Polizeihilfe für die Polizeien in Mittel- und Osteuropa – Die Helfer helfen sich selbst

von Heiner Busch

Seit dem Zusammenbruch des ‚Realen Sozialismus‘ 1989 raufen sich die westlichen Länder darum, bei den ‚Brüdern und Schwestern im Osten‘ eine ganz besondere Entwicklungshilfe zu leisten – Hilfe zum Um- und Ausbau des staatlichen Gewaltapparates, Hilfe für Polizeien und Geheimdienste. Die Helfer helfen sich damit vor allem selbst: Sie passen die osteuropäischen Partner an ihre eigenen Bedrohungsszenarien, Konzepte und Methoden an. Bei alledem sind die Vertreter der ‚Sicherheit‘ weitgehend unter sich. Polizeihilfe ist weiterhin ein undurchsichtiges Feld, in dem Bürgerrechte und Demokratie allenfalls eine legitimatorische Rolle spielen.

Durch die Hilfe beim Aufbau einer schlagkräftigen Polizei will die Schweiz – so Wolfgang Wendrich, Vizedirektor des Bundesamtes für Justiz in Bern – vor allem den Kampf gegen die organisierte Kriminalität (OK) unterstützen. Wenn der „Druck der OK möglichst weit weg von den Grenzen der Schweiz gehalten wird, so kommt dies schließlich auch uns zugute“. (1) Wendrich ist zuständig für die Koordination der schweizerischen ‚Osthilfe‘-Projekte im Bereich Polizei und Justiz. So wie er denkt man auch im deutschen Innenministerium. Die Unterstützung für den Osten – so heißt es in den Erläuterungen zur ‚Ausstattungshilfe‘ für 1995-98 – solle vor allem die „Zusammenarbeit mit deutschen Polizeibehörden bei der internationalen Verbrechensbekämpfung“ verbessern.

„Dies dient auch dem Schutz unserer Gesellschaft, die von grenzüberschreitender Kriminalität immer stärker betroffen wird.“ (2) OK rechtfertigt in Westeuropa seit den 80er Jahren den Ausbau der Polizeien und Geheimdienste. Dieses Bedrohungsgemälde, und mit ihm die entsprechenden Konzepte und Methoden der Vorfeldermittlung, sind bruchlos in den Osten exportiert worden. Klarer ist der OK-Begriff dadurch nicht geworden, im Gegenteil: Wie an den Abkommen „über die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität“, welche die Bundesrepublik (BRD) seit 1990 mit fast allen mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE-Staaten) geschlossen hat, klar erkennbar ist, wird der OK-Begriff noch weiter ausgedehnt, als dies bereits im Inland der Fall ist. (3) OK umfaßt dabei nicht nur die üblichen Bereiche des illegalen Drogen- und Waffenhandels und der KFZ-Verschiebung, sondern auch den ‚Terrorismus‘, der bisher in den meisten anderen EU-Staaten bewußt aus der OK-Definition herausgehalten wurde, sowie die ‚Einschleusung‘ von Asylsuchenden und illegalen Einwanderern, die im Innern der BRD erst seit dem Verbrechensbekämpfungsgesetz von 1994 formal als OK geadelt wurde. Žhnlich gelagert ist die Agenda der Zusammenarbeit in der ‚Berliner Erklärung‘, die auf einem Treffen der Justiz- und/oder Innenminister der EU und sechs MOE-Staaten über Drogen und Organisierte Kriminalität am 8.9.94 verabschiedet wurde. Allerdings haben weder die Erklärung, noch die genannten bilateralen Abkommen zwischen Deutschland und den MOE-Staaten eine unmittelbare Auswirkung auf die konkrete Zusammenarbeit, die zumeist praktisch auf Polizei- und Zollebene ausgehandelt wird. Sie dienen vor allem der politischen Aufwertung der MOE-Staaten und binden diese ideologisch an die von ihren westlichen Helfern gesetzte Interpretation der Kriminalitäts- und Polizeiprioritäten in ihren Ländern und diese sind – glaubt man den westlichen Partnern – im Drogenhandel und in den „unkontrollierten Wanderungsbewegungen“ zu suchen.

So sehr sich die westlichen Helfer in der Zielrichtung ihrer Unterstützung einig sind, so sehr konkurrieren sie, wenn es um die konkrete Abwicklung geht. Bilaterale Hilfsprogramme stehen neben multilateralen, ein šberblick ist teilweise nicht einmal mehr bei den verschiedenen Programmen der einzelnen Geberländer möglich. Der Grund für den Wettlauf der Helfer ist vor allem in der Funktion von Polizeihilfe selbst zu suchen: Wer hilft, schafft sich Ansprechpartner, stattet sie mit seiner Technologie aus, schult sie nach den eigenen Kriterien und bindet sie auch in die konkrete Zusammenarbeit ein. Der Austausch von Informationen, die Kooperation bei ‚Kontrollierten Lieferungen‘, grenzüberschreitenden Observationen u.ä. leben von den schnellen, informellen Kontakten.

Deutsche Polizeihilfe

Unter den westeuropäischen Geberländern steht die Bundesrepublik an vorderster Stelle. (4) „Ausstattungshilfe“ an Armeen und Polizeien vergibt sie seit 1962, vornehmlich an Staaten der ‚Dritten Welt‘. Seit 1992 ist man nun dabei, so die Programmplanung für 1995-98, den „Veränderungen der weltpolitischen Lage“ durch „thematische und regionale Erweiterungen“ Rechnung zu tragen. Generell wurde die Militärhilfe zurückgefahren. Bei der polizeilichen „Ausstattungshilfe“ gehen seit 1992 etwa zwei Drittel der Ausgaben an die MOE-Staaten. Von 1992-94 waren dies 30,3 Mio. DM, im Vierjahresprogramm 1995-98 sind 36,5 Mio. DM veranschlagt, kleinere Ad-hoc-Projekte nicht mitgezählt. Die Polizeien im Osten profitieren dabei vor allem von dem 1992 neu eingerichteten Teilprogramm, das sich an die Drogen- und OK-Abteilungen richtet. Die gelieferten Gerätschaften reichen von Tatortkoffern und Schnelltests für Drogen bis hin zu ganzen Informationssystemen, zu Kommunikationstechnik und „Fahrzeugen mit Spezialausstattung für operative Maßnahmen“ – sprich Observationen, Lauschangriffe und ‚Kontrollierte Drogenlieferungen‘.
Neben diesem Ausstattungsprogramm, das aus dem Etat des Auswärtigen Amtes bezahlt und über das Bundesinnenministerium (BMI) abgewickelt wird, hat das Bundeskriminalamt seinen eigenen Etat für die Drogenpolizeien anderer Länder. Was diese zur Kooperation brauchen, wird durch die Verbindungsbeamten des BKA ermittelt, die mittlerweile in allen ehemals realsozialistischen Staaten (außer Exjugoslawien) stationiert sind. (5) Kleine Materialhilfen, vor allem aber die Stipendiatenprogramme des BKA erleichtern die Kontaktfreudigkeit der Kollegen. Zu den Kursen beim ‚Kriminalistischen Institut‘ (KI) des BKA werden vor allem Beamte des ‚mittleren Managements‘ der Kriminalpolizeien zugelassen, also jene, die in der Mitte ihrer Karriere stehen und den deutschen Kollegen auf längere Sicht als Kooperationspartner erhalten bleiben.

An dem ‚Drogenkrieg‘ im Osten ist auch der Bundesnachrichtendienst (BND) beteiligt. šber dessen Aktivitäten wollte sich die Bundesregierung 1995 im Plenum des Bundestags nicht äußern. (6) Wie jedoch aus Kreisen des Zollkriminalamtes (ZKA) bekannt ist, organisiert der Auslandsgeheimdienst für seine Partnerdienste Schulungsveranstaltungen, die dann vom Zollkriminalamt durchgeführt werden. „Da kommen dann Spezialisten dieses Hauses“, so ein hochrangiger ZKA-Beamter, „und erläutern vor polnischen Geheimdienstlern, was von uns an Rauschgiftbekämpfung gemacht wird.“

Damit ist die deutsche Hilfsbereitschaft aber nicht erschöpft. Nachdem der Bundestag 1993 das Asylrecht abgeschafft hatte, handelte das BMI 1993 mit Polen und 1994 mit Tschechien erweiterte Rückübernahmeabkommen aus. Für die erwartete problemlose Rücknahme von Flüchtlingen und Einwanderern an der Ostgrenze erhielt Polen einen Betrag von 120 Mio. DM, der fast ausschließlich an Polizei und Grenzschutz floß. Ein kleinerer Teil ging in die Administration des Asylverfahrens und diente dort u.a. zum Bau von Abschiebelagern. Etwa zwei Drittel der Materialeinkäufe wurden in Deutschland getätigt. Tschechien, das beim Vertragsabschluß gezögert hatte, mußte sich 1994 mit nur noch 60 Mio. DM zufrieden geben. (7)

Die Flut der großen und kleinen Hilfen – von Ministerium, BKA, Bundesgrenzschutz, BND und selbst von den Polizeien der Bundesländer – war offenbar schon 1993 nicht mehr zu überblicken. Um Doppelungen zu vermeiden, wurden schließlich eine ‚Bund-Länder-Clearingstelle‘ unter Vorsitz des BMI sowie ein Infopool beim BKA eingerichtet.8 Ob diese Maßnahmen zwischen den in den MOE-Staaten helfenden deutschen Polizei- und Zollbehörden sowie Geheimdiensten zu einer Abstimmung geführt haben, muß dahingestellt bleiben. In der bereits zitierten Antwort der Bundesregierung aus dem Jahre 1995 wird man jedenfalls die Beiträge aus den Bundesländern vergebens suchen.

Schweizerische Osthilfe

Je nach Größe des Geberlandes und seiner geographischen Nähe zu den MOE-Staaten variieren auch die für die entsprechenden Programme aufgewendeten Summen. Die schweizerische Hilfe für Polizei und Justiz im Osten ist vergleichsweise klein. In diesem Jahr wurden hierfür etwa 1 Million Franken (ca. 1,2 Mio. DM) aufgewendet, in den kommenden drei Jahren sollen es jeweils zwischen 1,3 und 1,5 Mio. Franken sein. (9) Der größte Teil davon geht an Justizbehörden, der Rest gilt als unmittelbare Polizeihilfe und wird vom ‚Bundesamt für Polizeiwesen‘ organisiert. Ungarn gehörte zu den ersten Empfängerstaaten. Gemeinsam mit Belgien und Österreich half die Schweiz bei der Reorganisation der ungarischen Polizei. Konkret hieß das u.a., daß das ‚Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement‘ (das Ministerium) bei der Beratungsfirma ‚Team Consult‘ (TC) eine Organisationsstudie in Auftrag gab. Auf TC hatte man auch für inländische Zwecke schon zurückgegriffen. 1991 erstellte die internationale Consulting-Firma mit schweizerischem Sitz in Genf eine Studie über die Reorganisation der Bundesanwaltschaft nach dem ‚Fichenskandal‘ von 1989 (10) . Materielle Hilfen, sprich Informationstechnik, erhielt bisher nur die tschechische Republik. Der Schwerpunkt der schweizerischen Polizeihilfe auf Bundesebene liegt auf Beratung und Ausbildungshilfe – ebenfalls vor allem für die mittlere Führungsebene der Polizeien. Empfängerstaaten sind neben Tschechien und Ungarn die Slowakei, Polen, Rußland und demnächst vermutlich die Ukraine. Der Kontakt mit Bulgarien ist nach dem Wahlsieg der Ex-Kommunisten 1994 wieder abgebrochen worden. Neben dem Bund sind auch einige Kantonspolizeien (vermutlich Bern und Zürich) im Osten präsent. Was sie dort tun, interessiert den Bund allerdings nicht weiter.

Allgemeine Polizeihilfe – in keiner Weise koordiniert

Informationen über die Hilfsprogramme anderer westlicher Staaten sind nur sporadisch aufzutreiben. So stattete Schweden die Grenzpolizei der baltischen Staaten mit Fahrzeugen und Booten aus. Art und Umfang der Hilfen aus Großbritannien und Frankreich, den Niederlanden und Belgien, Dänemark, Österreich, Italien und Kanada werden auch in dem 1995 von A.J. Langdon im Auftrag der EU-Kommission erstellten Bericht nicht präzisiert. (11) Groß im Geschäft sind die USA: Das FBI unterhält bereits jetzt in Prag, Budapest, Warschau und Moskau Verbindungsbüros. Bis zum Jahr 2000 will man in neun Hauptstädten der MOE- und der GUS-Staaten vertreten sein. Das FBI vermittelt Schulungsaufenthalte in den USA (z.B. in der Terrorismusbekämpfung) und baute in Budapest eine ‚International Law Enforcement Academy‘ (ILEA) , nach dem Vorbild der ‚National Police Academy‘ auf. Der Direktor ist ein US-Amerikaner. (12)
Für den Bereich der allgemeinen Polizeihilfe kennt auch Langdon „keine neuere Erhebung, aber es ist klar, daß es hier eine Menge Aktivitäten, vor allem auf bilateraler Ebene gibt, die so weit ich sehe, in keiner Weise koordiniert sind.“ (13) Wie recht er damit hat, zeigt sich u.a. daran, daß auch die ‚Mitteleuropäische Polizeiakademie‘ (MEPA) in Budapest (14) angesiedelt ist. Diese geht auf eine gemeinsame österreichisch-ungarische Initiative zurück und wird mittlerweile auch von der Bundesrepublik und anderen EU-Staaten unterstützt. Themen der Fortbildung sind insbesondere die Bekämpfung des Drogenhandels und Grenzkontrollen. (15) Vom europäischen Interpol-Regionalsekretariat gefördert wird dagegen das ‚European Law Enforcement College‘, das Polizeibeamte aus Ost- und Westeuropa zu gemeinsamen Fortbildungsveranstaltungen zusammenbringen soll, aber keinen festen Sitz hat. (16)

Koordinationsversuche – ohne Gewähr

Daß Nebeneinander und Konkurrenz schädlich sein können, haben die Hauptgeberländer Anfang der 90er Jahre bereits selbst erkannt. 1991 trafen sich erstmals Vetreter der damals 12 EU-Staaten, Schwedens, der USA, Kanadas, Japans und Australiens als ‚Dublin-Gruppe‘, um ihre Polizeihilfsprogramme im Bereich der Drogenbekämpfung international zu koordinieren. Mehrere Arbeitsgruppen zu den einzelnen Drogenproduktions- und Transitregionen wurden installiert, darunter eine zu Osteuropa und den GUS-Staaten. (17) Letztere beschloß 1992 die Koordination der drogenbezogenen Polizeihilfe an 28 MOE- und GUS-Staaten an eine ‚Task Force‘ beim ‚UN-Drogenkontrollprogramm‘ (UNDCP) in Wien zu übertragen. Die ‚Task Force‘ soll šberschneidungen vermeiden helfen und betreibt dazu eine Datenbank, in der alle Hilfsprogramme erfaßt werden sollen. (18) UNDCP ist – mit Geldern aus den Mitgliedstaaten – einer der größten Polizeihilfe-Finanziers. Die von UNDCP geförderten Programme werden u.a. vom Interpol-Generalsekretariat in Lyon und von der Weltzollorganisation in Brüssel abgewickelt, die für Fortbildungsprogramme wiederum auf Polizei- oder Zollbeamte aus den westlichen Ländern zurückgreifen.

Ob auch die von der EU-Kommission unter dem Titel PHARE geförderten Programme in die Koordination der UNDCP-Task Force miteinbezogen werden oder ob PHARE einen weiteren losgelösten Koordinationsversuch darstellt, geht auch aus dem Langdon-Bericht nicht hervor. Im Rahmen von PHARE wurde seit 1992 ein ‚Regionales Pilotprogramm für die Drogenbekämpfung‘ finanziert, das zunächst 2 Mio. ECU (ca. 4 Mio. DM) umfaßte und für 1994-96 unter dem Titel ‚Multi-Country Programme for the Fight against Drugs‘ auf 10 Mio. ECU aufgestockt wurde. Die Koordinierungseinheit des Programms sitzt in Riga. 1993 gingen zusätzlich 10 Mio. ECU aus dem PHARE-Haushalt in ein Zollkooperationsprogramm, 1995 u.a. 30 Mio. ECU in ein ebenfalls auf die Zollbehörden ausgerichtetes ‚Transit Facilitation Programme‘. Auch hier geht es zu einem gewichtigen Teil um Drogenbekämpfung. (19) Ob diese Zoll-Programme mit denen der Weltzollorganisation verkoppelt werden, bleibt unklar.
In Migrations- und grenzpolizeilichen Fragen, dem zweiten Schwerpunkt der Polizeihilfen in den MOE-Staaten, bot die ‚Budapest Gruppe‘ zwar keine Koordination im eigentlichen Sinne, aber ein politisches Forum für 36 Staaten (EU-Staaten, USA, Kanada, Australien einerseits, die MOE-Staaten incl. Rußland, Moldawien und Ukraine andererseits) . Die diversen Konferenzen der Innen- bzw. Justizministerien (u.a. in Budapest 1993 und in Berlin 1994) legten die Grundlage für ein System von Rückübernahmeabkommen und bildeten einen Impuls für Unterstützungsprogramme für Grenzsicherung und Grenzkontrolle. (20)

Bei so viel Sicherheit spielen Menschenrechte allenfalls eine legitimatorische Rolle. Die Unterzeichnung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention, auf die u.a. die EU-Staaten drängten, verändern nicht die Praktiken der Polizeien im Osten. Sie machen die ’neuen Demokratien‘ aber zu ’sicheren Drittstaaten‘, in die man problemlos Flüchtlinge zurückschaffen kann.

Heiner Busch ist Mitherausgeber von Bürgerrechte & Polizei/CILIP
(1) Tel. Auskunft v. 28.10.96 (2) Erläuterung zur Programmplanung 1995-98, S. 2; vorgelegt im BT-Haushaltsausschuß (3) Vgl. Initiative gegen das Schengener Abkommen (Hg.) Der Domino-Effekt. Materialien zum Export der Politik Innerer Sicherheit nach Osteuropa, Bonn 1993 (4) Die folgenden Angaben sind im wesentlichen den Programmplanungen für 1992-94 sowie für 1995-98 entnommen; siehe zusätzlich: BT-Drs. 13/1047 (5) Siehe BT-Drs. 13/4942, S. 70ff. (6) Vgl. BT-Drs. 13/1047 (7) Siehe BT-Drs. 13/4942, S. 69 (8) BT-Drs. 12/7132 v. 23.3.94, S. 88 (9) Tel. Auskunft v. 28.10.96 (10) Siehe: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 42 (2/92) , S. 69ff. (11) Langdon, A.J., Justice and Home Affairs Cooperation with Associated Countries, Brüssel 1995; Phare Programme, Services Contract 95-0683.01, S. 20ff.; dem Bericht liegt ein Arbeitsdokument der EU-Kommission (SEK (96) 86 v. 18.1.96) bei (12) Ebd., S. 22 (13) Ebd., S. 21 (14) Siehe: Kriminalistik 4/95, S. 283ff.; Die Polizei 11/96, S. 305 (15) Langdon, A.J., Justice and Home Affairs …, S. 22 (16) Interview beim Europ. Regionalsekretariat im Mai 1995 (17) BT-Drs. 12/2218, S. 25, 12/4678, S. 25ff. (18) Langdon, A.J. Justice and Home Affairs …, S. 20 (19) Ebd., S. 20ff. (20) Vgl. Initiative gegen das Schengener Abkommen (Hg.) , Der Domino-Effekt. Materialien …, Bonn 1993