Personengebundene Hinweise: Ein Anfragen-Krimi zu stigmatisierenden Speicherungen

von Matthias Monroy und Christian Schröder

Eine Serie parlamentarischer Anfragen in Bund und Ländern brachte mehr Klarheit über die Nutzung zweifelhafter Kategorien in polizeilichen Informationssystemen. Nun befasst sich die Innenministerkonferenz mit weiteren Änderungen.

„Personengebundene Hinweise“ (PHW) in Datenbanken dienen offiziell dem Schutz der einschreitenden Polizeikräfte im Arbeitsalltag. Sie erscheinen im Zuge jeder personenbezogenen Datenabfrage im bundesländerübergreifenden Informationssystem der Polizeien (INPOL) oder in den entsprechenden Datenbanken der Länderpolizeien als „Warnhinweis“ für die Einsatzkräfte. Die Erfassung von PHW in INPOL in der heutigen Form geht auf Beschlüsse der Innenministerkonferenz (IMK) aus den Jahren 1988 bis 1990 zurück. 2005 wurden die PHW mit weiteren Datenbanken verknüpft, darunter die Anwendungen „Personenfahndung“, „Erkennungsdienst“ und „Kriminalaktennachweis“.

Rechtsgrundlage für die Vergabe von PHW sind das Gesetz über das Bundeskriminalamt (BKA) so­wie die Polizeigesetze der Länder. Bundeseinheitlich werden – bis auf wenige Ausnahmen – die PHW „Ansteckungsgefahr“, „Ausbrecher“, „be­waff­net“, „Betäubungsmittelkonsument“, „Explosivstoffgefahr“, „Frei­todgefahr“, „geisteskrank“, „gewalttätig“, „Rocker“, „Sexualstraftäter“, „Straftäter linksmotiviert“, „Straftäter politisch motivierte Ausländerkriminalität“ und „Straftäter rechtsmotiviert“ vergeben. Die Länderpo­lizeien können darüber hinaus eigene PHW einführen. Einer Person können mehrere PHW zugeordnet sein.

Mitte der 80er Jahre kritisierten die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder öffentlich die stigmatisierende Wirkung dieser polizeiinternen Merkmale: Häufig könne nicht belegt werden, aufgrund welcher Tatsachen den Betroffenen eine bestimmte Eigenschaft zugeschrieben werde. Zahlreiche Medien berichteten über die polizeiliche Speicherpraxis in ihren Datenbanken.[1] Die IMK regelte auf Drängen der Datenschutzbeauftragten verbindlich, unter wel­chen Voraussetzungen und mit welchen Fristen PHW in INPOL gespeichert werden dürfen.

Hinweise zur Vergabe werden nicht veröffentlicht

Für die Einträge von PHW im INPOL-Verbund gibt es einen bundesweit gültigen „PHW-Leitfaden“ mit Vergabekriterien, auf die sich Bund und Länder in einer gemeinsamen Projektgruppe verständigt haben. Das Dokument ist als „Verschlusssache“ eingestuft und somit nicht öffentlich. Die Innenverwaltungen der Länder und das BKA lehnten es auf mehrfache Nachfrage ab, die Einstufung zurückzunehmen. In den Bundesländern existieren darüber hinaus Ergänzungen zu diesem Dokument. Anträge nach dem Informationsfreiheitsgesetz auf Herausgabe des Leitfadens wies der Polizeipräsident von Berlin mit der Begrün­dung zurück, „das Bekanntwerden der Hinweise zur Vergabe (könne) dem Wohle eines deutschen Landes schwerwiegende Nachteile bereiten oder zu einer schwerwiegenden Gefährdung des Allgemeinwohls führen.“

Mit der Neufassung der PHW durch die IMK wurde es ruhig um die polizeiinternen Merkmale und eine Diskussion dazu fand allenfalls noch auf Ebene der Datenschutzbeauftragten statt, die sich lediglich an Details der konkreten polizeilichen Speicherpraxis störten, die Datensammlung und ihre Kategorien aber nicht grundsätzlich infrage stellten.[2]

Erst 2014 führten parlamentarische Anfragen zu Informationen über das Ausmaß „personengebundener Hinweise“ in den Polizeidatenbanken. Im Mai 2014 brachten die Oppositionsfraktionen im Berliner Abgeordnetenhaus den Antrag „Stigmatisierung von Personen in polizeilichen Da­tenbanken beenden“ ein. Damit begann ein Anfragen-Krimi, über den auch ohne den BKA-Leitfaden immer mehr Details zu den willkürlich genutzten und exzessiv vergebenen PHW öffentlich wurden.

Berliner Senat übergeht Parlamentsbeschluss

2012 führte die Berliner Polizei mit Erlaubnis der Senatsinnenverwaltung die Speicherung der internen Merkmale „Ansteckungsgefahr“ und „geisteskrank“ als PHW in ihrer Datenbank wieder ein. Als Grundlage diente ein nicht öffentlicher und nicht bindender Beschluss des Arbeitskreises II der IMK vom 20./21. Oktober 2011. Allerdings hatte das Abgeordnetenhaus schon 1988 einen gegenteiligen Beschluss gefasst, den Innensenator Frank Henkel (CDU) ebenfalls als „weder rechtlich noch politisch bindend“ disqualifizierte und über den er sich schließlich hinwegsetzte.[3] Die Haltung wird von der Berliner SPD-Fraktion geteilt: Laut dem Abgeordneten Frank Zimmermann sei der Parlamentsbeschluss gegen die strittigen PHW einer „Diskontinuität anheimgefallen“.

Das Parlament wurde von dem Vorgang nicht in Kenntnis gesetzt und bemerkte erst durch den Jahresbericht 2012 des Berliner Datenschutzbeauftragten im Frühjahr 2013, dass die stigmatisierenden Merkmale in Berlin wieder vergeben und gespeichert werden.[4] Die Berliner Piraten starteten deshalb eine Serie von parlamentarischen Anfragen. Heraus kam zunächst, dass die Berliner Polizei 13 landesspezifische PHW nutzt, darunter „Betäubungsmittel-Kontakt“, „Aufenthaltsverbot“, „Serienbrandstifter“, „Waffenbesitzverbot“ oder „Rezeptfäl­scher“.[5] Im Berliner Polizeilichen Landessystem zur Information, Kommunikation und Sachbearbeitung (POLIKS) waren im August 2014 knapp 270.000 PHW angelegt. Am häufigsten wurde mit 150.000 Einträgen der PHW „Betäubungsmittelkonsument“ vergeben. 38.000 Personen wurden als „gewalttätig“, 2.900 als „Konsument harter Drogen“, 3.300 als „Straftäter linksmotiviert“ gekennzeichnet. Auffällig ist, dass die Anzahl der als „Straftäter rechtsmotiviert“ gespeicherten Personen seit 2012 stark gestiegen ist. Gründe werden keine genannt; womöglich ist dies auf eine geänderte Speicherpraxis nach dem Auffliegen des „Nationalsozialistischen Untergrunds“ zurückzuführen. Von den 3.438 PHW „Straftäter rechtsmotiviert“ im August 2014 wurden 973 ab dem Jahr 2012 vergeben.

Eine weitere Anfrage ergab, wie simpel Betroffene in die Kategorie „Straftäter“ eingeordnet werden. Die „Begrifflichkeit ‚Straftäter‘“ setze keine Verurteilung voraus, sondern umfasse „allgemein und im Zusammenhang mit Politisch motivierter Kriminalität auch den strafprozessualen Status“. Der Hinweis wird auch nicht erst vergeben, wenn ein Ermittlungsverfahren eingeleitet worden ist. Es genüge der „begründete Anfangsverdacht“, dass eine entsprechende Straftat begangen werden könnte. Der Terminus „Straftäter“ erweist sich so als ein Containerbegriff für „Tatverdächtige“, „Beschuldigte“, „Angeschuldigte“ oder „Angeklagte“.[6]

Anfragen in Bundes- und Landesparlamenten

Nach Bekanntwerden der Speicherpraxis in Berlin folgten weitere Anfragen in anderen Ländern. Demnach vergibt etwa die Polizei Bremen neun eigene Landes-PHW, darunter für „Schwellentäter“, „Intensiv­täter“ und verschiedene „Gefährder“, wegen einer „psychischen Auffälligkeit“, „Stalking“, „Bedrohungslage“ oder „Häuslicher Ge­walt“.[7] Eine weitere Kategorie trägt den Titel „Informationssammelstelle Ethnische Clans“ und bezeichnet eine Stelle der Bremer Polizei, die zur Ausforschung von Familien der Mhallamiye dient, die als „kriminelle arabische Clans“ mittlerweile als Vorlage für einen rassistischen Tatort-Fernseh­kri­mi dienten.[8] Die Polizei Baden-Württemberg nutzt die Merk­male „Land- und Stadtstreicher“ und „wechselt häufig Aufenthaltsort“.[9] Letzteres könnte der Ersatz für den noch in den 80er Jahren genutzten und nach Protesten abgeschafften Hinweis „Zigeunername“ sein.[10] In Hessen existiert der PHW „Aussiedler“. Hamburg nutzt keine eigenen PHW.

Im September 2014 wurde schließlich durch eine Anfrage im Bundestag bekannt, dass beim BKA rund 1,5 Millionen Personen mit verschiedenen PHW belegt sind.[11] Mehr als 8.000 Menschen gelten laut BKA als „geisteskrank“, fast 18.000 als „ansteckend“ und rund 245.000 als „gewalttätig“.[12] Zahlen für die vorangegangenen Jahre seien laut Bundesinnenministerium (BMI) nicht mehr verfügbar. So lässt sich nicht feststellen, ob sich (wie in Berlin vermutet) die Zahlen zu „Straftäter rechts” und „Straftäter links” nach politischer Konjunktur richten.

Erst die Anfrage auf Bundesebene machte öffentlich, dass sich in den INPOL-Datenbeständen noch Einträge mit den PHW „Straftäter militanter Organisationen“, „Prostitution“, „Landstreicher“, „Hilflosigkeit vermu­tet“ und „Fixer“ befinden. Diese würden laut BKA allerdings seit vielen Jahren nicht mehr vergeben und seien „Altbestände“. Die Antwort geriet zum Skandal, in der Tagespresse wurde breit berichtet.[13] Noch bevor der fragende Abgeordnete entsprechend informiert wurde, hatte das BMI eine Mitteilung an einige Medien versandt und ein Ende der Kategorien „Prostitution“, „Landstreicher“ und „Fixer“ versprochen.

Eine neuerliche Anfrage ergab, dass das BKA bis zum 10. Oktober 2014 alle „Datenbesitzer“ aufgefordert hatte, ihre im bundesweiten Verbundsystem INPOL gesammelten Daten zurückzurufen.[14] Erst danach seien „zentrale Löschungen durch das BKA“ vorgesehen. Ob einzelne Kategorien jedoch weiterhin in einigen Landessystemen geführt werden, wusste das BMI nicht. Die Informationen seien beim BKA zu „Sicherungszwecken“ noch für maximal 63 Tage als Backup vorhanden, aber in dieser Zeit nur mehr zu sehr begrenzten Zwecken nutzbar.

Willkürliche Speicherpraxis

Die parlamentarischen Initiativen zeigten deutlich, dass PHW in hohem Maße stigmatisierend und diskriminierend sind: Für die Merkmale „Betäubungsmittelkonsument“, „Ansteckungsgefahr“, „Freitodgefahr“ oder „geisteskrank“ reichen laut BMI „Anhaltspunkte“. Entsprechende Hinweise kämen „von einem Arzt oder einer anderen öffentlichen Stelle“ durch Vorlage eines ärztlichen Attestes oder einer „entsprechenden ärztlichen Unterlage“. Die Informationen werden unter anderem von Gesundheitsämtern, Verwaltungsbehörden oder Haftanstalten geliefert.

Die PHW reproduzieren aber auch gesellschaftliche Vorurteile und polizeiliche Ressentiments. Den Stempel „Ansteckungsgefahr“ erhält zum Beispiel, wer an den Infektionskrankheiten Hepatitis B oder C oder HIV erkrankt. Die PHW „geisteskrank“ und „Freitodgefahr“ führen etwa dazu, dass (falsche) Ängste bei PolizistInnen nachhaltig geschürt und der Stigmatisierung und Diskriminierung der erfassten Person Vorschub geleistet werden. Der in Hessen verwendete Landes-PHW „Aussiedler“ kriminalisiert alle AussiedlerInnen und stellt sie unter Generalverdacht. Immerhin hatten die parlamentarischen Anfragen für Korrekturen sorgen können.

Auf Druck der Opposition und von Gruppen wie der AIDS-Hilfe hat der Berliner Innensenator nach einer langen Debatte im Abgeordnetenhaus bei der IMK im Dezember den Antrag eingebracht, die PHW „Ansteckungsgefahr” und „geisteskrank” zu überarbeiten. So sei laut Henkel über eine „zeitgemäße Umbenennung“ zu beraten. Die Angelegenheit war zuvor in der für das INPOL-System zuständigen Kommission „INPOL-Fachlichkeit“ erörtert worden. Sollte sich die IMK für eine Überarbeitung der PHW entscheiden, wird die Arbeitsgemeinschaft der Leiter der Landeskriminalämter und des BKA (die sogenannte AG Kripo) beauftragt, bis zum Frühjahr 2015 einen Entwurf auszuarbeiten. Auch dies kam erst durch eine parlamentarische Anfrage heraus.[15]

Aus „Eigensicherung“ wird „Ermittlungsunterstützung“

PHW sind praktisch für alle PolizeibeamtInnen einsehbar.[16] Und ihre Nutzung geht oft mit Zwangsmaßnahmen einher. So kann angenommen werden, dass ein Merkmal „Rezeptfälscher“, „Betäubungsmittelkonsument“ oder „Betäubungsmittel-Kon­takt“ bei einer zufälligen Kontrolle zur Durchsuchung der betroffenen Person führt. Offiziell dürfen die PHW aber nur zur „Eigensicherung” von Polizeikräften genutzt werden. Mitunter kann aus dieser behaupteten „Eigensicherung“ eine Gefährdung der Betroffenen resultieren: Labels wie „geisteskrank” oder „Gefährder“ können dazu führen, dass PolizistInnen von vornherein Zwangsmittel gegen die Betroffenen einsetzen oder ihnen mit bereitgehaltener Schusswaffe entgegentreten.[17]

Nach den hartnäckigen parlamentarischen Initiativen auf Bundes- und Länderebene ist zudem deutlich erkennbar, dass der ursprünglich angegebene Zweck der PHW, einschreitende Polizeikräfte vor vermeidbaren Gefahren zu schützen, immer mehr zugunsten einer ermittlungsunterstützenden Funktion in den Hintergrund tritt. Das Innenministerium Baden-Württemberg hatte hierzu erklärt, die PHW würden „primär” zur „Eigensicherung“ genutzt, durch sie lasse sich „polizeiliches Handeln zielgerichteter steuern bzw. unterstützen“. Insbesondere bei PHW „mit Bezug zur politisch motivierten Kriminalität” liege der Schwerpunkt „auf der Ermittlungsunterstützung”. Mit anderen Worten: Die Polizei kann in der Datei nachsehen, ob jemand als „politisch motivierter Straftäter” geführt wird.

Datenschutz ganz klein geschrieben

Auch der schleswig-holsteinische Datenschutzbeauftragte warnte: „Da personengebundene Hinweise der stark verkürzte Ausdruck eines Sachverhaltes, einer Situation oder einer Person sind, kommt es sehr darauf an, dass diese Daten zutreffend sind.“[18] Es ist jedoch fraglich, ob eine Kri­tik an der ausufernden Praxis für mehr Datenschutz und Bürgerrechte sorgen kann. Derzeit sieht es vielmehr so aus, dass sogar die Einrichtung einer neuen Datensammlung zu befürchten ist. In einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe wird über die Einführung von „ermittlungsunterstützenden Hinweisen“ (EHW) diskutiert, was die Zweckentfremdung der eigentlich zur „Eigensicherung“ eingerichteten PHW rechtlich absichern würde. Vermutlich wird dann ein Teil der PHW in EHW umbenannt.

Die Betroffenen werden über die Speicherung eines PHW nicht informiert, denn die Vergabe habe laut dem Berliner Innensenator „taktische Gründe“. Erst über ein persönliches Auskunftsersuchen bei einer Polizeibehörde können Betroffene in Erfahrung bringen, ob ein Merkmal vergeben worden ist. Um das wahre Ausmaß der bei den Länderpolizeien genutzten Landes-PHW und die Gesamtzahl aller in Deutschland mit PHW versehenen Personen zu ermitteln, müsste in jedem Bundesland eine An­frage gestellt und die Zahlen mit denen des BKA zusammengeführt werden.

[1]   taz v. 9.7.1987; Der Spiegel Nr. 38 v. 15.9.1986
[2]   siehe u.a. Bayrischer Landesbeauftragter für den Datenschutz: 19. Tätigkeitsbericht (TB) (für das Jahr 2000), Hessischer Datenschutzbeauftragter: 33. TB. (2004), Bundesbeauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit (BfDI): 24. TB. (2011-2012)
[3]   Sitzungsprotokoll des Ausschusses für Inneres, Sicherheit und Ordnung v. 13.10.2014
[4]   Berliner Beauftragter für Datenschutz und Informationsfreiheit: Jahresbericht 2012
[5]   Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/14376 v. 1.9.2014; frühere PHW existierten zu den Merkmalen „geisteskrank“, „geistesschwach“, „Prostitution“, „häufig wechselnder Aufenthaltsort“, „Ansteckungsgefahr“, „Vorsicht, Blutkontakt!“, „Land- und Stadtstreicher“ und „Entmündigung“, vgl. Sitzungsprotokoll a.a.O. (Fn. 3).
[6]   Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/14377 v. 1.9.2014
[7]   Bremische Bürgerschaft, Drs. 18/1649 v. 25.11.2014
[8]   Tatort-Folge 901: „Brüder“, erstmals gesendet auf ARD am 23.2.2014
[9]   Landtag Baden-Württemberg, Drs. 15/5841 v. 7.10.2014
[10] s. BKA (Hg.): Schatten der Vergangenheit. Das BKA und seine Gründungsgeneration in der frühen Bundesrepublik, Köln 2011, S. 287-300
[11]  Antwort auf die Schriftliche Frage des MdB Andrej Hunko v. 16.9.2014
[12]  Zunächst lieferte das BMI „durch ein Büroversehen“ falsche Zahlen zu „Straftäter – rechtsmotiviert“, „linksmotiviert“ oder „Sexualtäter“. Eine BMI-Spreche­rin erklärte tags darauf, die Diskrepanz sei durch einen Fehler in der Tabelle zustande gekommen.
[13]  Berliner Zeitung v. 25.9.2014; ZEIT ONLINE v. 24.9.2014; taz v. 25.9.2014
[14]  Antwort auf die Schriftliche Frage des MdB Hubertus Zdebel v. 16.10.2014
[15]  Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/14940 v. 25.11.2014
[16] für jede/n Bediensteten, der „zumindest eine Abfrageberechtigung für das System hat“; LT Baden-Württemberg, Drs. 15/5841 v. 7.10.2014
[17] Der Anteil der psychisch Kranken oder Verwirrten unter den Opfern polizeilicher Todesschüsse nimmt zu; s. Diederichs, O.: Polizeiliche Todesschüsse 2013, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 106 (Oktober 2014), S. 74-79
[18] www.datenschutzzentrum.de/vortraege/20110326-weichert-datenschutz-strafverfolgung.html

 

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