Vollzugsphantasien:  Rechtslage und Praxis von Abschiebungen in Deutschland

von Maximilian Pichl

Die Forderung nach härteren und schnelleren Abschiebungen ist derzeit wieder besonders laut und schlägt sich in zahlreichen Asylrechtsverschärfungen nieder. Tatsächlich kann von „Vollzugsdefiziten“ keine Rede sein. Denn ausgeblendet werden tatsächliche Gründe, die gegen Abschiebungen sprechen.

 „Es werden immer noch zu viele Atteste von Ärzten ausgestellt, wo es keine echten gesundheitlichen Abschiebehindernisse gibt. Es kann nicht sein, dass 70 Prozent der Männer unter 40 Jahren vor einer Abschiebung für krank und nicht transportfähig erklärt werden.“ Mit diesen Worten im Interview mit der Rheinischen Post provozierte Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) eine öffentliche Debatte über ein angebliches „Vollzugsdefizit“ von Abschiebungen in Deutschland.[1] Freilich basierten die vom Minister genannten Zahlen auf keiner validen Basis. Nach kritischen Rückfragen musste sein eigenes Ministerium eingestehen, dass die Zahlen nicht gedeckt waren. Zurückzuführen waren die Zahlen auf einen Bericht der „Arbeitsgruppe Vollzugsdefizite“, einer Unterarbeitsgruppe der „Bund-Länder-Arbeitsgruppe Rückführung“ (AG Rück), die aus leitenden BundespolizistInnen und LandesbeamtInnen besteht und seit einigen Jahren „geheime Berichte“ an Medien lanciert. In den Berichten bemängelt die Arbeitsgruppe lasches Verwaltungshandeln, fehlenden politischen Willen und insbesondere die Interventionen aus der Zivilgesellschaft, die zur Verhinderung von Abschiebungen führen würden. Bezüglich „Abschiebungshindernissen aus medizinischen Gründen“ bezieht sich die AG Rück in ihrem Bericht vom April 2015 ausschließlich auf Zahlen der Ausländerbehörden Nordrhein-Westfalens, die in 184 Fällen Abschiebungen evaluiert haben. In denjenigen 129 Fällen, in denen eine Abschiebung konkret bevorstand, sollen 70 Prozent der Betroffenen psychische Erkrankungen als Abschiebehindernis geltend gemacht haben.[2] Die AG Rück kritisiert, dass Rückführungen kostspielig seien, wenn Erkrankungen erst im Zusammenhang mit der Rückführung geltend gemacht werden. Ausgeblendet wird dabei, dass psychische Belastungen oft wegen der bevorstehenden Abschiebung entstehen. Die Zahlen des Ministers bezogen sich überdies auf die Sachverhaltslage in einem konkreten Bundesland und waren daher keineswegs geeignet, um generelle Schlussfolgerungen zu ziehen.

Die Debatte um angeblich gefälschte Atteste ist exemplarisch für die Strategie derjenigen Akteure, die Abschiebungen konsequent forcieren wollen: Zu jedem sich bietenden Anlass wird die Forderung nach härteren Abschiebungen erhoben oder werden gar Verschärfungen des bestehenden Rechts verlangt. Dabei wird bewusst außer Acht gelassen, dass es in vielen Fällen fundierte Erwägungen – zum Teil aufgrund menschenrechtlicher Verpflichtungen – gibt, warum Abschiebungen nicht durchgeführt werden. Bei einem genauen Blick zeigt sich jedoch, dass der Ruf nach konsequenten Abschiebungen vor allem Propaganda ist.[3]

Die Abschiebemaschinerie

Abschiebungen sind in Deutschland eine föderale Angelegenheit, das heißt sie fallen in die Zuständigkeit der Bundesländer. Vor diesem Hintergrund divergieren die Praktiken bei der Durchführung zum Teil deutlich. Gemeinsam ist den meisten Abschiebungen aber der generelle Vorgang. Die Betroffenen werden von der Polizei aus ihren Wohnungen, aus Sammelunterkünften oder bei Kindern sogar in manchen Fällen aus der Schule abgeholt und zum Flughafen gebracht. Seit der Verabschiedung des Asylpakets I vom Oktober 2015 gibt es für diesen Beginn der Abschiebung eine deutliche Verschärfung: Abschiebungen dürfen per se nicht mehr angekündigt werden (§ 59 Abs.1 Aufenthaltsgesetz – AufenthG). Zuvor war die Ankündigung den einzelnen Bundesländern ins Ermessen gestellt. Bundesweit ist nun die Praxis von überraschenden Direktabschiebungen zur Regel geworden. Da die Vollzugsbehörden nur dann zum Wohnort des Betroffenen kommen werden, wenn sie von der Anwesenheit ausgehen können, beginnen Abschiebungen überwiegend in der Nacht zwischen zwei und sechs Uhr.[4]

Am Flughafen werden die Betroffenen von der Bundespolizei übernommen, zum Flugzeug gebracht und anschließend überwiegend sich selbst überlassen. Die Kosten der Abschiebung werden den Betroffenen in Rechnung gestellt, können von ihnen aber oft nicht beglichen werden. Eine Begleitung der AusländerInnen durch die Polizei erfolgt insbesondere bei Personen, die sich zuvor ihrer Rückführung widersetzt haben. Bei normalen Linienflügen haben jedoch nicht die begleitenden PolizistInnen, sondern die FlugkapitänInnen die Hoheit über die Durchführung des Flugs inne. So passiert es immer wieder, dass sie die Abreise mit dem Betroffenen an Bord verweigern und sich der Abschiebung widersetzen. Die Pilotenvereinigung Cockpit hat ihren Mitgliedern in der Vergangenheit schon öfter empfohlen, bei Rückführungen nur dann zu starten, wenn die oder der Betroffene freiwillig an Bord ist. Sie beziehen sich dabei auf das Tokioter Luftfahrtabkommen, demzufolge die Ausübung unmittelbaren Zwangs an Bord eines Flugzeugs nur bis zum Ort der nächsten Zwischenlandung erfolgen darf (Art. 7) und deshalb die Mitnahme des Betroffenen verweigert werden soll, wenn schon bereits bei Abflug sein Widerstand gegen die Maßnahme erwartet werden kann.

Um solche „Hindernisse“ zu umgehen, bedienen sich Vollzugsbehörden sogenannte Charter-Abschiebungen. Flugzeuge werden extra angeheuert, um alleine ausreisepflichtige AusländerInnen zu befördern. Die deutschen Flugunternehmen verdienen dabei an den Abschiebungen mit, indem sie die Chartermaschinen zur Verfügung stellen. Die Berechnung der genauen Kosten ist schwierig, da viele Bundesländer in ihren Haushalten die Ausgaben für Abschiebungen nicht aufgeschlüsselt darlegen oder im Rahmen anderweitiger Posten abrechnen. Nach Recherchen der ZEIT sowie der Welt kann von durchschnittlich circa 7.000 Euro pro Person ausgegangen werden. Die Kosten setzen sich dabei aus Festpreisen für den jeweiligen Zielort, den Stundenpreisen für den Charter und den Personalausgaben für das Begleitpersonal zusammen.[5] Denn an Bord des Charters sind dann nicht nur die Betroffenen, sondern auch Begleitpersonal, sowohl von der Bundespolizei als auch von der Grenz-agentur Frontex, die die EU-Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Rückführungen berät und eigene Expertise zur Evaluation einholt. Die Rolle der EU-Agentur wird in Zukunft in diesem Feld erheblich gestärkt.[6] Frontex soll selbst Einsätze zur Rückführung von AusländerInnen einleiten können. Bislang mussten die EU-Mitgliedstaaten Frontex eigens für Einsätze anfragen. Für die Durchführung der neuen Aufgaben erhält Frontex einen eigenen Pool von RückführungsbeamtInnen. Das EU-Parlament stimmte diesen Plänen im Juli 2016 zu.[7]

Die Mär vom Vollzugsdefizit

Ein Blick in die aktuelle Zahlenlage offenbart, dass die Diagnose eines angeblichen „Vollzugsdefizits“ so nicht haltbar ist. Tatsächlich haben die Abschiebungen aus Deutschland seit 2013 kontinuierlich zugenommen und erreichen mittlerweile Höchstwerte: Wie die Bundesregierung auf Anfragen der Linksfraktion mitteilte, wurden 2015 insgesamt 20.888 und in den ersten sechs Monaten des Jahres 2016 bereits 13.743 Menschen abgeschoben, die Mehrzahl von ihnen in die Balkan-Staaten.[8] Viele Abschiebungen können nicht durchgeführt werden, weil manche Staaten nicht bereit sind, die Betroffenen zurückzunehmen. So führt die Bundesregierung beständig Verhandlungen mit nordafrikanischen Staaten, um Anreize zur Rücknahme zu schaffen. Im Rahmen dieser Vereinbarungen wird dann oft „Entwicklungshilfe“ an den Staat gezahlt, um die Rückführung der AusländerInnen durchzusetzen.

Auch die Datenlage des Ausländerzentralregisters (AZR) ermöglicht eine sachlichere Debatte über die Frage, wie sich der Personenkreis der abgelehnten Asylsuchenden zusammensetzt, der im Fokus der Abschiebungs-ApologetInnen steht. Zum Stichtag 31. Dezember 2015 lebten 545.845 Menschen mit einem rechtskräftig abgelehnten Asylantrag in Deutschland.[9] Von ihnen verfügen jedoch 46,7 Prozent über einen unbefristeten Aufenthaltstitel, 35,6 Prozent haben einen befristeten. Gerade einmal 17,7 Prozent haben nur eine Duldung oder sind mit keinem Status im AZR gespeichert. Die Zahlen sprechen dafür, dass ein Großteil der abgelehnten Asylsuchenden in Deutschland auf anderen Wegen zu einem Aufenthaltsrecht gekommen ist und daher gute Gründe vorliegen, die einer Rückführung entgegenstehen. Der schnelle Ruf nach mehr Abschiebungen geht also gerade zu Lasten derjenigen, die durchaus Chancen haben in Deutschland zu bleiben. Ihrer Situation entsprechend hat der Gesetzgeber stichtagsunabhängige Bleiberechtsregelungen eingeführt. Jugendliche AusländerInnen können seit 2011 nach vierjährigem, erfolgreichen Schulbesuch ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht erhalten (§ 25a AufenthG). Bei Erwachsenen kann die Duldung seit 2015 in eine Aufenthaltserlaubnis umgewandelt werden, wenn sie sechs bzw. acht Jahren in Deutschland gelebt haben. Das ist zudem davon abhängig, ob sie ihr Leben eigenständig sichern können (§ 25b AufenthG). Vor diesem Hintergrund verkommt der neue Begriff des Asylsuchenden mit „negativer Bleibeperspektive“ zur Farce, wenn ein Großteil der Abgelehnten später einen Aufenthaltstitel erhält. Die neue Bleiberechtsregelung liefe zudem ins Leere, wenn abgelehnte Asylsuchende umgehend abgeschoben werden.

Bagatellisierung psychischer Traumata

Im Bereich der Vollzugshindernisse wurden durch die Asylpakete I und II neue Verschärfungen eingeführt. So hat der Gesetzgeber eine gesetzliche Vermutung geschaffen, dass der „Abschiebung gesundheitliche Gründe nicht entgegenstehen“ (§ 60a Abs. 2c AufenthG). Die Ausländerbehörde muss bei den sogenannten inlandsbezogenen Abschiebungshindernissen prüfen, ob die Abschiebung rechtlich und tatsächlich möglich ist. Beachtet werden muss dabei auch die Reisefähigkeit der Person. Durch die Neuregelung kann die betroffene Person die Vermutung, dass der Abschiebung gesundheitliche Gründe nicht entgegenstehen, nur widerlegen, indem eine ärztliche Bescheinigung vorgelegt wird. Durch die Beschränkung auf „ärztliche Bescheinigungen“ werden Gutachten von PsychotherapeutInnen ausgeschlossen. Ignoriert wird, dass durch die Rechtsprechung anerkannt ist, dass auch PsychotherapeutInnen befähigt sind, psychische Erkrankungen zu diagnostizieren.[10]

Geändert wurde auch § 60 Abs. 7 AufenthG. Im zweiten Satz findet sich nun die Klarstellung, dass von der Abschiebung eines Ausländers in einen anderen Staat nur abgesehen werden soll, wenn sich durch die Abschiebung lebensbedrohliche oder schwerwiegende Erkrankungen verschlechtern würden. Was der Gesetzgeber unter schwerkrank versteht, erschließt sich nicht aus dem Gesetzestext, sondern nur aus der Begründung zum Gesetzentwurf: Eine schwerwiegende Erkrankung wird jedenfalls nicht bei Posttraumatischen Belastungsstörungen (PTBS) angenommen.

Durch das Asylpaket II will der Gesetzgeber offenbar eine Bagatellisierung von psychischen Problemen betreiben. Unterstellt wird den abgelehnten Asylsuchenden, dass sie traumatische Erlebnisse und ihre Folgen nur vorspielen würden, um die Abschiebung zu verhindern. Im Zusammenspiel mit der Untersagung von psychologischen Gutachten wird per Gesetz negiert, dass Traumata ein ernstzunehmender Grund sind, von Abschiebungen abzusehen. Dabei sollte beachtet werden, dass der Gesetzgeber es selbst unterlässt, die Bedingungen dafür zu schaffen, dass psychische Probleme von Flüchtlingen überhaupt adäquat festgestellt und behandelt werden können. Die EU-Aufnahmerichtlinie (2013/33/EU) verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten dazu, ein Verfahren umzusetzen, in dessen Rahmen die besonderen Bedürfnisse von Flüchtlingen erkannt werden können. Dazu gehören gerade psychische Traumata und Foltererfahrungen. Die Bundesregierung hat jedoch bewusst den Ablauf der Frist zur Umsetzung der Richtlinie in deutsches Recht verstreichen lassen, woraufhin die EU-Kommission im September 2015 ein Vertragungsverletzungsverfahren gegen Deutschland eingeleitet hat. Der Gesetzgeber handelt jedenfalls unseriös, wenn er psychologische Erwägungen zukünftig nicht mehr als Abschiebehindernisse gelten lässt und zugleich vorsätzlich EU-Recht zur Feststellung psychischer Dispositionen bricht. Die Bundespsychotherapeutenkammer bewertete das Asylpaket II deshalb als „fachlich nicht fundiert, inhuman und lebensgefährdend.“[11]

Abschiebungshaft: Historische Ausnahme

Ein tragendes Element der Abschiebungsmaschinerie ist die Abschiebungshaft. Sie dient dem Vollzug der Abschiebung, ist nur zulässig durch Richteranordnung und als Besonderheit, keine Strafhaft, sondern Zivilhaft (§§ 62ff. AufenthG). Das System der Abschiebungshaft wurde in den letzten Jahren durch zahlreiche Gerichtsurteile beschränkt. Der Europäische Gerichtshof entschied, dass es europarechtswidrig sei, Abschiebehäftlinge mit „normalen“ Strafgefangenen gemeinsam zu inhaftieren.[12] Da die Abschiebehaft gerade keine Strafhaft sei, müsse sich dies auch in der konkreten Praxis der Inhaftierung widerspiegeln. Das Urteil führte dazu, dass zahlreiche Abschiebehäftlinge freigelassen wurden. Der deutsche Staat verfügte schlicht nicht über die Kapazitäten für eigenständige, nur auf Abschiebehäftlinge ausgerichtete Inhaftierungsanstalten. Statt das Urteil zum Anlass zu nehmen, Abschiebungshaft prinzipiell in Frage zu stellen, schuf der Gesetzgeber in § 62a AufenthG eine Klarstellung, dass die Abschiebungshaft nur in speziellen Hafteinrichtungen vollzogen werden darf. Da jedoch in der Zwischenzeit keine entsprechenden Kapazitäten aufgebaut wurden, befindet sich die Anzahl der Abschiebehäftlinge weiterhin auf einem historischen Tiefstand. Dennoch ist es schwierig, valide Zahlen zu erhalten, da sich die Bundesregierung aufgrund der föderalen Struktur bislang nicht willens zeigt, aussagekräftige Statistiken zur Abschiebungshaft vorzulegen.[13] Besonders frequentiert sind aktuell die Abschiebehaftanstalten in Ingelheim am Rhein, Büren und Eisenhüttenstadt.

Die vergleichsweise niedrigen Zahlen sind jedoch kein Grund zur Beruhigung. Der Gesetzgeber hat vielmehr neue Inhaftierungsgründe geschaffen, die das Potential haben, in Zeiten gesteigerter Kapazitäten auch zu mehr Abschiebehaft zu führen. Ins Gesetz eingefügt wurde die Berechtigung zur Inhaftierung, wenn Asylsuchende etwa erhebliche Aufwendungen an SchleuserInnen gezahlt haben oder eine Fluchtgefahr besteht, die dann anzunehmen ist, wenn der Betroffene über die eigene Identität getäuscht hat. Angesichts der quantitativ höheren Anzahl an abgelehnten Asylsuchenden und dem Ruf nach mehr Abschiebungen, dürften ebenfalls die Abschiebeinhaftierungen zunehmen.

Fazit

Der Humangeograph Nicolas De Genova sieht im globalen Abschieberegime einen Schnittpunkt, in dem das totalisierende Regime von Staatsbürgerschaft und Abstammung, Zugehörigkeit und Ausweisung, Berechtigung und Entrechtung gegen konkrete Personen angewendet wird und sich damit individualisiert.[14] Die Abschiebung ist damit der biopolitische Mechanismus zur Kontrolle von AusländerInnen par excellence. Nicht zuletzt ist die Abschiebung einer der härtesten Verwaltungsakte, die das Recht überhaupt kennt. Die Bewegungsfreiheit wird nicht nur eingeschränkt, sondern die Person gegen ihren Willen zwangsweise außer Landes geschafft. Hinter dem einfachen Ruf nach mehr Abschiebungen steht ein ideologischer Akt, um gerade jene biopolitischen Herrschaftsmomente im Zugriff auf konkrete Individuen zu verschleiern und der eigenen Bevölkerung Handlungsmacht des Staats im Umgang mit angeblich „illegalen Einwanderern“ zu demonstrieren. Die Asylrechtsverschärfungen der vergangenen Zeit sind in diesem Sinne ein Modus, um die Durchführbarkeit von Abschiebungen aus Sicht des Staates reibungsloser zu gestalten. Um dieses Ziel zu erreichen, ist der Gesetzgeber bereit, ernsthafte psychologische Traumata zu bagatellisieren und damit als Effekt das Leben der Betroffen aufs Spiel zu setzen.

[1]   Rheinische Post v. 16.6.2016
[2]   s. Unterarbeitsgruppe Vollzugsdefizite: Bericht v. April 2015, https://fragdenstaat.de/ files/foi/29570/bericht-unterarbeitsgruppe-vollzugsdefizite-april2015.pdf
[3]   Mesovic. B.: Konsequent abschieben? Eine Kritik der Propaganda, in: PRO ASYL (Hrsg.): Heft zum Tag des Flüchtlings 2016, S. 48-50
[4]   Einen Einblick in die „Blackbox Abschiebung“ liefert die von der ARD am 1.8.2016 ausgestrahlte Dokumentation „Protokoll einer Abschiebung“ von Hauke Wendler.
[5]   zeit.de v. 6.8.2015, www.zeit.de/feature/fluechtlinge-in-deutschland-abschiebung-fluege-gesetze; welt.de v. 5.1.2016, www.welt.de/wirtschaft/article150602259/Was-Deutschland-sich-die-Abschiebungen-kosten-laesst.html
[6]   vgl. COM(2015) 671 v. 15.12.2015.
[7]   Europäisches Parlament: Pressemitteilung v. 6.7.2016
[8]   BT-Drs. 18/7588 v. 18.2.2016 und 18/9360 v. 8.8.2016; Abschiebungen 2012: 7.651; 2013: 10.198; 2014: 10.884; 2015: 20.888
[9]   vgl. BT-Drs. 18/7800 v. 9.3.2016, S. 31
[10] Hager, N.; Abschiebung trotz schwerer Krankheit?, in: Asylmagazin 2016, H. 6, S. 160-166 (164)
[11] Stellungnahme der Bundespsychotherapeutenkammer v. 1.2.2016 zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung beschleunigter Asylverfahren (www.bptk.de/ uploads/ media/ 20160203_2016-02-01_STN_BPtK_Einfuehrung_ beschleunigter_ Asylverfahren.pdf)
[12] EuGH: Urteil v. 17.7.2014, Az.: C-473/13 und C-514/13
[13] Dem wurde auch nicht in der Antwort auf die jüngste hierzu gestellte Anfrage eine Abhilfe geschaffen, vgl. BT-Drs. 18/7196 v. 6.1.2016
[14] De Genova, N.: The Deportation Regime, in: ders.; Peutz, N. (Hrsg.): The Deportation Regime. Sovereignity, Space and the Freedom of Movement, Durham & London 2010, S. 33-65 (34)