Veränderungen in der Polizeiorganisation und -arbeit in Ungarn – Ein erfolgreicher Prozeß

von Dr. László Salgó

Von 1948 bis 1989, war Ungarn ein kommunistischer Einparteienstaat.“ In dieser Staatsform waren die Funktionen der Polizei mehr oder weniger die gleichen wie in allen übrigen totalitären und halbtotalitären Regimen der Welt. In dieser Periode bestand die Hauptfunktion des Innenministeriums – und damit der Polizei – darin, das ganze Land polizeilich zu kontrollieren. Bis in die frühen 80er Jahre war sie Teil eines Unterdrückungssystems, auch wenn später (im Rahmen der allgemeinen Entwicklung in Ungarn) zunehmend auch der Dienstleistungsaspekt zum Vorschein kam. Zu jener Zeit war der Chef der ungarischen Polizei zugleich auch einer der stellvertretenden Innenminister; der zweite stellvertretende Innenminister war zugleich Chef des Staatssicherheitsdienstes (AB) und der Spionageabwehr.

Ausgelöst durch die demokratischen Bewegungen, die seinerzeit in allen Staaten des damaligen ‚Ostblocks‘ auftraten, sowie durch interne Wirtschaftskrisen kam es im Oktober 1989 auch in Ungarn zum politischen Wechsel, hin zu dem heutigen parlamentarischen Mehrparteienstaat. Von den daraus folgenden grundlegenden Veränderungen der ungarischen Gesellschaft wurde selbstverständlich auch die Polizeibetroffen.

Beratung aus dem Ausland

1990 löste sich die ungarische Polizei rasch von ihrer bisherigen strikten Bindung an das Innenministerium und wurde eine strukturell autarke Organisation. Dies trifft auch für die Geheimdienste zu, die einem Minister ohne Geschäftsbereich unterstellt wurden. Dieser hat seither die politische Kontrolle; an die Spitze der Geheimdienste wurden jeweils entsprechende Fachleute gestellt. Ohne Zweifel herrschte in den Jahren 1989/90 in Ungarn eine Krisensituation. Externe und interne Einflüsse spielten bei den nachfolgenden Veränderungen eine wichtige Rolle. Weder die ‚Nationale Ungarische Polizei‘ (ORFK), noch die anderen Strafverfolgungseinrichtungen verfügten über die notwendigen Kenntnisse und Fertigkeiten, die für die Schaffung und den Aufbau eines neuen Organisationsmodells und eine gänzlich neue Philosophie erforderlich waren. Ausländische Experten zur Beratung einzuladen, schien deshalb als die beste Lösung. In der ersten Zeit handelte es sich dabei um Mitarbeiter der ‚Team Consult‘ (TC) aus Belgien und um niederländische Polizeiwissenschaftler des ‚PSC Warnsveld‘; später folgten weitere aus anderen Staaten. Diese Entscheidung scheint sich als richtig erwiesen zu haben. Ende 1989/Anfang 1990 erarbeiteten diese ausländischen Experten zusammen mit Führungskräften der ungarischen Polizei (Rendörs‚c) die erste professionelle Diagnose der ungarischen Polizei.(1) Dabei gab es zwar recht unterschiedliche Vorstellungen darüber, was organisatoisch zu unternehmen sei; aber nahezu keine dazu, wie vorgegangen werden sollte und welche Gefahren und neue Herausforderungen dabei mitberücksichtigt werden müßten. Es war eine ausgesprochene ‚Streßsituation‘, denn es gab nicht genügend Zeit, eine tiefgehende Analyse zu erarbeiten. Unter den Strafverfolgungseinrichtungen und auch bei den sonstigen Staatsorganisationen war die Polizei die erste, die internationale Experten zur Beratung und Hilfe bei der Reorganisation anforderte. Diese erarbeiteten zusammen mit den ungarischen Experten eine entsprechende Studie, die am 6.1.91 vorgelegt wurde, und in der fünf Kernpunkte für den Transformationsprozeß benannt sind.

  1. Ungarn muß mehr Geld in seine öffentliche Sicherheit investieren.
  2. Die ungarische Polizei braucht eine neue Organisationsstruktur.
  3. Die Polizei muß ihre Effektivität steigern.
  4. Ungarn braucht einen neuen Typ von Polizeibeamten.
  5. Es muß ein neues, besseres Verhältnis zwischen Polizei und Bürgern entwickelt werden.(2)

In den frühen 90er Jahren wies die Zahl der Straftaten eine ungeheure Steigerung auf, gleichzeitig sank die Aufklärungsquote. Durch entschiedene Schritte der obersten Polizeiführung sowie verschiedene Austauschprogramme mit dem Ausland konnte ein immer weiteres Auseinanderklaffen dieser ‚Schere‘ etwa zum Jahreswechsel 1992/93 gestoppt werden. Zwar steigt die Kriminalitätsrate in Ungarn auch heute noch an, doch haben Ungarns Polizisten auch in diesem Jahr wieder gute Aufklärungsergebnisse erzielt. Es lohnt sich daher, einen kurzen Blick auf die Problemanalyse zu werfen, die wir 1991 auf den Tisch gelegt haben, als die Effektivität der ungarischen Polizei noch sehr niedrig war, und sie verzweifelt nach ihrer Rolle in der neuen Demokratie suchte. Einige dieser Forderungen sind bereits umgesetzt worden. Andere sind von der ’neuen‘ ungarischen Polizei zwar grundsätzlich akzeptiert, doch scheint der Weg zu ihrer Verwirklichung noch lang zu sein.

Die Veränderung in Ungarns Polizei vollzog sich in zwei Stufen. Zunächst veränderten wir das System von einer totalitären zu einer demokratischen Polizei durch einen Austausch der Führungsebene. Dies war ein schneller, für viele auch ein persönlich schmerzlicher Prozeß. So gibt es unter den 30 höchsten Polizeiführern – einschließlich des ‚Nationalen Polizeihauptquartiers‘ und der 20 Leiter der Landkreispolizeien, heute nur noch Personen, die nach dem 1. November 1989 ernannt worden sind.
Heute nun sind wir dabei, die frühere Organisation der Polizei zu verändern und zu demokratisieren und gleichzeitig ihre Arbeit zu verbessern. Dies kann nur ein langsamer, eher evolutionärer Prozeß sein. Sicher ist jedoch, daß die ungarische Polizei nie wieder die ‚Nummer eins‘ und nie wieder ‚der lange Arm der Politik‘ sein will. Sie ist eines der Straf- verfolgungsorgane in Ungarn und möchte dies auch sein und bleiben.

Wandel

Die ungarische Polizei hat heute eine Gesamtstärke von ca. 40.000 Angehörigen, davon sind 32.000 uniformierte Polizisten und Kriminalbeamte und ca. 8.000 Personen Zivilangestellte. (Vor der Wende waren es insgesamt 24.377 Personen; Soll: 24.779).
Neben den 20 Landespolizeien gibt es heute als neue Einrichtung ein ‚Direktorat für Zentrale Ermittlungen‘ (KBI) das in etwa die gleichen Funktionen zu erfüllen hat wie das FBI in den Vereinigten Staaten. Brigadegeneral Ernö Kiss, der Generaldirektor dieses Direktorats, ist zugleich stellvertretender Kommissar der ‚Nationalen Polizei‘ Ungarns. Mit der Schaffung dieses Direktorats hoffen wir, die notwendigen Antworten auf neue kriminelle Herausforderungen zu finden, die es vorher bei uns nicht gab. Das organisierte Verbrechen, Wirtschaftskriminalität, Geldwäsche, Drogenhandel und Auto- schiebereien sind in Ungarn heute ebenso gewaltige Probleme wie im Westen.
Bei allen sonstigen Unterschieden waren sich die westeuropäischen Experten, die wir zur Beratung herangezogen haben, in dem Punkt einig, daß „die ungeteilte und zentralisierte Organisation der ungarischen Polizei (…) eine ihrer größten Stärken“ ist.(3)
Gegenwärtig sind wir darum bemüht, die elektronische Datenverarbeitung, neue Bürokommunikationstechniken und den Einsatz der forensischen Wissenschaft in der Polizeiarbeit auszubauen. Noch vor fünf Jahren wurden solche Themen überhaupt nicht diskutiert, sondern tauchten lediglich in den Fußnoten auf. Heute hat die ungarische Polizei auf diesen Gebieten bereits gute Erfolge zu verzeichnen.
Weiterhin bemühen wir uns, durch selektive Auswahlverfahren neues Personal zu rekrutieren und dadurch das Profil positiv zu verändern und zugleich ohne Effektivitätsverlust Personal abzubauen. Weiterhin sind wir dabei, die gesamte Polizeiorganisationskultur zunehmend auf mehr Dienstleistungsaufgaben zu orientieren. Daß wir uns dabei an die Vorgaben der Regierung und die gesetzlichen Änderungen halten, ist selbstverständlich.

So sehen wir in der Verabschiedung des Polizeigesetzes vom 29.3.94(4) einen Meilenstein. Zum ersten Mal in der Geschichte der ungarischen Polizei hat sie damit nun die Möglichkeit, tatsächlich als Strafverfolgungsbehörde zu arbeiten, statt wie vorher den politischen Bedürfnissen und Wünschen oder ministeriellen Kautelen zu folgen. Auch die Stellung und die Kompetenzen des Innenministers sind in diesem Gesetz festgelegt. Er hat die Aufgabe, Gesetze vorzubereiten, internationale Abkommen zu schließen, die Polizei in der ™ffentlichkeit zu vertreten und zu verantworten. Auf seinen Vorschlag ernennt der Premierminister den Nationalen Polizeichef. Ebenso vertritt der Innenmi- nister die Belange der Polizei in der Regierung und bei den Sitzungen der Nationalversammlung.

Was jedoch in einem Land, in dem sich Millionen noch an das Gegenteil erinnern können, sehr viel wichtiger ist: Der Minister darf der Polizei nicht mehr per Dienstanweisung die Kompetenz für einen Fall entziehen, noch darf er die Polizei daran hindern, ihre Aufgaben zu erfüllen. Gesonderte Anweisungen des Innenministers an die Polizei sind jeweils über den ‚Nationalen Polizeichef‘ weiterzuleiten. Im Kern heißt dies, der Innenminister besitzt weder eine unmittelbare Befehlsgewalt auf die Polizei noch das Recht zu einer persönlichen Intervention. Auf diese Weise soll gewährleistet werden, daß die ungarische Polizei nicht mehr für politische Zwecke mißbraucht werden kann.

‚Zukunftsschock‘ und Neubeginn

Obwohl diese ersten wichtigen Schritte mit šberzeugung gegangen wurden, ist die jüngere Geschichte der ungarischen Polizei keine ausschließliche Erfolgsgeschichte. „Organisationen weisen gewisse Grenzen im Umfang der Veränderungsfähigkeit auf, den sie innerhalb eines Zeitraums verkraften können.“(5) Dies hat viel zu tun mit einer ‚Entschuldigungshaltung‘ für die eigene Vergangenheit, für eine plötzlich geringere Leistung und Effektivität etc. – um nur einige der auftretenden, unerwünschten ‚Nebenwirkungen‘ zu nennen. Kurz: Es ist Teil des Bestrebens, den sogenannten ‚Zukunftsschock‘ abzumildern. Bezogen auf die ungarische Polizei stoßen wir z.B. bei den gegenwärtigen Schwierigkeiten unserer Wirtschaft, der Verschuldung und dem Devisenmangel, der Inflation und Arbeitslosigkeit usw. auf solche Grenzen. Sie alle führen dazu, daß der Landeshaushalt zusammengestrichen wird und damit natürlich auch andere Einschränkungen einhergehen. Hinzu kommen die Ängste vor einem langsamen Veränderungsprozeß als ständiger Begleiterscheinung, menschliche Probleme und Probleme bei der Rekrutierung neuer Mitarbeiter und nicht zuletzt die große Sehnsucht der Gesellschaft nach einer raschen Veränderung in möglichst kurzer Zeit.

In der Zeit vor 1989/90 erschienen Struktur und Stil der ungarischen Polizei als ein sich niemals änderndes, halbtotalitäres Wesen – mit einer obersten Führung, die vor 15-20 Jahren in ihre Positionen gelangt war. Daher gehörte die Einsetzung einer neuen Führung und moderner Führungsmethoden zu den fünf Kernpunkten der Veränderung.
Das Jahr 1991 war ein guter Zeitpunkt, mit einer grundlegenden Änderung ernst zu machen. Dies nicht allein, weil die Regierung grünes Licht für Veränderungen gab und diese auch in der ™ffentlichkeit auf breite Zustimmung stießen oder etwa eine neue Führungsspitze ins Amt berufen wurde.
Sowohl auswärtige als auch interne Experten hatten eine gute analytische Arbeit geleistet und konnten nun einen ‚Fahrplan‘ für den Neubeginn vorlegen. Zudem boten Staaten wie die Bundesrepublik, die Niederlande, Belgien, die Schweiz, ™sterreich und andere Ungarn materielle und immaterielle Hilfen an. Im Haushaltsjahr 1991/1992 bewilligte die Regierung zudem die Mittel für die Besetzung von 4.000 zusätzlichen Stellen sowie für eine ’sanfte‘ Integration in das europäische Polizeisystem.
Die Polizisten selbst wollten ebenfalls einen modernen Führungsstil, und sie erwarteten sich auch bessere Gehälter, bessere Lebensbedingungen und die Akzeptanz durch die Gesellschaft.

Weil die ungarische Polizei eine zentralistisch organisierte und geführte Polizei ist, spielten die Führungspersonen bei diesen Veränderungen eine sehr wichtige Rolle. Sie haben den Prozeß initiiert und überwacht, sie trieben ihn voran und setzten die neuen Gedanken in die Praxis um. Der Chef der ‚Nationalen Polizei‘, Generalleutnant Dr. Sándor Pintér und seine Berater, zu denen ich als Leiter des ungarischen Expertenteams seinerzeit ebenfalls gehörte, trafen in den Jahren 1991-93 zunächst monatlich, später alle drei Monate und zuletzt halbjährlich mit den ausländischen Projektleitern zusammen, um intensiv über die Fortschritte und Schwierigkeiten des Veränderungsprozesses zu beraten.
Natürlich gab es in dieser Zeit auch Widerstände. Die Gründe reichten von politischer Opposition über Existenzängste bis hin zur Aussicht auf eine erfolgreichere Karriere im Zivilleben. Etwa ein Fünftel der Polizeiangehörigen haben in den Jahren 1990- 92 die Polizei verlassen, nicht immer ganz freiwillig. Unter dem ehemaligen Führungspersonal war die Rate derer, die aus dem Dienst ausschieden, am höchsten.
Heute, am Ende des Jahres 1996, haben wir die neuen Strukturen, wir haben einen rechtlichen Rahmen, der an den europäischen Rechtsstandard heranreicht und wir genießen hohen internationalen Respekt. Dafür plagen uns andere Probleme: Wir haben zuwenig Personal und (immer noch) zu geringe Gehälter. Unterbezahlte Polizisten schaffen jedoch Korruptionsprobleme und verspielen auf solche Weise den Respekt der Polizei. Wir haben mit Haushaltskürzungen zu kämpfen und stehen gleichzeitig unter dem Druck, den Bürgern und Bürgerinnen einen verbesserten Schutz zu bieten und für mehr öffentliche Sicherheit zu sorgen.

Von 1948 bis 1989 gab es in Ungarn keine öffentlichen Kontrollmechanismen. Seit den 90er Jahren entwickelt sich nun auch eine öffentliche Kontrolle, und die Polizei hat ihre Tore für dieses Interesse und das Bedürfnis der ungarischen Bürger und Bürgerinnen weit geöffnet. Unsere Beziehungen zu den Medien, die Feierlichkeiten zum Tag der Polizei, die Besuche verschiedener Menschenrechts- und anderer internationaler Organisationen (z.B. Helsinki Komitee, amnesty international usw.) und unsere Gespräche mit diesen Gruppen zeugen von der Bereitschaft, die öffentliche Kontrolle unserer Arbeit zu akzeptieren und als wichtigen Bestandteil eines guten Verhältnisses zur Bevölkerung zu verstehen.

Internationale Beziehungen

Das ‚Nationale Hauptquartier der Ungarischen Polizei‘ unterhält heute enge und wirkungsvolle Beziehungen zu den Polizeien zahlreicher anderer Länder. Einige von ihnen sind bereits aus dem Beitritt Ungarns zur INTERPOL in den 80er Jahren hervorgegangen. Zudem gab – und gibt – es mit den meisten europäischen Staaten sowie mit Kanada, den Vereinigten Staaten und Mexiko einen regen (und anregenden) Delegationskontakt. Die wichtigsten europäischen Staaten haben darüber hinaus finanzielle, technische und Ausbildungshilfen für die ungarische Polizei geleistet. Hierzu gehören die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Großbritannien, die Niederlande, Belgien und ™sterreich. In den Vereinigten Staaten nehmen jährlich 20 ungarische Polizisten an Führungs- und Antiterrorismuslehrgängen teil.
Die Regionalpolizei der Niederlande und ihre ungarischen Partnereinheiten führen seit 1992 einen ständigen Austausch auf operationellem Gebiet und bei Führungsaufgaben durch. Weiterhin kooperiert die ungarische Polizei sehr eng mit den Polizeien der unmittelbaren Nachbarstaaten. Auf der Ebene der Hauptquartiere der Landkreispolizeien besteht hier auf der operationellen Ebene nahezu täglich Kontakt untereinander. Solche Kooperationsbeziehun- gen gehören zu den Stärken der ungarischen Polizei auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen. 1991 war Ungarn zudem mit etlichen Polizisten an der internationalen Mission in Kambodscha beteiligt, um den demokatischen Aufbau des Landes zu sichern.

Ebenfalls 1991 ist die ‚Mitteleuropäische Polizeiakademie‘ (MEPA) mit Sitz in Budapest ins Leben gerufen worden.(6) Initiatoren waren Ungarn und ™sterreich. Sehr bald traten auch tschechische, polnische, slowakische und slowenische Polizeien dieser Initiative bei. Seit 1994 ist auch die Bundesrepublik Deutschland vertreten. Seit Ausbildungsbeginn haben insgesamt 1.113 Stu- denten hier einen Abschluß erworben.
Die ‚International Law Enforcement Agency‘ (ILEA) öffnete am 24. April 1995, dem ‚Tag der ungarischen Polizei‘, ihre Pforten in Budapest. Der Grundauftrag dieser neuen internationalen Bildungseinrichtung ist es, mittlere Führungskräfte der Polizeien Mitteleuropas, die für die Bekämpfung des organisierten Verbrechens zuständig sind, zu schulen, um ihre Aufgaben so erfolgreich wie möglich erfüllen zu können. Die Arbeit der Akademie wird sowohl von den Vereinigten Staaten und Kanada wie auch von fast allen europäischen Staaten unterstützt. Hierdurch wird es für insgesamt 25 Polizeien Osteuropas mööglich, die Akademie zu nutzen. Ungarn ist stolz, Sitz dieser Einrichtung sein zu dürfen.(7)
Auch die weltweit aktive private’International Police Association‘ (IPA) unterhält unterdessen ein landesweites Netz mit Tausenden von neuen Mitgliedern in Ungarn.

Stolz

Nach Einschätzung von ‚Team Consult‘ zählt der Veränderungsprozeß der ungarischen Polizei zu einem der erfolgreichsten in Europa. Diesen Prozeß noch weiter zu verbessern, ist die Aufgabe, die uns nun bevorsteht. Hierzu müssen wir die bisher gemachten guten Erfahrungen beibehalten und uns von den schlechten verabschieden, um zu einer engen, wirkungsvollen Kooperation mit allen Polizeien der Welt zu gelangen.

Dr. László Salgó ist Brigadegeneral und Chef der Landespolizei Csongrád
(1) Vgl. TC Team Consult, Introduction about the Hungarian Police, 13.10.90, Budapest (2) Vgl. Oosterwijk, F., The New Hungarian Police Officer, A comparative research regarding the consequences of the new educational system of the Hungarian Police, Rend‚szeti Tanulmányok, S. 21, Budapest 1994/3 (3) Vgl. Prestel, B./Dikkers, J., Reorganization of the Hungarian Police. Conference ‚Policing a free society‘ (Presentation), 24.10.92, Siófok(4)Vgl. Gesetz über die Polizei Nr. XXXIV,1994 (5) Vgl. Gilmartin, J., Effectively Implementing Change. Managament Course VIC. OICJ (Presentation), Chicago 1994 (6) Vgl. Kriminalistik 4/95, S. 283ff.; Die Polizei 11/96, S. 305 (7) Vgl. Pintér, S., Police, Education and International Co-operation in Hungary, (Conference presentations), 13th EPEC v. 14.5.96, Rotterdam