Probleme der Polizeientwicklung in postsozialistischen Staaten – Eine Betrachtung aus westlicher Perspektive

von Mike King

Gegenwärtig durchlaufen die ehemaligen sozialistischen Staaten Mittel- und Osteuropas (MOE-Staaten) das, was man als ‚Revolution‘ bezeichnen könnte. Nicht nur im politischen und wirtschaftlichen Bereich finden dabei Veränderungen statt. Zugleich vollzieht sich auch ein Wandel der Normen und Wertvorstellungen.(1) Trotz all dieser Ähnlichkeiten weisen sie – vor dem Hintergrund ihrer unterschiedlichen historischen, gesellschaftlichen und politischen Kultur – zugleich recht unterschiedliche Stadien bei der Veränderung ihrer Polizeisysteme auf. Im Rahmen einer ‚Bedarfsanalyse‘ der Polizeien Mittel- und Osteuropas, die im Auftrag der ‚Vereinten Nationen‘ (HEUNI) durchgeführt wurde, zeigte sich z.B., daß Ungarn bei der Entwicklung seiner demokratischen Institutionen bereits sehr viel weiter ist als irgendein anderer der ehemals sozialistischen Staaten. Litauen lag – aufgrund seiner langjährigen Anbindung an die frühere Sowjetunion – in einem ‚mittelgrauen‘ Bereich, während sich Albanien ganz am Ende des Spektrums befindet.(2)

Allerdings unterschieden sich all diese Staaten stets auch durch die verschiedenartigsten nationalen ‚Eigenheiten‘ – sie waren in diesem Sinne denn auch schon immer ‚anders‘ als die Staaten Westeuropas. Deshalb sollte nicht angenommen werden (wie dies häufig der Fall zu sein scheint), daß das kommunistische Erbe das einzige Hindernis darstellt, das es bei der Realisierung pluralistischer, liberaler Demokratien in Osteuropa zu überwinden gilt.(3) Gerade diese ‚Andersartigkeit‘ zwingt uns, danach zu fragen, in welche Richtung bewegen sie sich bzw. an welchen Modellen orientieren sie sich bei der Neustrukturierung ihrer Polizeien? Bei der Beantwortung dieser Frage ist zugleich darauf zu achten, welche sonstigen, externen Einflüsse dabei eine Rolle spielen. Dies betrifft insbesondere den größeren europäischen Kontext.

Welche Modelle?

Ungeachtet aller Unterschiede zwischen Staaten lassen sich drei einigermaßen klar voneinander abgrenzbare Polizeimodelle unterscheiden: Das kommunistische, das kontinentale und das koloniale System.(4)

Modelle von Polizeisystemen

kommunistisches System angelsächsisches System kontinentales System koloniales System
Legiti-
mierung durch
Kommunistische Partei Lokale Behörden; auf gesetzlicher Grundlage Zentralregierung; letztendl. Herrscher (bis 20. Jahrh.) Kolonial-
verwaltung
Struktur zentralisiert; bewaffnet, militärische Einheit dezentralisiert; routinemäßig bewaffnet in den USA; nicht ständig bewaffnet in England und Wales zentralisiert; bewaffnete und militarisierte Einheit teilweise zentralisiert; bewaffnete Einheit
Funktion Kriminalitäts-
bekämpfung nur als eine von mehreren Funktionen; Betonung auf politische und administrative Aufgaben; Staatsideologie Geltung verschaffend
Kriminalitäts-
bekämpfung; Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung; einige Fürsorge- und administrative Aufgaben
Kriminalitäts-
bekämpfung nur als eine von mehreren Aufgaben; Betonung auf politischer und administrativer Kontrolle
Kriminalitäts-
bekämpfung den Belangen für die politische und administrative Kontrolle untergeordnet

(entnommen und überarbeitet aus: Shelley, L., Policing Soviet Society. The Evolution of State Control, London 1996, S. 7)

Zunächst ist festzustellen, daß die Mehrheit der heute unabhängigen Staaten es bisher nicht geschafft hat, wirklich wichtige Reformschritte in der Polizeiarbeit umzusetzen. Nun mag es eine verfrühte Forderung sein, von diesen Staaten zu erwarten, daß sie ihre Strafverfolgungsbehörden und -praktiken bereits grundlegend umstrukturiert hätten. Zugleich schränken die autoritären Erblasten der sowjetischen Ära jedoch den Demokratisierungsprozeß nicht unerheblich ein. Zu erwarten ist daher, daß sich die meisten Staaten erst im Verlaufe der nächsten 20 Jahre vom kommunistischen Modell lösen und eigenständige Polizeisysteme institutionalisiert haben werden. Die geographisch westlich gelegenen Teile der ehemaligen Sowjetunion (einschl. ihrer Satellitenstaaten) werden versuchen, europäische Polizeimodelle einzuführen, während viele der islamisch geprägten Republiken die abendländischen Rechtsmodelle vielleicht ablehnen und sich enger an das türkische und/oder iranische System anlehnen könnten.(5) Es ist jedoch auch möglich, daß der entscheidende Anstoß ein gänzlich anderer sein wird.

Ein Beispiel für eine westliche Regierungs- und Polizeiform und die Rolle, welche die Programme der Europäischen Union dabei spielen, liefert hier der Bericht der internationalen Beratungsgruppe ‚Team Consult‘ über die Polizeiorganisation in Ungarn.(6) Auch der britische ‚Know how‘-Fond, der vom ‚British Council‘ verwaltet wird,(7) oder die verschiedenen Programme der EU-Kommission (z.B. COST, TEMPUS, PHARE) können durchaus potentielle Antriebsfaktoren sein.
Allerdings gibt es mit einem solchen ‚Sog von außen‘ nicht unerhebliche Probleme. Erstens, daß bei der relativen ‚Unterentwicklung‘ der Polizeitechnologie in den postsozialistischen Staaten rasche ‚technologische Schnellreparaturen‘ durch ihre sofortige Erreichbarkeit allzu große Anziehungskraft entwickeln und dabei die langwierigen, demokratischen Umstrukturierungen und Fragen der Legitimität ins Hintertreffen geraten. Andererseits sollte man dies, angesichts der vielen Unterschiede in Geschichte und Kultur dieser Staaten, vielleicht zunächst einmal durchaus in Betracht ziehen, statt westliche Modelle einfach ‚aufzupfropfen‘.(8) Eine ähnliche Situation gibt es auch im heutigen Südafrika, wo sich ein neues Polizeimodell kulturell einfühlsam entwickeln muß, statt nur zu kopieren, was im Westen gemacht wird.(9)

Legitimation und ‚Konsens‘

Ungeachtet der entstehenden zukünftigen Polizeimodelle scheint es einen Begriff zu geben, der die Grundlage jeder stabilen Polizeiarbeit bildet: Die Legitimation. Hierzu ist eines für die künftige Polizei unabdingbar: Ein gutes Verhältnis zwischen Polizei und Bevölkerung. Die Polizei ist auf die Kooperation der Bürger und Bürgerinnen angewiesen; sie wird sie suchen müssen.(10)
Ohne Zweifel gibt es derzeit in den postsozialistischen Staaten noch ein gewisses Legitimationsdefizit. Fogel schildert diese Feststellung im Rahmen seiner Untersuchungen so: „Eine Frage, die ich vom Minister bis zum Streifenpolizisten fast allen Interviewten gestellt habe, lautete: Genießt die Polizei in ihrer Gesellschaft (community) Respekt ? Fast immer lautete die Antwort: Nein. Zum Teil variierten die Begründungen für die negative Antwort; letzten Endes jedoch war niemand in Hinblick auf die Zukunft seiner Polizei uneingeschränkt zufrieden oder gar hoffnungsvoll gestimmt. Die Polizei leidet, sicherlich in unterschiedlichem Maße, unter dem tiefen Mißtrauen der Öffentlichkeit.“(11) Dies scheint nicht nur an der Erblast als ‚Diener eines autoritären Systems‘ zu liegen, sondern ebenso an ihrem gegenwärtigen Zustand selbst. Gewöhlnich ist das Heilmittel in solchen Fällen die Forderung, die alltägliche Polizeiarbeit von den sog. Staatsschutzaufgaben zu trennen.(12) Eine andere Variante stellt die Rolle der professionellen Verbrechensbekämpfung in den Vordergrund. Dies scheint der Weg zu sein, den die westeuropäischen ‚Sog‘-Faktoren bevorzugen.

Der ‚Verbrechens‘-Faktor

Der Prozeß der ‚Europäisierung‘ von Polizeisystemen übt bereits in den Schengen-Staaten sowie den Staaten der Europäischen Union einen starken Einfluß auf die Veränderung der nationalen Polizeien aus.(13) Dies scheint auch bei den mittel- und osteuropäischen, insbesondere auch bei den Visegrád-Staaten (Ungarn, Polen, Tschechien und Slowakei) nicht anders zu sein. Bei den ‚europäischen Abkommen‘, die zwischen einer Vielzahl dieser Staaten und der EU geschlossen wurden, stellt die Schaffung demokratischer Strukturen und die beschleunigte Entwicklung zu einer vollständigen freien Marktwirtschaft ein vorrangiges Ziel dar. Daraus ist zu schließen, daß die EU erwartet, daß ein reformiertes Polizeisystem innerhalb eines reformierten Systems der Strafjustiz Teil einer Konsolidierung (solcher) demokratischer Strukturen sei.(14) Dieses ‚reformierte Polizeisystem‘ gibt allem Anschein nach der ‚Verbrechensbekämpfung‘ den Vorrang vor der ‚Demokratisierung‘. Es läuft im Endeffekt auf eine Verbrechensbekämpfung westlicher Prägung hinaus – entlang westlicher Wahrnehmung von Sicherheitsbedürfnissen.(15) Bei dieser Art von ‚Verbrechensbekämpfung‘ stehen dann Autoschiebereien in einer Linie mit der ‚russischen Mafia‘ oder illegaler Einwanderung.

Von solcher Art der ‚Bedrohung‘ fühlen sich unterdessen die MOE-Staaten denn auch alle ‚überflutet‘.(16) Sicher liefert die forcierte Entwicklung der Marktwirtschaft einen idealen Nährboden für eine wildwüchsige ‚Verbrechensindustrie‘. Kriminalitätsprobleme sind in Zeiten politischer Umwälzung unabwendbar. Schmuggel, (internationaler) Fahrzeug- und Kunstdiebstahl, Geldwäsche, Drogenhandel usw. sind hierfür eine (unbeabsichtigte) Bestätigung. Während der freie Markt in Osteuropa nach Kräften gefördert wurde, hat man im Westen aber offenbar vergessen, daß es solche Probleme auch vor 1989 bereits gab und man auch hier nicht in der Lage war, dieser ‚Schattenwirtschaft‘ wirksam zu begegnen.(17) Zum Glück haben Polizei und Politik jedoch schon vor rund 20 Jahren das Phänomen der organisierten Kriminalität entdeckt, der man dafür jederzeit die Schuld zuweisen kann, und so bildet sie folgerichtig denn auch die Basis für die Aktivitäten von EUROPOL.(18)

Visionen

Auf der internationalen Konferenz ‚Gesellschaftlicher Wandel, Kriminalität und Polizei‘, die 1992 in Budapest stattfand, hat Vigh einige ‚Visionen 2000‘ für die kanadische Polizei vorgetragen:

  • Es wird zu einer echten Partnerschaft zwischen der Polizei und ihren Gemeinden (communities) kommen; hierzu muß die Polizei, müssen insbesondere lokale Polizeien wieder enge Kontakte zu den Bürgern und Bürgerinnen aufnehmen;
  • die Polizei wird versuchen, mit Hilfe von Vertretern und/oder Gruppierungen ihrer communities die jeweiligen Probleme zu lösen, um so die regionale Kriminalität zu bekämpfen;
  • neue Technologien werden verstärkt angewendet werden, um einen ’sanften‘ Informationsfluß zu schaffen;
  • die Polizei wird fähig werden, sich fortwährend ihrer – sich verändernden – Umgebung anzupassen und sich nicht in den alltäglichen Problemen zu verlieren.

Um dies zu erreichen, sollten nur solche Personen leitende Funktionen in der Polizei übernehmen können, die in der Lage sind, gut und kooperativ mit den Repräsentanten der Gemeinden zusammenzuarbeiten. Der Polizist der Zukunft wird sich nicht mehr nur mit ‚dem Verbrechen‘ befassen können – er wird integraler Bestandteil der Gemeinde werden müssen, in der er seinen Dienst verrichtet.(19) Dies sind laut Vigh Herausforderungen, denen ‚wir‘ uns alle, also auch in den postsozialistischen Staaten, früher oder später zu stellen haben werden. Seine Visionen finden Bestätigung durch einen Untersuchungsausschuß zur Polizeiarbeit in der Provinz British Columbia. Dieser Ausschuß unter Vorsitz des Richters Oppal kritisierte das gegenwärtige Polizeimodell und schlug grundsätzliche Änderungen in Richtung einer gemeindebezogenen Arbeit vor. Ansonsten, so Oppal, sei angesichts der sozialen Schichtung und der allgemeinen Auflösung sozialer Zusammenhänge die Legitimation der Polizei nicht aufrecht zu erhalten: Um dies zu erreichen, müsse die Polizei Vorbeugungsfunktionen übernehmen, die über die traditionelle Strafverfolgung hinausreichen – zugleich sei sie ihrer community gegenüber aber auch zu größerer Rechenschaft verpflichtet. Sie muß ein tatsächliches (nicht nur ein behauptetes) Spiegelbild der Gesellschaft werden, was bedeutet, sie muß auch kulturell und in der Geschlechtszugehörigheit ‚ihrer‘ community gleichen. Last but not least muß sie sich und ihre (strategische) Arbeit einer breiten Diskussion stellen.(20) Nur so – und dies ist ebenso wichtig – können (und müssen) sich die Bürger und Bürgerinnen für die Sicherheit ihrer Umgebung wieder selbst verantwortlich fühlen. Die Community, soviel ist sicher, ist die Quelle der Informationen und jenes operationellen Wissens, das die Polizei für eine erfolgreiche Kriminalitätsbekämpfung benötigt. Gemeindebezogene Arbeit (community policing) unter diesem Blickwinkel scheint von der unmittelbaren, ebenso wie von der vorhersehbaren Wirklichkeit und den gegenwärtigen Problemen polizeilicher Aufgaben noch weit entfernt. Erst recht gilt das in den postsozialistischen Staaten. Andererseits befindet sich die Polizeiarbeit eindeutig an einem Scheidepunkt. Steigende Kriminalitätszahlen; sich ständig verändernde Zentren gesellschaftlicher ‚Unordnung‘ inclusive steigender (Waffen)Gewaltanwendung der Polizei als Antwort und eine sinkende öffentliche Unterstützung der Polizei sind besorgniserregende Anzeichen (21) – nicht nur für die Polizei.

Diese Beschreibung bezieht sich zugegebenermaßen auf die Situation der englischen Polizei, aber gilt sie nicht – zumindest in ähnlicher Art und Weise – auch für die Polizeien in Mittel- und Osteuropa ?

Mike King ist Dozent für Fragen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit am ‚Scarman Centre for the Study of Public Order‘ an der Universität von Leicester; er leitet z.Zt. ein Forschungsprojekt zur Polizeientwicklung in postsozialistischen Staaten
(1) Vgl. Sztompka, P., The Sociology of Social Change, Oxford 1993, S. 301ff. (2) Vgl. Fogel, D., Policing in Central and Eastern Europe. Report on a Study Tour, Helsinki 1994, S. 65 (3) Vgl. Pogany,I., A New Constitutional <a href=(Dis)Order for Eastern Europe?, in: Pogany, I. <a href=(Hg.), Human Rights in Eastern Europe, Aldershot 1995, S. 221 (4) Vgl. Shelley, L., Policing Soviet Society. The Evolution of State Control, London 1996, S. 3 (5) Vgl. Shelley, L., Policing Soviet Society. The Evolution of State Control, London 1996, S. 200 (6)TC Team Consult, Reorganisation der Ungarischen Polizei, 1. Analyse, Wien 1991 (7) Vgl. Gregory, F., Transnational Crime and Law Enforcement Cooperation. Problems and Progress between East and West Europe, Transnational Organised Crime 1 <a href=(4), 1995, S. 116 (8) Vgl. Mawby, R., ‚Changing the Police. Preliminary Thoughts as Eastern Europe moves West‘, in: Shelley/Vigh <a href=(Hg.), Social Changes, Crime and the Police, Chur 1995, S. 174 (9) Vgl. Brogden, M./Shearing, C., Policing for a New South Africa, London 1994, S. 9 (10) Vgl. Vigh, J., ‚Social Changes, Crime and the Police – Introductory Report, in: Shelley/Vigh <a href=(Hg.), Social Changes, Crime and the Police, Chur 1995, S. 22 (11)Fogel, D., Policing in Central and Eastern Europe. Report on a Study Tour, Helsinki 1994, S. 71 (12) Vgl. Gregory, F., Transnational Crime and Law Enforcement Cooperation. Problems and Process between East and West Europe, Transnational Organised Crime 1 <a href=(4) 1995, S. 115 (13) Vgl. King, M., Policing Refugees and Asylum-Seekers in ‚Greater Europe‘. Towards a Reconceptualisation of Control, in: Anderson/den Boer <a href=(Hg.), Policing Across National Boundaries, London 1994; King, M., Police Co-operation and Border Controls in a ‚New‘ Europe, in: Shelley/Vigh <a href=(Hg.), Social Changes, Crime and the Police, Chur 1995 (14) Vgl. Gregory, F., Transnational Crime and Law Enforcement Cooperation. Problems and Progress between East and West Europe, Transnational Organised Crime 1 <a href=(4), 1995, S. 106 (15) Vgl. Bigo, D.,The European Internal Security Field. Stakes and Rivalries in a Newly Developing Area of Police Intervention, in: Anderson/den Boer <a href=(Hg.), Policing Across National Boundaries, London 1995 (16) Vgl. Fogel, D., Policing in Central and Eastern Europe. Report on a Study Tour, Helsinki 1994, S. 9ff. (17) Vgl. Gregory, F., Transnational Crime and Law Enforcement Cooperation. Problems and Process between East and West Europe, Transnational Organised Crime 1 <a href=(4), 1995, S. 130 (18) Vgl. Bunyan, T., The Europol Convention, London 1995, S. 12 (19) Vigh J., ‚Social Changes, Crime and the Police – Introductory Report, in: Shelley/Vigh <a href=(Hg.), Social Changes, Crime and the Police, Chur 1995, S. 21 (20) Vgl. Oppal, W.T., Closing the Gap. Policing and the Community, Policing in British Columbia Commission of Inquiry Report Vol. 1, Victoria 1994, S. C3 (21) Vgl. Brewer, A. u.a. <a href=(Hg.), The Police, Public Order and the State. Policing in Great Britain, Northern Ireland, the Irish Republic, the USA, Israel, South Africa and China, London 1996