinter den es für den Parteitag besonders in Wahlkampfzeiten kein Zurück mehr gibt. Allerdings paßte sich die SPD nicht nur an die Machtformeln der CDU an, sondern bemühte sich, dieser auf ihrem eigenen Feld Konkurrenz zu machen. Neben der Änderung des Art. 13 GG zur Ermöglichung des ‚Großen Lauschangriffs‘, will die SPD die OK an ihrer „Triebfeder“, der „Anhäufung von Geld und Vermögen“, treffen und fordert daher einen Einschnitt ins Recht auf Eigentum des Art. 14 GG, um die entschädigungslose Einziehung von verdächtigen Vermögen zu erlauben.
Von den drei etablierten Parteien verweigert sich bisher nur noch die FDP der Opferung des Art. 13. Die auf dem Münsteraner Parteitag im Juni 1993 beschlossene Ablehnung bedeutet für die Partei nicht nur gegenüber dem Ko-alitionspartner, sondern auch nach innen einen Balanceakt. Zwar hat das Machtwort Klaus Kinkels bisher gehalten, doch präsentiert auch die FDP einen kaum weniger populistischen Forderungskatalog als die beiden anderen Altparteien. Statt neuer Überwachungsinstrumente müßten Vollzugsdefizite geschlossen werden. 30.000 Polizeibeamte sollten zusätzlich eingestellt wer-den, mehr Polizei müsse auf die Straße, mehr Computer angeschafft werden, etc.
Nach dem Debattenauftakt im zweiten Halbjahr ’93 begann das Jahr 1994 mit Gesetzentwürfen. Am 4. Januar präsentierte die Koalition ihren Entwurf eines ‚Kriminalitätsbekämpfungsgesetzes‘, das einen Monat später zum martialischeren ‚Verbrechenbekämpfungsgesetz‘ mutierte – ohne Lauschangriff, aber mit neuen BND-Befugnissen und diversen anderen Verschärfungen (nachfolgend: Koalitionsentwurf). Einen Monat später folgte die SPD mit ihrem ‚2. OrgKG‘ – mit Lauschangriff und Grundgesetzänderung (nach-folgend: SPD-Entwurf).
Jenseits aller Unterschiede haben die Entwürfe eine Reihe von Gemeinsamkeiten: Sie sind Artikelgesetze mit einer nur nach längerem Nachblättern ver-ständlichen Verweistechnik auf Paragraphen, die z.T. selbst wieder ellenlange Straftatenkataloge und Verweise auf andere Gesetze beinhalten – ein deutliches Indiz für gesetzgeberisches Stückwerk.
Beide Entwürfe beziehen sich auf angebliche Praxiserfahrungen mit dem (ersten) OrgKG (in Kraft seit 22.9.92) und dem Geldwäschegesetz (GWG) (in Kraft seit 29.11.93): Der Koalitionsentwurf (S. 18) sieht die Gesetzgebung gegen die OK als noch „nicht abgeschlossen (an). Der Entwurf schlägt für Teilbereiche zusätzliche gesetzgeberische Maßnahmen vor, die sich in der Praxis als notwendig erwiesen haben.“ Es sei „erkennbar“ – so der SPD-Entwurf (S. 8) -, „daß insbesondere in den Bereichen Vermögensbeschlagnahme bzw. Einziehung, Geldwäsche und Technische Überwachung die gesetzgeberischen Anstrengungen nicht zu den notwendigen Erfolgen geführt haben.“ Welche „Erfolge“, so fragt man sich, können sich aber nach 13 (OrgKG) bzw. zwei Monaten (GWG) einstellen, welche „Praxis“ kann nach so kurzer Zeit evaluiert werden? Die Entwürfe beruhen daher nicht auf Erfahrungen, sondern, das zeigt die Debatte seit Verabschiedung des OrgKG, auf seit langem bestehenden politischen Wunschlisten und kurzfristigen politischen Manövern gegen die parlamentarischen Konkurrenten.
Wie schon das OrgKG enthalten beide Entwürfe nicht nur keine Legaldefinition, sondern auch sonst nur nebulöse Vorstellungen von ‚Organisierter Kri-minalität‘. Eine Definition ist bisher nur in den ‚Richtlinien über die Zu-sammenarbeit von Polizei und Staatsanwaltschaft bei der Verfolgung der Or-ganisierten Kriminalität‘ zu finden. Ihr fehlender sozialer Gehalt und damit die mangelnde rechtliche Konkretion kann bereits daran erkannt werden, daß das Wort „oder“ siebenmal auftaucht. OK ist letztlich also das, was Polizei und Staatsanwaltschaft als solche verfolgen. Der Verzicht auf eine Definition ebnet aber auch den Parteien den Weg, je nach politischem Gusto und anzu-sprechender Wählerklientel eigene Duftmarken zu setzen.

SPD: Polizeilicher Antikapitalismus

Als ehemals antikapitalistische Partei tut die SPD dies dadurch, daß sie nicht nur auf die angebliche Abschottung und Konspiration von kriminellen Orga-nisationen abhebt, sondern vor allem auf die „großen Kapitalmengen und Vermögensmassen“, auf das Geld als „Lebensnerv“ der OK (SPD-Entwurf, S. 8). Die „Funktionsfähigkeit der marktwirtschaftlichen Ordnung sowie die Grundlagen des rechtsstaatlichen und demokratischen Systems der Gewaltenteilung“ seien dadurch „existentiell gefährdet“. Sie konzentriert sich daher auf die Bereiche der Geldwäsche sowie der Wirtschafts- und Umweltkriminalität.
An diesem Täterkonstrukt orientiert sind ihre Vorschläge zur Einschränkung des Eigentumsrechts in Art. 14 GG und zur polizeilichen Sicherstellung und Einziehung von Vermögen im Wert von mehr als 15.000 DM beim Verdacht, daß es aus schweren Straftaten herrührt oder für solche verwendet werden soll. Im Unterschied zu den Regelungen über den Verfall ( 73 ff. StGB), die durch das 1. OrgKG erweitert wurden, ist eine Verurteilung des Betroffenen hier nicht mehr erforderlich. Die Sicherstellung ist nur geknüpft an „Vermutungen“ aufgrund von „tatsächlichen Anhaltspunkten“. Die Einziehung sechs Monate nach Sicherstellung soll dann erfolgen, wenn „auf Grund hinreichender tatsächlicher Anhaltspunkte die hohe Wahrscheinlichkeit“ für die Annahme einer solchen Bemakelung existiert. Die Anordnung träfen BKA und Landeskriminalämter. Dagegen kann sich der Eigentümer nur nachträglich wehren, indem er vor dem Zivilgericht die Rechtmäßigkeit seines Vermögens nachweist – die Unschuldsvermutung wird also umgekehrt.
Komplettiert wird der Angriff auf den „Lebensnerv“ durch die Erweiterung des Geldwäschetatbestands um die fahrlässige Geldwäsche, die Herabsetzung der Grenze (von 20.000 auf 15.000 DM), ab derer Bareinzahler bei Banken identifiziert werden müssen, durch Anzeigepflichten auch von Zweigstellen und Auslandsfilialen etc.
Auch bei ihren Vorschlägen zur Telefonüberwachung und zum ‚Großen Lauschangriff‘ ist das antikapitalistische Geschmäckle wieder anzutreffen. Die Telefonüberwachung ( 100a StPO) soll auf den Verdacht der Geldwäsche, auf diverse Formen des Betrugs, schwere Umweltgefährdung, Korruption, schwere Steuerhinterziehung sowie Straftaten, bei denen Landgerichte und Oberlandesgerichte als erste Instanz zuständig sind, ausgedehnt werden. Ein Katalog der Taten, bei denen die Telefonüberwachung nicht erlaubt ist, wäre sicherlich einfacher zu handhaben, als umgekehrt. Erweitert wird damit auch der Katalog der „schweren Straftaten“, bei denen nicht nur die Sicherstellung und Einziehung von Vermögen, sondern auch die meisten anderen besonderen Ermittlungsmethoden der StPO und der Polizeigesetze angewandt werden können.
Der ‚Große Lauschangriff‘ und die damit verbundene Änderung des Art. 13 GG sind so nur noch ein Sahnehäubchen, das die Komplettierung des polizeilichen Arsenals bewirkt und von untergeordneter praktischer Relevanz sein dürfte.

CDU: Geschmack von Law and Order

Wendet sich die SPD gegen das vermutete ‚große Geld‘ in den Händen der OK, so lebt der Koalitionsentwurf von einer Vermischung von Massenkriminalität, rechtsextremer Gewalt und organisierter Kriminalität zu einem kaum identifizierbaren Brei, der eindeutig von der CDU eingerührt wurde. Auch wenn die FDP den ‚Großen Lauschangriff‘ vermeiden konnte, so hat sie nicht nur die Einbeziehung des BND in die Kriminalitäts-‚Bekämpfung‘ via Fernmeldeaufklärung und Nachrichtenaustausch mit Polizei und Verfassungsschutz, sondern letztlich große Teile des von Bundesinnenminister Manfred Kanther angekündigten „Sicherheitsmosaiks“ schlucken müssen. ‚Liberal‘ sind an diesem Entwurf allenfalls die ersten Gehversuche in Richtung Täter-Opfer-Ausgleich. Weder bei den Regelungen zur „Verfahrens-beschleunigung“ – lies: Einschränkung des Beweisantragsrechts der Verteidigung, Schnellverfahren ohne Anklageschrift, Haft bis zur Verfahrenseröffnung -, noch bei dem Vorschlag eines staatsanwaltschaftlichen Verfahrensregisters hat ein liberales Korrektiv sichtbar gewirkt. Auch die gegen die „rechtsextremistischen und ausländerfeindlichen Ausschreitungen“ gemünz-ten Erweiterungen des Strafrahmens für Körperverletzung und des Untersuchungshaftgrundes Wiederholungsgefahr waren noch vor kurzem von der FDP abgelehnt worden.

Die Law-and-Order-Mentalität des Gesetzes kennzeichnet auch die vorge-schlagenen Maßnahmen zur OK-„Bekämpfung“. Die Ausdehnung der Kron-zeugenregelung für terroristische Vereinigungen ( 129a StGB) auf bestimmte kriminelle Vereinigungen ( 129) zeigt, wie stark die Koalition an der Vorstellung hierarchisch strukturierter Organisationen festhält, die in der polizeilichen Literatur schon seit Jahren als Ausnahmefall charakterisiert wird. Im übrigen hat sich weder die Kronzeugenregelung im Betäubungs-mittelrecht, noch gegen den Terrorismus bewährt. In bezug auf die RAF konnten von dieser Regelung nur die in der ersterbenden DDR untergekrochenen ehemaligen Mitglieder erfaßt werden. Von praktischer Wirkung auf den Kern der Organisation keine Spur. Bereits jetzt läßt sich daher sagen, daß die Kronzeugenregelung im Bereich der OK, wo es kaum feststellbare Organisationen im traditionellen Sinne gibt, ein Rohrkrepierer mit gefährlichen Folgen für den bürgerlichen Rechtsstaat sein wird. Allerdings kann durch einen solchen Vorschlag das medienwirksame Bild der mächtigen Mafia-Organisation gefördert werden.

Vor allem aber in der Veränderung des Ausländer- und Asylverfahrensgesetzes wird das Law-and-Order-Geschmäckle der OK in CDU-Version erkennbar. Hier will die Koalition nicht nur die Möglichkeiten zur Ausweisung von straffällig gewordenen Ausländern erweitern, sondern vor allem gegen das „professionelle Schleuserunwesen“ zufelde ziehen. Obwohl die weitaus meisten Schleuser dem Familien- und Bekanntenkreis der Geschleusten entstammen oder Bewohner der Grenzregionen sind, hindert dies weder die Koalition noch ihre Sekundanten im Bundesgrenzschutz an der Beschwörung international organisierter Banden. Geschaffen werden daher Strafvorschriften gegen das Einschleusen von Ausländern ( 92a AuslG) und die Verleitung zur mißbräuchlichen Asylantragstellung ( 84 AsylVfG), die – gewerbs- oder bandenmäßig begangen ( 92b AuslG, 84a AsylVfG) – mit Freiheitsstrafe bis zu 10 Jahren geahndet werden können. Durch die Qualifizierung als bandenmäßig kann hier das im OrgKG legalisierte verdeckte Instrumentarium der Polizei angewandt werden. Die beiden Delikte sollen darüber hinaus in den Katalog des 100a StPO (Telefonüberwachung) eingefügt werden, was diese nach den Polizeigesetzen zu „erheblichen Straftaten“ macht. Auch die Vermögensstrafe ( 43a) und der erweiterte Verfall ( 73d StGB) aus dem OrgKG sollen Anwendung finden.

Weiter wie gehabt?

Gezeigt hat sich: Beide Entwürfe bemühen sich, den Spielraum der Polizei bzw. gar der Geheimdienste zu erweitern. Dabei sind es nicht mehr nur – wie gewohnt – die Wunschlisten der Polizeien selbst, welche die Gesetze motivieren. Selbst wenn man die polizeilichen Interessen an einer umfassenden Legalisierung verdeckter Methoden, an ungehindertem Datenzugriff und Erleichterungen im justitiellen Verfahren unterstellt, bleiben diese Entwürfe planlos. Die kriminalpolitischen Stichworte des Wahlkampfes – allen voran die OK, ob nun in CDU- oder SPD-Version – dominieren die Gesetzgebungstätigkeit. Angesichts dieser Planlosigkeit kann für die kommende Legislaturperiode eine Fortsetzung der Gesetzesinflation vorausgesagt werden. Ob dabei die Kaufkraft der Grundrechte nur einfach weiter sinkt, oder es zu einer ruckartigen Abwertung der Verfassung kommt, bleibt abzuwarten.

Mit dieser SPD böte auch eine rot-grüne Koalition kaum eine Perspektive. Die bisherige Rolle der FDP käme in einer solchen Regierung auf die Grünen zu. Von der vormaligen Opposition zum Parteienkartell bliebe nicht viel mehr als das liberale Korrektiv in anderer Farbe. Zudem drohen sich die bereits absehbaren populistischen Tendenzen bei den Grünen zu verstärken.
Was not tut, ist offensichtlich nicht nur eine andere Regierung.

Heiner Busch ist Redaktionsmitglied und Mitherausgeber von Bürgerrechte & Polizei/CILIP
Vgl. insb.: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 20 (1/85); 24 (2/86); 29 (1/88); 30 (2/88); 31 (3/88) und 34 (3/89)
Siehe: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 39 (2/91)
BT-Drs. 12/2720 v. 4.6.92, S. 5
Dok. in: Humanistische Union (Hg.): Innere Sicherheit – aber wie?, München 1994, S. 220
Vgl. Frankfurter Rundschau v. 6.9.93
Beschluß des Parteitags v. 16.-19.11.93 in Wiesbaden in: Humanistische Union (Hg.): Innere Sicherheit …, S. 209
Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 12.10.93; die tageszeitung v. 18.10.93 und Süddeutsche Zeitung v. 23.10.93
Siehe FDP-Bundestagsfraktion, Tagesdienst Nr. 747 v. 2.9.93
BT-Drs. 12/6853 v. 18.2.94
BT-Drs. 12/6784 v. 4.2.94
Siehe: Kleinknecht/Meyer/Goßner, Strafprozeßordnung, 41. Aufl., München 1993, S. 2120-2128
Insg. siehe: Deutscher Anwaltsverein, Strafrechtsausschuß, Stellungnahme zum Entwurf eines 2. OrgKG
Welp, J., Kriminalpolitik in der Kritik, in: Strafverteidiger 3/94, S. 161-165
Vgl. u.a.: Rebscher, E./Vahlenkamp, W., Organisierte Kriminalität in der Bundesrepublik Deutschland, BKA-Forschungsreihe, Wiesbaden 1988