Operative Zusammenarbeit über Grenzen – Verdeckte Aktionen und kontrollierte Lieferungen

von Heiner Busch

„In- und ausländischen Fahndungsbehörden ist ein Schlag gegen den internationalen Rauschgifthandel gelungen.“ Immer wenn größere Drogenmengen sichergestellt werden, gehören solche oder ähnliche Sätze zum festen Bestandteil polizeilicher Presseerklärungen und gelangen über diesen Weg – zumeist ohne hinterfragt zu werden – in die Zeitungsmeldungen. Wie die polizeiliche Zusammenarbeit konkret aussah, bleibt nebulös. Allenfalls erhalten die LeserInnen noch den lapidaren Hinweis, die Täter seien über einen längeren Zeitraum observiert worden, man habe einen Tip erhalten oder ein ‚Verdeckter Ermittler‘ sei an dem Einsatz beteiligt gewesen.

Noch Mitte der 80er Jahre hat der Einsatz von V-Personen und ‚Verdeckten Ermittlern‘ (VE) der deutschen Polizei gegen Drogenhändler in den Nieder-landen zu diplomatischen „Verstimmungen“ zwischen beiden Ländern geführt. Ein türkischer V-Mann des hessischen Landeskriminalamtes (LKA) hatte 1985 mit einem ebenfalls türkischen, in den Niederlanden ansässigen Dealer (Schein-)Kaufverhandlungen geführt. Die Dealer wurden schließlich mitsamt der Ware über die deutsche Grenze gelockt und hier festgenommen. Die Behörden des Nachbarlandes waren – angeblich wegen der Kurzfristigkeit des Einsatzes – nicht informiert worden. Das Resultat der Aktion war einerseits ein problematischer Strafprozeß und zum anderen eine ‚Verbalnote‘ der niederländischen Botschaft an die Bundesregierung, da die Souveränität des Nachbarlandes ohne zureichenden Grund verletzt wurde. In der Tat: Die Po-lizeihoheit und der Strafanspruch eines Staates enden an seiner Grenze. Dies gilt auch für operative Methoden und wird erst recht zum Problem, wenn wie im Falle der liberaleren niederländischen Drogenpolitik nicht nur physisch ein fremdes Territorium, sondern auch politisch ein umstrittenes Terrain betreten wird.

Dünne rechtliche Decke

Nicht nur in der Bundesrepublik, auch in den Niederlanden und anderen westeuropäischen Staaten sind verdeckte Methoden längst zu Standardmaßnahmen geworden. Daß die Polizeien daran interessiert sind, diese Methoden auch grenzüberschreitend oder gar international zu praktizieren, ist insbesondere bei der Bekämpfung des Drogenhandels – einer notwendigerweise grenz-überschreitenden Kriminalität – nur konsequent. Eine zentrale Frage dabei ist allerdings, „ob und wie die Betätigung von verdeckt ermittelnden Beamten, Observanten und V-Leuten im Ausland überhaupt mit der Souveränität anderer Staaten in Einklang zu bringen ist.“

Zwar ist man sich in Europa – trotz immer wieder vorkommender Eigen-mächtigkeiten – darüber im klaren, daß „wegen der unabsehbaren Konsequenzen, die sich aus einer unangemeldeten Tätigkeit vor allem für die Aus-landsbeziehungen ergeben können“ , die Anwendung solcher Methoden nur im Einvernehmen mit den Behörden des jeweils anderen Staates stattfinden darf. Doch die rechtliche Decke für diese Methoden ist dünn.

Internationale Verträge geben hierzu kaum etwas her. Rechtshilfeabkommen, wie das ‚Europäische Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen‘, bieten nur einen allgemeinen Rahmen für die Zusammenarbeit (vor allem) der Justizbehörden in Ermittlungsverfahren. Da die Rechtshilfe sich immer nur auf eine Zusammenarbeit in Ermittlungs- und Strafverfahren bezieht, haben diese Verträge nur dort eine Wirkung, wo bereits eine Straftat geschehen ist. Das polizeiliche Interesse bei der Anwendung verdeckter Methoden richtet sich aber vielfach auf das Vorfeld von Straftaten. Eine allgemeine Verpflichtung zur Unterstützung bei der vorbeugenden Verbrechensbekämpfung gibt es bisher jedoch nur im ‚Schengener Durchführungsübereinkommen‘ (Art. 39), dem bisher neun von zwölf EU-Staaten beigetreten sind.

Noch dünner gesät sind die Regelungen über einzelne operative Methoden in internationalen Verträgen:

– Im Schengener Rahmen wurde bisher nur die Observation eingehender ver-rechtlicht. Art. 40 bezieht sich auf Ermittlungsverfahren wegen einer auslie-ferungsfähigen Straftat und setzt in der Regel ein vorhergehendes Rechtshil-feersuchen voraus. Wenn dies im Eilfall nicht möglich ist, muß zumindest während der Observation die andere Seite informiert und ein Rechtshilfeersu-chen nachgereicht werden. Die Observation im Vorfeld von Straftaten bleibt ungeregelt.

– Regelungen über den Einsatz von V-Personen und ‚Verdeckten Ermittlern‘ wird man in keinem internationalen Vertrag finden. Allenfalls erwähnt wird die „kontrollierte Lieferung“, bei der es zu einem Einsatz von verdeckt agie-renden Ermittlern kommen kann: In Art. 11 des Wiener UN-‚Übereinkom-men über den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen‘ vom 20.12.88 werden die Unterzeichnerstaaten aufgefordert, diese Maßnahmen – sofern sie mit ihrem nationalen Recht vereinbar sind – je nach der Lage eines Falles durchzuführen. Das ‚Schengener Durchführungsüber-einkommen‘ (SchDÜK) geht über eine bloße Erwähnung kaum hinaus. Der Art. 73 verweist wiederum auf die Verfassung und die Rechtsordnung der Vertragsparteien und fordert „in jedem Einzelfall“ eine Vorwegbewilligung durch die betreffenden Staaten.

Als Rechtsgrundlage bleiben damit letztlich nur jeweilige nationale Regelun-gen. Diese unterscheiden sich aber nicht nur dem Inhalt nach, sondern auch, was den Status der Befugnisnormen betrifft. Allein von den fünf ursprüngli-chen Schengen-Staaten verfügen nur zwei über gesetzliche Grundlagen für operative Methoden, nämlich Frankreich und die Bundesrepublik: Die fran-zösischen Normen bleiben sehr allgemein und fassen nur die kontrollierte Lieferung mit und ohne ‚Verdeckte Ermittler‘ ins Auge, während die deutschen zwar umfangreich ausformuliert sind, der polizeilichen Tätigkeit aber auch keine eigentlichen Grenzen setzen. Belgien verfügt nur über ein geheimes Rundschreiben und die Niederlande über eine gemeinsame Richtlinie von Justiz- und Innenministerium, die aber im wesentlichen die Rechtsprechung der höchsten Gerichte nachvollziehen. In Luxemburg gibt es gar keine Regelung. Sieht man von der mehr oder weniger starken Einbindung der Staatsanwaltschaft oder Ermittlungsrichter in die Entscheidung über verdeckte Einsätze ab, so geben Recht und Rechtsprechung allenfalls einen allgemeinen Rahmen ab und limitieren die Bandbreite einer eventuellen Tatprovokation.
„Das erstaunliche an diesem Überblick ist die Disparität (in Quantität und Qualität) von Normen über diese speziellen Polizeimethoden. Es gibt keine Standards und nur wenig gemeinsame Nenner. Erstaunlich ist dies einerseits, weil wir uns in einem Gebiet bewegen, das mit den Grenzen des Rechts spielt, und zum andern, weil alle untersuchten Länder sich selbst als Rechtsstaaten bezeichnen würden. Die Kontrollierbarkeit hängt ab vom guten Willen der verschiedenen Teilnehmer des Strafjustizsystems der Nationalstaaten. Im heutigen Klima des Kampfes gegen Kriminalität wird extensiven Polizei-befugnissen Priorität eingeräumt und nicht dem Schutz der Rechte von Un-schuldigen.“ (Übersetzung HB)

Informelle Regelung auf Polizeiebene

Vor dem Hintergrund der rechtlichen und konzeptionellen Unterschiede bei verdeckten Methoden in den einzelnen Ländern bleibt als Grundregel für den grenzüberschreitenden Einsatz, daß Einsätze in anderen Ländern nur mit der Zustimmung und unter der Führung der Behörden des betroffenen Einsatzlandes stattfinden können. Die Bereitschaft zur Zusammenarbeit ist dabei um so größer, wenn die Polizeien der verschiedenen Staaten gemeinsame Schwerpunktsetzungen haben oder gar gegen dieselben Verdächtigen vorgehen. Hier erübrigen sich dann vielfach formelle Rechtshilfeersuchen, da auf beiden Seiten Ermittlungsverfahren in derselben Sache betrieben werden und nicht – wie bei der Rechtshilfe – einseitig Unterstützung für ein ausländisches Ermittlungs- oder Strafverfahren geleistet wird. In der Regel werden Rechts-hilfeersuchen auch erst dann gestellt, wenn die aus dem Ausland gewonnenen Informationen in das gerichtliche Hauptverfahren eingebracht werden sollen.

Informellen Kontakten zwischen den Polizeien kommt dabei ein zentraler Stellenwert zu. Solche Kontakte ergeben sich zum einen aus der praktischen Kooperation in einzelnen Fällen, aber auch durch eine Vielzahl von Konfe-renzen und Gremien, deren formelles Ergebnis von außen betrachtet relativ gering ist, die andererseits aber dazu führen, daß Polizeibeamte verschiede-ner Länder sich persönlich kennenlernen, Vertrauen zueinander fassen und zu direkten Ansprechpartnern werden. Neben den informellen Netzwerken wurden in den vergangenen Jahren die ins Ausland entsandten Verbindungsbeamten immer wichtiger. Das BKA führt derzeit Verbindungsbeamte in 40 Ländern, die in Europa direkt bei den Zentralen der jeweiligen Polizeien und außerhalb Europas bei den deutschen Botschaften stationiert sind. Diese Beamten, die vor allem im Drogensektor tätig sind, können Anfragen beschleunigen, sie an die richtige Stelle im Apparat der betreffenden Polizei leiten und gemeinsame Tätigkeiten gerade im verdeckten Bereich koordinieren. Sie bilden gewissermaßen die Formalisierung der informellen Kontakte.
Länderübergreifende Observation

Die größere Bedeutung informeller Regelungen und direkter Kontakte gegenüber formellen rechtlichen oder vertraglichen Vereinbarungen zeigt sich sehr deutlich am Beispiel der Observation, der einzigen operativen Methode, die im Rahmen der Schengener Verträge genauer geregelt wurde.
Der Art. 40 SchDÜK kann allenfalls als nachträgliche und noch dazu schiefe Ausformulierung einer lange bestehenden Praxis angesehen werden. Obser-vationen, die tiefer in das Territorium eines anderen Staates eindringen, dürften im Normalfall aus rein praktischen Erwägungen von der Polizei dieses Staates übernommen werden müssen. Ein deutscher PKW, der selbst 100 km nach der Grenze noch den Zielpersonen beharrlich auf den Fersen bleibt, wirkt ebenso auffällig wie sein unmittelbares Verschwinden hinter dem Schlagbaum. Im grenznahen Raum insbesondere zu den westlichen Nachbarländern darf man die grenzüberschreitende Observation getrost seit langem zum Normalfall zählen. Dafür haben auch regelmäßige Konsultationen gesorgt, die es im grenznahen Raum mit Frankreich seit einem entsprechenden Vertrag von 1977 gibt, und die im niederländisch-belgisch-deutschen Grenzraum um Aachen, Maastricht und Eupen seit 1969 in der polizeilichen Arbeitsgruppe ‚NEBEDEAG-Pol‘ institutionalisiert sind, unter deren Ägide unter anderem gemeinsame Funk-verbindungen entstanden. Die Einrichtung gemeinsamer Frequenzen, die auch in Art. 44 SchDüK gefordert wird, verweist auf die Schnelligkeit, mit der entweder die Übernahme einer Observation durch die Polizei der anderen Seite oder deren Benachrichtigung über den bevorstehenden Grenzübertritt des Observationsteams erforderlich ist.

Nicht der Schengener Normalfall, das vorhergehende Rechtshilfeersuchen, sondern der Eilfall, der im SchDÜK als Ausnahme konzipiert ist, dürfte bei der Observationspraxis im grenznahen Raum die Regel sein. „In der Praxis würden Observationen meistens wertlos, wenn man auf die Beantwortung eines Rechtshilfeersuchens warten würde“, so der belgische Gendarmerie-Oberst Bruggemann bereits 1985. Realitätsnäher als die Vorstellung eines förmlichen Genehmigungsverfahrens sind die Regelungen über die praktische Ausgestaltung: Die Observanten sind an die Weisungen der räumlich zuständigen Behörde gebunden. Festnahmen müssen sie der Polizei des Einsatzlandes überlassen, Wohnungen dürfen nicht betreten werden. Die Mitnahme von Waffen ist zwar erlaubt, ihr Einsatz aber nur in Notwehrfällen gestattet.

V-Personen und verdeckte Ermittler

Der Einsatz ausländischer – nämlich: US-amerikanischer – Scheinaufkäufer stand in einigen europäischen Ländern, insbesondere in Belgien und den Nie-derlanden, am Anfang der verdeckten Tätigkeit im Drogenbereich. Dies hatte sein Ende, als die Szene sich nicht mehr mit „amerikaanse koopers“ einließ und die Polizeien eigenes Personal heranbildeten.

In der Bundesrepublik war das polizeiliche Interesse am Einsatz von VP und VE im Ausland anfänglich vor allem auf Situationen bezogen, bei denen Drogenhändler (Schein-)Kaufverhandlungen ins Ausland verlegten, um den Scheinaufkäufer einer ‚Keuschheitsprobe‘ zu unterziehen. Weigerte sich der V-Mann oder VE vor dem Hintergrund der zu erwartenden bürokratischen Formalitäten für eine Dienstreise, so schien dies ein untrügliches Zeichen für seine Zusammenarbeit mit der Polizei. Die Versuchung, schlichtweg auf ei-gene Faust ‚im Urlaub‘ weiterzumachen und damit Schwierigkeiten zu riskieren, war groß. Derartige Eskapaden gehören weitgehend der Vergangenheit an, was u.a. auf die Tätigkeit einer internationalen Arbeitsgruppe über verdeckte Polizeimethoden zurückgeht, der zehn westeuropäische Länder sowie die USA und Kanada angehören. Mittlerweile werden von den meisten westeuropäischen Polizeien ausländische verdeckte Ermittler als V-Personen resp. „Bürgerinfiltranten“ (so der Ausdruck in den Niederlanden) akzeptiert. Sie unterstehen bei solchen Aktionen den Polizeien (und ggf. der Staatsan-waltschaft) des Landes, in dem der Einsatz stattfindet.

Ausgeweitet hat sich damit auch das Einsatzfeld. Daß Polizeien oder Zollbe-hörden verschiedener Länder (auch der BRD und der Niederlande) gemeinsam V-Leute führen oder VE einsetzen, ist keine Seltenheit mehr. Eingebürgert hat sich auch die Personalhilfe, bei der z.B. die deutsche Polizei bei den französischen Kollegen um einen VE mit einem ganz bestimmten Profil, notwendigen Erfahrungen oder Sprachkenntnissen für einen Einsatz als V-Mann bittet. Die Behandlung als V-Mann hat darüber hinaus den Vorteil, daß die Eingriffsvoraussetzungen geringer sind und im allgemeinen der Richtervorbehalt entfällt.

Kontrollierte Lieferungen

Die Durchsetzung dieser Methode in Westeuropa seit Mitte der 80er Jahre markiert eine Verschiebung der polizeilichen Konzeption bei der Bekäm-pfung des Drogenhandels. Nicht mehr die Spekulation auf Öffentlichkeitserfolge durch die Sicherstellung großer Mengen von Drogen, sondern die Überführung von Hintermännern und Abnehmern soll im Vordergrund stehen. Man verzichtet auf die Beschlagnahme im eigenen Land und läßt den Transport unter ständiger Observation passieren und wartet u.U. selbst am Zielort mit dem Zugriff.

In der Bundesrepublik wurde diese Methode zunächst durch den Zollfahn-dungsdienst am Flughafen Frankfurt praktiziert, der als Transitdrehscheibe vor allem für die Einfuhr von Kokain nach Europa gilt. Kuriere, die aufgrund von gezielten Kontrollen als solche identifiziert werden, dreht man entweder mit dem Versprechen eines günstigeren Urteilsspruchs um oder läßt sie unauffällig weiterreisen. Vom Zielflughafen an soll weiter durch die Polizei oder den Zoll des betreffenden Landes observiert werden. Allein der Zollfahndungsdienst führte nach eigenen Angaben 1992 etwa 300 kontrollierte Lieferungen durch, von denen die Mehrzahl auf dem Luftwege erfolgte. Kontrollierte Lieferungen auf dem Land- (und Seeweg) sind erheblich auf-wendiger. Im Unterschied zum Flugverkehr, wo nur die Kooperation mit den Behörden eines Staates erforderlich ist, muß auf dem Landweg z.B. über die ‚Balkanroute‘ die Observation durch mindestens sechs Staaten organisiert werden, deren polizeitechnischer Standard erheblich unter dem westeuropäi-scher Länder liegt. Selbst auf der ‚Skandinavienroute‘ von den Niederlanden über die BRD nach Norden ergeben sich dabei vielfältige technische und praktische Probleme.

Eine rechtliche Absegnung erhielt die kontrollierte Lieferung hierzulande zunächst 1984 durch einen Beschluß der Generalstaatsanwälte, der dann in die Nrn. 29a-d der Richtlinien für das Straf- und Bußgeldverfahren Eingang fand. Voraussetzung dafür ist, daß zu jeder Zeit ein Zugriff „auf Täter und Tatgegenstand“ möglich ist, der Transport also nicht außer Kontrolle der Po-lizei oder des Zolls gerät. Die Anordnungsbefugnis liegt bei der Staatsan-waltschaft, entweder des Bezirkes, wo das deutsche Territorium betreten wird (Kontrollierte Ein- und Durchfuhr) oder wo der Transport in der BRD seinen Ausgang nimmt (Ausfuhr). Der sich anschließende ausländische Staat muß seine Zustimmung geben, die ständige Überwachung des Transports und die spätere Strafverfolgung der Beschuldigten zusichern.

Praktisch liegt das Verfahren damit nicht in der Hand der Staatsanwaltschaf-ten, sondern der Polizeien oder des Zolls. Nur sie verfügen über die Mög-lichkeiten und Kontakte, in kürzester Zeit die Übernahme aus oder in einem anderen Land und die Information der zuständigen Stellen zu arrangieren, um etwa eine vorzeitige Sicherstellung bei der Grenzkontrolle zu verhindern. Aber auch ohne den Zeitdruck, der vor allem im Transitflugverkehr entsteht, sind sie es, die über die Informationen zu dem Fall verfügen, aufgrund derer der Staatsanwalt entscheiden muß.

Isoliert betrachtet erscheint die kontrollierte Lieferung als eine spezielle Form der Observation. Vor allem bei Lieferungen auf dem Landwege aber wird der Zusammenhang mit anderen operativen Methoden deutlich. Der Auslöser für eine derartige Operation liegt hier selten bei einer zufälligen Kontrolle am Grenzübergang. Die Informationen über einen Transport werden vielfach aus Telefonüberwachungen gewonnen. Um die Überwachung des Transportes zu sichern, werden häufig auch V-Personen oder ‚Verdeckte Ermittler‘ an die Verdächtigen ‚herangespielt‘. Dieser Tatsache trägt das französische Recht dadurch Rechnung, daß es zwischen der ‚livraison surveillée‘, bei der nur observiert wird, und der ‚livraison controlée‘, bei der ein ‚Verdeckter Ermittler‘ involviert ist oder gar den Transport provoziert, unterscheidet. Vor allem bei Großsicherstellungen äußern deutsche Strafverteidiger seit langem die Vermutung, daß der Transport nicht nur von der Polizei überwacht, sondern von ihr auch provoziert wurde. In den Ermittlungsakten findet sich auf solche Hintergründe aber allenfalls durch eine ‚Panne‘ einmal ein Hinweis. In einem anderen Deliktsbereich, dem Plutoniumschmuggel, fällt derzeit jedoch etwas Licht auf solche Vorgehensweisen. Im Oktober diesen Jahres gerieten sich gleich bei zwei Fällen verschiedene Polizeibehörden in die Haare und warfen sich gegenseitig ein unkoordiniertes Vorgehen von verschiedenen VE und VP vor. In einem Fall war zusätzlich noch der Bundesnachrichtendienst mit ‚im Geschäft‘.

Vgl. Der Spiegel v. 17.11.86, S. 66-69
Jeschke, J., in: BKA-Vortragsreihe, Bd. 30, Wiesbaden 1985, S. 65
Ebd.
Joubert, Ch., in: European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1/91, S. 36
Ebd.
Bönninghaus, H., in: Transpol Stichting (Hg.), Internationalisering door Grenzeloze Samenwerking, Lelystad 1994, S. 132; vgl. auch: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 40 (3/91), S. 66ff.
Bruggemann, W., in: Fijnaut, C./ Hermans, R.: Police Cooperation in Europe, Lochem 1985, S. 67
Centrale Recherche Informatiedienst: Jaarsverslag 1990, Den Haag 1991, S. 132
siehe Tabarelli, W., in: Fijnaut, C./ Hermans, R., Police Cooperation …, S. 79-84
siehe Jeschke, BKA-Vortragsreihe …, S. 70
Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren, in; Kleinknecht, Th./ Meyer-Goßner, L., Strafprozeßordnung, München 1993 (41. Aufl.), S. 2018-2019
siehe Joubert, Ch., European Journal …, S. 28ff.
Vgl. Bürgerrechte & Polizei/CILIP 39 (2/91), S. 25ff.
Vgl. die tageszeitung v. 16.8.94, Frankfurter Rundschau und Der Tagesspiegel v. 18.8.94, Berliner Zeitung v. 19.8.94, Der Spiegel v. 12.9.94