Neue EU-Richtlinie zur Terrorismusbekämpfung: Weitere Verpolizeilichung des Strafrechts

Die Europäische Union will den Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung von 2002 erneuern. Ein entsprechender Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates spricht von einer „zunehmenden Sicherheitsbedrohung durch Terrorismus“, weshalb die Rechtsvorschriften zur Verfolgung von Straftaten mit „terroristischem Hintergrund“ innerhalb der EU vereinheitlicht werden sollen.

Wir sprachen hierzu mit Elif Eralp, der Referentin für Rechtspolitik in der Bundestagsfraktion DIE LINKE. Das Interview wurde per E-Mail geführt.

Matthias Monroy: Worum geht es in dem Richtlinienvorschlag, welche Rechtsvorschriften werden vorgeschlagen?

Elif Eralp: Die EU-Kommission möchte den Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung aus 2002 überarbeiten, um die EU-Vorschriften zur Strafbarkeit terroristischer Handlungen an die sich ändernde Bedrohungslage anzupassen. Außerdem soll neuen internationalen Standards und von der EU eingegangenen Verpflichtungen Rechnung getragen werden. In den Blick genommen werden insbesondere ausländische terroristische Kämpfer sowie in Drittländern an terroristischen Handlungen teilnehmende Terror-Reisende.
Vorgeschlagen wird, folgende Handlungen unter Strafe zu stellen:

  • Versuch der Anwerbung und Ausbildung,
  • Auslandsreisen zwecks Beteiligung an den Handlungen einer terroristischen Vereinigung,
  • Finanzierung der verschiedenen in der Richtlinie definierten terroristischen Straftaten,
  • alle zu terroristischen Zwecken erfolgenden Auslandsreisen einschließlich Reisen innerhalb der EU und Reisen in den Wohnsitz- bzw. Herkunftsstaat.

Außerdem sollen durch den Richtlinienvorschlag die durch den bisherigen Rahmenbeschluss geltenden Bestimmungen über die Anstiftung, die Beihilfe und den Versuch der Begehung einer terroristischen Straftat ausgeweitet werden. Er enthält zudem neue Bestimmungen über die Gerichtsbarkeit und zugunsten von Terrorismusopfern.

M.M.: Mit der Richtlinie soll auch ein von der EU unterzeichnetes Zusatzprotokoll zum Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus und die Empfehlungen der Finanzermittlungsgruppe für Geldwäsche (FATF) umgesetzt werden. Welche sind das?

E.E.: Die Empfehlungen, die die Finanzermittlungsgruppe für Geldwäsche (die Financial Action Task Force, FATF) im Jahr 2012 zum Thema Terrorismusfinanzierung abgegeben hat, sehen vor, dass die Länder die Terrorismusfinanzierung unter Strafe stellen sollen, und zwar nicht nur die Finanzierung terroristischer Handlungen, sondern auch die Finanzierung von Terrororganisationen und terroristischen Einzeltätern – und dies gemäß der Auslegung der EU-Kommission auch dann, wenn keine Verbindung zu einer bestimmten terroristischen Handlung besteht. Die maßgebliche Empfehlung Nr. 5 ist laut FATF und laut Kommission dahingehend auszulegen, dass die Länder die Finanzierung von Reisen von Personen, die in ein anderes Land als ihren Wohnsitz- bzw. Herkunftsstaat reisen, um terroristische Anschläge zu verüben oder zu planen, vorzubereiten oder an ihnen teilzunehmen, künftige Terroristen auszubilden oder sich selbst dazu ausbilden zu lassen, unter Strafe stellen sollen.

M.M.: Aber es geht ja nicht nur um Finanzierung…

Durch das Zusatzprotokoll zum Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus wird der sich auf die Strafbarmachung von Auslandsreisen für terroristische Zwecke beziehende Teil der Resolution 2178 (2014) des UN-Sicherheitsrats umgesetzt, die in Reaktion auf sogenannte „foreign terrorist fighters“ ergangen ist, also Personen, die aus westlichen Ländern nach Syrien oder den Irak reisen, um sich den Terrormilizen des Islamischen Staates anzuschließen. Strafbar sollen alle (versuchten) Reisehandlungen zu terroristischen Zwecken sein, worunter auch das Absolvieren einer Ausbildung an der Waffe oder die Führung von Luftfahrzeugen gehört.

Unter anderem mit den Vorgaben zur Beteiligungs- und Versuchsstrafbarkeit geht die Richtlinie aber bewusst über diese internationalen Vorgaben hinaus.

M.M.: Personen machen sich also unter Umständen bereits strafbar, wenn sie ein Flugzeug besteigen oder ein Bankkonto eröffnen?

E.E.: Ja, denn von den vorgesehenen Straftatbeständen werden Handlungsweisen erfasst, die objektiv völlig neutral und alltäglich sind wie eine Reise ins Ausland oder das Überweisen von Geld oder auch die Eröffnung eines Bankkontos. Nach den Grundsätzen des Tatstrafrechts und des Schuldprinzips, die eine strafwürdige Handlung voraussetzen, sowie dem ultima-ratio-Prinzip können Gegenstand von Straftatbeständen nur Handlungen sein, die grundlegende Regeln des gesellschaftlichen Zusammenlebens verletzen und für sich genommen strafwürdiges Unrecht begründen.

Frühe neutrale Vorbereitungshandlungen sind aber nicht strafwürdig, denn bis zur vermeintlich angestrebten Gewalttat sind noch sehr viele Zwischenschritte und die Überwindung der Hemmschwelle zum maßgeblichen tödlichen Tatentschluss erforderlich. Der potentielle Täter hat noch die Wahl, von der Gewalttat Abstand zu nehmen; vielleicht hat er auch bloß mit dem Gedanken gespielt.

Straftatbestände dürfen nicht an den bloße Gedanken anknüpfen. Das würde Gesinnungsstrafrecht bedeuten.

Dies wird aber durch die Richtlinie maßgeblich, denn eine Strafbarkeit und weitgehende Ermittlungsmaßnahmen, die mit schweren Grundrechtseingriffen einhergehen, wie beispielsweise der Telekommunikationsüberwachung, hängen von der vermuteten terroristischen Tatmotivation ab. Solcher Verdacht ist schnell konstruiert, häufig nährt er sich aus dubiosen Geheimdienstberichten.

M.M.: Geht es hier vielmehr um eine weitere Vorverlagerung von Ermittlungen in den Bereich der Gefahrenabwehr?

E.E.: Durch die Richtlinie werden Handlungsweisen unter Strafe gestellt, die weit vor der eigentlichen Rechtsgutsverletzung, weit vor dem Versuch einer solchen und sogar weit vor einer konkreten Rechtsgutsgefährdung liegen. Dabei handelt es sich der Sache nach um Gefahrenabwehr und nicht um die dem Strafrecht immanente Aufklärung und Verfolgung bereits begangenen Unrechts.

Zur Vorbeugung von Gefahren sollen neutrale Verhaltensweisen bestraft werden, die weit vor einem etwaigen Anschlag liegen. So betreibt man mit den Mitteln des Strafrechts eigentlich Gefahrenabwehr und legitimiert unter dem Deckmantel des Strafrechts weitreichende polizeiliche Eingriffe, die als Instrumente der Gefahrenabwehr nicht zu rechtfertigen wären. Das bedeutet eine Verpolizeilichung des Strafrechts.

Die in der Richtlinie aufgeführten Vorfeldtatbestände sind – auf Deutschland bezogen – Türöffner für alle Ermittlungsbefugnisse, die die Strafprozessordnung bietet: von der Telekommunikationsüberwachung und akustischen Wohnraumüberwachung über die Abfrage von Verkehrsdaten oder längerfristige Observationen bis hin zum Einsatz von Verdeckten Ermittlern und V-Leuten oder zur Durchsuchung bei Dritten (§§ 100a ff., 161 StPO). Diese im Bereich der Gefahrenabwehr teilweise nicht oder nur eingeschränkt vorgesehenen Befugnisse werden über das Strafrecht auch zur Gefahrenabwehr für den Staat nutzbar gemacht.

M.M.: Laut der Kommission sei der frühere Rahmenbeschluss von vielen Mitgliedstaaten erfolgreich umgesetzt worden und habe sich in der praktischen Anwendung bewährt. Die Strafverfolgung scheint dort also kein Hindernis, es gibt eigentlich keine Defizite …

E.E.: Durch den Rahmenbeschluss 2002/475/JI sind bereits bestimmte terroristische Handlungen unter Strafe gestellt worden, darunter das Verüben eines Terroranschlags, die Beteiligung an den Handlungen einer terroristischen Vereinigung einschließlich der Finanzierung solcher Handlungen, die öffentliche Aufforderung zur Begehung einer terroristischen Straftat sowie die Anwerbung und Ausbildung für terroristische Zwecke, wobei durch die Strafbarmachung der drei letztgenannten Delikte die einschlägigen Bestimmungen des Übereinkommens des Europarates zur Verhütung des Terrorismus umgesetzt wurden. Im Rahmenbeschluss von 2002 ist jedoch nicht ausdrücklich vorgesehen, dass das Reisen in Drittländer oder Absolvieren einer Ausbildung für terroristische Zwecke unter Strafe zu stellen ist.

Auch sieht der Rahmenbeschluss in Bezug auf die Strafbarmachung der Terrorismusfinanzierung derzeit lediglich vor, dass jegliche Art der Finanzierung einer terroristischen Vereinigung unter Strafe zu stellen ist, was jedoch nicht die Finanzierung sämtlicher mit terroristischen Handlungen verbundenen Straftaten wie das Anwerben, die Ausbildung oder Auslandsreisen für terroristische Zwecke abdeckt.

Die EU-Kommission meint, dass eine neue Richtlinie erforderlich ist, die noch weitgehender grundrechtlich problematische Vorfelddelikte erfasst, als es bisher schon der Fall ist.

Sie bleibt allerdings den Nachweis dafür schuldig, dass die als nicht ausreichend angesehene Effektivität der Terrorismusbekämpfung an mangelnden einheitlichen und weitgehenden Straftatbeständen in den Mitgliedsstaaten liegt. Dafür bedürfte es einer umfassenden Evaluation in allen Mitgliedsstaaten bezüglich der bestehenden Straftatbestände und einen Rückschlusses von der geringen Effektivität (Aufklärung, Verurteilung von terroristischen Straftaten) auf etwaige Strafbarkeitslücken oder nicht harmonisierte Vorschriften. Problematisch ist meist nicht das Fehlen geeigneter Straftatbestände, sondern mangelnde Erkenntnisse über begangene Straftaten und Nachweisprobleme sowie mangelnder Informationsaustausch und mangelnde Kooperation zwischen den Behörden der Mitgliedsstaaten oder mit Drittstatten oder mangelndes Personal an den erforderlichen Stellen.

M.M.: Die EU hat zwar eine Kompetenz zur Vereinheitlichung des Strafrechts, aber nicht des Gefahrenabwehrrechts. Das klingt eigentlich nicht verhältnismäßig?

E.E.: Da es sich hier – wie gesagt – der Sache nach nicht um Strafrecht, sondern um Gefahrenabwehr handelt und die EU keine Ermächtigungsgrundlage für Harmonisierungsmaßnahmen in diesem Bereich hat, kann bereits ihre Kompetenz für den Erlass einer solchen Richtlinie angezweifelt werden.

Die Richtlinie ist jedenfalls nicht verhältnismäßig, denn der vermeintliche Nutzen steht außer Verhältnis zur Verletzung von u.a. durch die EU-Grundrechtecharta verbrieften Grundrechten – des Rechts auf Privatsphäre (Art. 7 EU-GR-Charta) oder des Rechts auf den Schutz personenbezogener Daten (Art. 8) – und wesentlicher rechtsstaatlicher Prinzipien: der Grundsätze des Tatstrafrechts, des Schuldprinzips sowie des Strafrechts als letztem Mittel zur Herstellung des Rechtsfriedens (ultima-ratio-Prinzip) sowie des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (Art. 49 EU-GR-Charta).

Die Vorfelddelikte, die Ausweitung der Beteiligungs- und Versuchsstrafbarkeit verletzen diese wesentlichen Prinzipien und Grundrechte. Nach Artikel 15 der Richtlinie ist bei Auslandsreisen und der Terrorismusfinanzierung nicht einmal ein Bezug zu bestimmten terroristischen Aktivitäten erforderlich. Es soll eine irgendwie geartete allgemeine Verbindung zu künftigen terroristischen Taten ausreichen. Hierdurch wird das Schuldprinzip zusätzlich eklatant verletzt.

M.M.: Die vorgesehenen Regelungen zur Verfolgung und Bestrafung der „Organisatoren terroristischer Anschläge“ erinnern an die Paragrafen 129a und b aus dem deutschen Strafgesetzbuch…

E.E.: Mit der Einführung des § 129a StGB 1976, der die Gründung, Mitgliedschaft und Unterstützung einer terroristischen Vereinigung unter Strafe stellt, begann eine Entwicklung weg von Tatstrafrecht und Schuldprinzip hin zu einer Verpolizeilichung des Strafrechts. Die Entwicklung vom Rechtsstaat zunehmend in einen Präventionsstaat begann. Schon damals wurde in der Strafrechtsliteratur zur Antiterrorgesetzgebung gewarnt: „Wenn der Gesetzgeber auf dem eingeschlagenen Weg fortschreitet, wird er den freiheitlichen Rechtsstaat zu Tode schützen“ (so Dahs in Das „Anti-Terroristen-Gesetz“- eine Niederlage des Rechtsstaats, NJW 1976, 2145(2151)). Seitdem hat das Terrorismusstrafrecht viele Verschärfungen erfahren, u.a. mit der Einfügung des § 129b StGB 2002 und dem Gesetz zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten (GVVG) 2009 und dessen Ergänzung 2015 durch das GVVG-ÄndG. Die zuletzt genannten Verschärfungen haben einige durch die Richtlinie vorgesehenen Änderungen bereits vorweg genommen und Vorfelddelikte umfassend kriminalisiert.

Schon bei den Paragraphen 129a und 129b StGB stellt sich die Problematik, dass Handlungen erfasst werden, die noch keinen unmittelbaren Zusammenhang zu einem möglichen Anschlag aufweisen und einer Gefährdung von Personen noch sehr weit vorgelagert sind. Diese Vorschriften dienen als Türöffner für weitreichende Ermittlungsmaßnahmen und führen überproportional häufig zu Einstellungen wie zum Beispiel im Fall der jahrelangen haltlosen Überwachung des Berliner Soziologiedozenten Andrej Holm.

Es erscheint daher naheliegend, dass gerade Ermittlungen, die solche Handlungen zum Gegenstand haben, in weiterem Umfang auf die inneren Einstellungen und sozialen Kontakte zugreifen und darum auch weiter ausgedehnt werden als Ermittlungen wegen einer Handlung, die weitgehend aus sich heraus eingestuft werden kann. Untersuchungen zum GVVG aus dem Jahre 2013 zeigen, dass in den Verfahren nach dem GVVG häufig zahlreiche Ermittlungsmaßnahmen nebeneinander eingesetzt wurden, die insgesamt zu einer ausgesprochen hohen Überwachungsdichte führten (vgl. Bericht der Regierungskommission zur Überprüfung der Sicherheitsgesetzgebung in Deutschland vom 28. August 2013, S. 46). So kann das gesamte persönliche und berufliche Umfeld der Verdächtigten in den Fokus geraten.

Viele Unbeteiligte werden betroffen. Die Befugnisse der Strafverfolgungsbehörden verlagern sich nicht nur zeitlich vor, sondern weiten sie auch insgesamt aus. Der strafprozessuale Verdachtsbegriff, der solche Ermittlungen eröffnet und begrenzt, verliert an Konturen. Denn es geht nicht mehr darum, ob ein Anfangsverdacht für ein konkretes Anschlagsvorhaben an einem bestimmten Ort zu einer bestimmten Zeit vorliegt, sondern ob eine Anschlagsidee für die evtl. noch ferne Zukunft oder an einem noch ungewissen Ort existiert. Solche Vorfeldtatbestände wie sie die §§ 129a und b sowie die in der Richtlinie beschriebenen Tatbestände darstellen, die als Ausforschungsinstrumente dienen, werden daher auch häufig als „Gummi-“ oder „Schnüffelparagraphen“ bezeichnet.

M.M.: Artikel 3 des Richtlinienvorschlags enthält eine Definition von „terroristischen Straftaten“: Die Bevölkerung auf schwerwiegende Weise einschüchtern, öffentliche Stellen oder eine internationale Organisation rechtswidrig zu einem Tun oder Unterlassen zwingen – das klingt auch ein wenig nach Blockupy und Gipfelprotesten?

E.E.: Zu den genannten Zielen „die Bevölkerung auf schwerwiegende Weise einzuschüchtern“ oder „öffentliche Stellen oder eine internationale Organisation rechtswidrig zu einem Tun oder Unterlassen zu zwingen“ müssen für eine Strafbarkeit die in Artikel 3 Nr. 2 der Richtlinie aufgeführten vorsätzlichen Handlungsweisen kommen.

Dazu zählen beispielsweise „schwerwiegende Zerstörungen an einer Regierungseinrichtung oder einer öffentlichen Einrichtung, einem Verkehrsmittel oder einer Infrastruktur einschließlich eines Informatiksystems, die zu erheblichen wirtschaftlichen Verlusten führen können“.

Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Vorliegen dieser Voraussetzungen von Ermittlungsbehörden auch für bestimmte Protestformen im Rahmen von Gipfelprotesten oder bei Blockupy angenommen werden. Selbst wenn es später nicht zu einer Verurteilung durch ein Gericht käme, könnten aufgrund eines Anfangsverdachts weitreichende Ermittlungen vorgenommen werden, die zum Ausschnüffeln einer Vielzahl von Personen und Organisationsstrukturen führen könnten. Letztlich hängt es maßgeblich davon ab, wie die EU-Mitgliedstaaten diese Richtlinie im Rahmen ihres Gestaltungsspielraums in nationales (Straf)recht umsetzen und wie sehr sie dabei auf die Grundrechte der Betroffenen Rücksicht nehmen.

Die bisherige Entwicklung und der fortschreitende Ausbau staatlicher Befugnisse und Überwachungsinstrumente im Bereich des Strafrechts, des Gefahrenabwehrrechts und des Rechts der Geheimdienste lässt in Deutschland wie auch in vielen anderen EU-Staaten leider nicht auf eine besonders grundrechtsfreundliche Umsetzung der Richtlinie hoffen.

M.M.: Wie positionieren sich die Bundesländer und die Bundesregierung? Der Bundesrat bemängelt beispielsweise, dass sich die Richtlinie „von objektiven Kriterien zur Begründung einer Strafbarkeit weitgehend verabschiedet“; geargwöhnt wird von einer „der Gefahrenabwehr dienenden vorbeugende Sicherungsverwahrung“.

E.E.: Der Bundesrat hat zwar in Bezug auf die Richtlinie keine Subsidiaritätsbedenken geltend gemacht, aber zumindest sein Rechtsausschuss teilt die Bedenken wegen der Strafbarkeit von Vorfelddelikten, der Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Verhältnismäßigkeitsprinzips, der Gefahr der Verpolizeilichung des Strafrechts und der Schaffung eines Gesinnungsstrafrechts. Der Rechtsausschuss hat mit Zustimmung vor allem der mit linker, grüner und sozialdemokratischer Beteiligung regierten Bundesländer einen kritischen Beschluss angenommen. Federführend ist jedoch der Europaausschuss der Länderkammer und der hatte keine Bedenken. Der Bundesrat hat sich letztlich mehrheitlich der Empfehlung des Europaausschusses angeschlossen und die Richtlinie ohne kritische Stellungnahme zur Kenntnis genommen.

M.M.: Vorletzte Woche endete die sogenannte Subsidiaritätsfrist, innerhalb derer die Bundesregierung oder das Parlament Einspruch gegen die zu weit gehenden Regelungen einlegen konnten. Die Richtlinie soll bereits im März auf dem Rat der Innen- und Justizminister angenommen werden. Wie geht es nun weiter?

Weder die Bundesregierung noch der Bundesrat haben eine Subsidiaritätsrüge erhoben und auch der Bundestag hat das trotz eines entsprechenden Antrags der Linksfraktion abgelehnt. Auch die übrigen EU-Mitgliedsstaaten erhoben keine solche Rüge. Über die Richtlinie wird daher weiter auf EU-Ratsebene verhandelt.

Die Bundesregierung und die Regierungen einiger anderer Mitgliedstaaten haben noch Bedenken hinsichtlich Detailregelungen. Die Ratspräsidentschaft strebt die Annahme des Richtlinienentwurfs allerdings schon zum JI-Rat am 10./11. März 2016 an. Gelingt es in den laufenden Verhandlungen nicht mehr, die Richtlinie wesentlich abzuändern, kann sich auch Umsetzungsbedarf für das deutsche Strafrecht ergeben. Artikel 3 der Richtlinie geht eben über die Tatbestände der §§ 89a ff. StGB hinaus. Bei Auslandsreisen, Finanzierung oder Ausbildung fordert die Richtlinie nicht mehr die Verbindung zu einer staatsgefährdenden Gewalttat. Teilweise müsste die Versuchsstrafbarkeit bei Delikten nach § 89a ff. StGB erweitert werden und auch die Vorschriften zur Strafbarkeit von Auslandstaten nach Art. 21 der Richtlinie zwingt zu Änderungen. Nach Inkrafttreten der Richtlinie stünden dann also neue Strafrechtsverschärfungen an.

Statt aufklärerisch in die Bevölkerung zu wirken, würde wieder einmal das Strafrecht bemüht, um eine hundertprozentige Sicherheit zu suggerieren, die es nicht geben kann.