Neue deutsche Welle: Zum Stand der Polizeigesetzgebung der Länder

Im April 2017 verabschiedete der Bundestag ein neues BKA-Ge­setz. Jetzt ziehen die Länder nach. Das einzig Positive an dieser Entwicklung: Erstmals seit Jahrzehnten regt sich breiterer Widerstand. 40.000 Leute demonstrierten am 10. Mai 2018 gegen das bayerische Polizeiaufgabengesetz, 20.000 gingen am 7. Juli 2018 gegen das nordrhein-westfälische Polizeigesetz auf die Straße.

Von den Gesetzen über das Bundeskriminalamt und die Bundespolizei abgesehen ist das Polizeirecht in Deutschland Ländersache. Obwohl der Bund hier also nichts zu husten hat, kündigten CDU, CSU und SPD im Februar 2018 in ihrem Koalitionsvertrag die „Erarbeitung eines gemein­samen Musterpolizeigesetzes (gemäß Innenministerkonferenz)“ an.[1] Die in die Klammer verbannte Innenministerkonferenz (IMK) hatte bereits im Juni 2017 beschlossen, eine „länderoffene Arbeitsgruppe unter Beteiligung des Bundesinnenministeriums“ für die Erarbeitung eines solchen Musters einzurichten, um „hohe gemeinsame gesetzliche Standards und eine effektive Erhöhung der öffentlichen Sicherheit zu erreichen“.[2]

Seit Jahrzehnten sieht die IMK die Vereinheitlichung des Polizeirechts der Länder als ihre Aufgabe. Dafür hat sie bereits in den 1970er Jahren und dann erneut 1986 „Musterentwürfe für ein einheitliches Polizeigesetz“ vorgelegt, die nicht nur eine Vereinheitlichung, sondern vor allem eine massive Ausdehnung der polizeilichen Aufgaben und Befugnisse brachten.

Schon in den 1970ern ging es um verdachtsunabhängige Kontrollen sowie um den „finalen Rettungsschuss“, 1986 – drei Jahre nach dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts – um die Verrechtlichung der diversen verdeckten und verdeckten technischen Methoden: von der Observation über den Einsatz von V-Leuten und Verdeckten Ermittler­Innen bis hin zur Rasterfahndung. Einen Stillstand der Gesetzgebung in Sachen Polizeirecht hat es auch danach nicht gegeben: Stück für Stück legalisierten die Länder die Schleierfahndung, den Großen Lauschangriff, die Videoüberwachung und diverses mehr.

Die neue Welle hat vor allem zwei Anlässe: Da ist erstens die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom April 2016 über das BKA-Gesetz von 2009, das dem Amt eine ganze Palette von neuen Befugnissen in der präventiven Bekämpfung des Terrorismus eröffnet hatte.[3] Da diese „besonderen Mittel der Datenerhebung“ in der einen oder anderen Form auch in den Landespolizeigesetzen enthalten sind, zwingt das Urteil auch die Bundesländer zur Anpassung.

Und da ist zweitens das kurz vor Ende der letzten Legislaturperiode rundum erneuerte BKA-Gesetz: Es enthält nicht nur die bereits 2009 fixierten Überwachungsmethoden – inklusive Trojanereinsatz –, sondern auch spezielle Maßnahmen gegen „GefährderInnen“, die die Regierungsparteien nach dem Anschlag auf den Berliner Weihnachtsmarkt im Schnellverfahren ins Gesetz hievten: Aufenthaltsanordnungen, Kontaktverbote und zu deren Kontrolle „elektronische Fußfesseln“.[4] Da die Landeskriminalämter erheblich mehr Personen als „Gefährder“ eingestuft haben als das BKA, erging nun der Aufruf an die Länder, doch möglichst schnell entsprechende Normen zu erlassen.

Die Länder haben den neuen Musterentwurf nicht abgewartet: Fünf haben bereits Änderungen ihrer Polizeigesetze verabschiedet, in vier Bundesländern liegen Entwürfe vor. In Bremen wurde ein Entwurf vorerst zurückgezogen. In den meisten anderen Ländern sind Vorlagen angekündigt oder geplant. Teils handelt es sich wie in Bayern um umfassende Novellierungen, teils „nur“ um die vom Bundesinnenministerium „dringlich“ geforderten Maßnahmen gegen „GefährderInnen“.

Drohende Gefahr

Eine konkrete Gefahr ist „eine Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung eines polizeilichen Schutzguts führt.“ Die klassische Aufgabennorm des deutschen Polizeirechts, die Abwehr konkreter Gefahren, sollte gewährleisten, dass die Polizei nicht immer und überall und auch nur gegen „StörerInnen“, also gegen die für die Gefahr verantwortlichen Personen interveniert. Seit den 1970er Jahren klaffen diese Aufgabennorm und die in den Polizeigesetzen normierten Befugnisse mehr und mehr auseinander, weil letztere sich eben nicht mehr nur gegen „StörerInnen“, sondern – Beispiel Videoüberwachung – gegen sämtliche an einem überwachten Ort präsenten Personen richten oder in erster Linie der Verdachtsschöpfung dienen wie die „besonderen Mittel der Datenerhebung“ von der längerfristigen Observation über den Einsatz von V-Leuten und Verdeckten ErmittlerInnen bis hin zur Nutzung von Trojanern.

In seinem Urteil zum BKA-Gesetz startete das Bundesverfassungsgericht einen erneuten Versuch, diese Kluft zu kitten. Es war dabei sehr großzügig, denn es schloss Überwachungsmaßnahmen im Vorfeld konkreter Gefahren nicht grundsätzlich aus, verlangte aber „zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr“. Bestimmte Tatsachen müssten „auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut“ hinweisen. Erforderlich sei entweder, dass diese „Tatsachen … den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen“ oder dass „das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird.“[5]

Die beiden Alternativen wurden wortwörtlich ins BKA-Gesetz übertragen und finden sich auch in den neuen Landespolizeigesetzen und Entwürfen. Was im Urteil des Gerichts noch den Versuch darstellte, die polizeiliche Vorfeldaktivität zu begrenzen, geriet nun zur neuen pauschalen Rechtfertigungsklausel, deren unbestimmter Charakter schon daran zu erkennen ist, dass für die vom Bundesverfassungsgericht geforderten „bestimmten“ Tatsachen nie auch nur ein Beispiel genannt wird.

Das BKA-Gesetz begrenzt das präventive Handeln des Amtes und damit auch die entsprechenden Befugnisse auf die Bekämpfung von „Gefahren des internationalen Terrorismus“. Im bayerischen Polizeiaufgabengesetz (PAG) werden die beiden Formeln schlicht zusammengezogen und ergeben so die Definition der „drohenden Gefahr“, die dann bei einer Vielzahl von Befugnissen zur Eingriffsvoraussetzung wird – ohne jeglichen Bezug zum Terrorismus. Auch Baden-Württemberg verzichtet auf eine Eingrenzung auf den Bereich der Terrorismusbekämpfung. Nordrhein-Westfalen unterscheidet zwischen einer „drohenden“ und einer „drohenden terroristischen Gefahr“. Einige Bundesländer ergänzen die bisher schon in ihren Polizeigesetzen enthaltenen Definitionen von „Straftaten mit erheblicher Bedeutung“ um solche von „terroristischen“ oder zusätzlich wie Niedersachsen von „organisierten Gewaltstraftaten“ (§ 2 Nr. 15 und 16) und erreichen damit eine gewisse Abstufung der zugelassenen Maßnahmen.

Von der Telekommunikationsüberwachung zum Trojaner

Die 1968 parallel zu den Notstandsgesetzen eingeführte Telefonüberwachung, die im Zuge der technischen Entwicklung zur Telekommunikationsüberwachung (TKÜ) schlechthin ausgeweitet wurde, galt bis zur Jahrhundertwende als strafprozessuale Zwangsmaßnahme. Eine Ausnahme davon gab es „nur“ im Rahmen des G10-Gesetzes für die Geheimdienste. Der Straftatenkatalog im §100a der Strafprozessordnung, der die TKÜ regelt, wurde im Lauf der Jahre ständig erweitert und die Zahl der Überwachungen wuchs kontinuierlich. Dennoch schien der Eingriff in die Privatsphäre zu heftig, um ihn auch im Bereich der präventiv-polizeilichen Tätigkeit zuzulassen.

Thüringen, Rheinland-Pfalz und Niedersachsen waren die ersten Bundesländer, die die TKÜ auch in ihren Polizeigesetzen verankerten.[6] Legitimiert wurde das mit der Rettung von Personen bei Geiselnahmen oder Entführungen, bei der die Polizei (auch) auf polizeirechtlicher Grundlage handelt. Der niedersächsische Versuch, die TKÜ auch zur „vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten mit erheblicher Bedeutung“, also weit im Vorfeld konkreter Gefahren, zuzulassen, scheiterte 2005 am Bundesverfassungsgericht.[7] Diverse Bundesländer (u.a. Brandenburg, Hamburg und Hessen) haben in den vergangenen zehn Jahren die TKÜ-Befugnisse in ihr Polizeirecht eingefügt.

Mit der neuen Welle der Polizeigesetze dürften auch die noch fehlenden Länder nachziehen. Zugelassen wird nicht nur die Überwachung von „StörerInnen“, sondern unter Zuhilfenahme der zitierten Klausel aus dem BKA-Gesetz-Urteil auch das Vorfeld. In den bereits verabschiedeten Gesetzen und in den vorliegenden Entwürfen wird zudem das gesamte Paket der technisch-möglichen Begleiterscheinungen der TKÜ verankert – von der Auskunft über Bestandsdaten über den (rückwirkenden) Zugriff auf Verkehrs- und Nutzungsdaten und die Feststellung des Standortes bei mobilen Geräten bis hin zur Unterbrechung oder Verhinderung der Kommunikation.

Gleiches gilt für den Einsatz von Trojanern – zur Quellen-TKÜ, also zum Durchbrechen der Verschlüsselung etwa bei Messenger-Diensten oder Internet-Tele­fo­nie, oder zur „Online-Durchsuchung“, d.h. zum Ausspionieren sämtlicher auf einem PC oder Smartphone gespeicherten Daten. Kurz vor Ende der letzten Legislaturperiode hatte die Große Koalition im Bund beide Methoden bereits in der Strafprozessordnung verankert.[8] Nachdem das Verfassungsgericht die Regelung im BKA-Gesetz weitestgehend unbeanstandet ließ, ist auch auf der präventiven Seite der Damm gebrochen.[9] Sachsen ist das einzige Bundesland, das in seinem Referentenentwurf – vorerst – weder die Quellen-TKÜ noch die „Online-Durchsuchung“ vorgesehen hat. CDU-Innenminister Roland Wöller übt jedoch öffentlich Druck auf seinen sozialdemokratischen Koalitionspartner aus.[10] Baden-Würt­tem­berg hat im November 2017 „nur“ die Quellen-TKÜ, nicht aber die „Online-Durchsuchung“ verrechtlicht.

Von Ausnahmen abgesehen, wird es damit beim Trojaner-Einsatz wie zuvor schon bei den anderen Überwachungsmethoden eine doppelte Befugnis geben – im Strafprozess- und im Polizeirecht. Allerdings sind im präventiven Bereich die Eingriffsvoraussetzungen geringer.

Vom Hausarrest zur Präventivhaft

Am 10. Januar 2017, also gerade einmal drei Wochen nach dem Anschlag an der Berliner Gedächtniskirche verkündeten die damaligen Bundesminister des Innern und der Justiz, Thomas de Maizière und Heiko Maas, ihren Kompromiss in Sachen Terrorismusbekämpfung. Gegen „GefährderInnen“, also gegen Personen, die entweder ihre Strafe voll verbüßt haben und freizulassen wären oder gegen die – trotz des uferlosen Strafrechts im Staatsschutzbereich – kein Tatverdacht vorliegt und also auch keine Untersuchungshaft verhängt werden kann, wurden in den folgenden Monaten freiheitsbeschränkende Maßnahmen gesetzlich verankert – und zwar im Strafprozessrecht (gegen die sog. VollverbüßerInnen), im Aufenthaltsgesetz (gegen die nicht abschiebbaren oder noch nicht abgeschobenen ausländischen „GefährderInnen“) und schließlich im BKA-Gesetz. In allen drei Gesetzen ging es um die elektronische Aufent­haltsüberwachung (EAÜ) mittels GPS-Sendern, also um „elektronische Fußfesseln“. Ins BKA-Gesetz wurden zudem Kontaktverbote und „Aufenthaltsanordnungen“ eingebaut, die mithilfe der „Fußfesseln“ zu überwachen wären. Der Begriff der Aufenthaltsanordnung ist beschönigend, denn es geht nicht nur um eine Art verlängerten Platzverweis, sondern auch um das Verbot, den Wohn- oder Aufenthaltsort zu verlassen, gegebenenfalls also um eine Form des Hausarrestes.

In den bereits verabschiedeten neuen Landespolizeigesetzen und den vorliegenden Entwürfen findet sich dasselbe Instrumentarium.[11] Aufenthaltsanordnungen (bzw. -vorgaben), Kontaktverbote sowie elektronische Aufenthaltsüberwachungen können bzw. sollen jeweils für drei Monate verhängt und um jeweils drei Monate verlängert werden – eine Höchstdauer ist nirgends festgeschrieben. In Bayern dürfen Aufenthaltsanordnungen von der Polizei angeordnet werden. Niedersachsen will der Polizei (Dienststellenleitung) zudem die Anordnung einer elektronische Aufenthaltsüberwachung (EAÜ) überlassen. Alle anderen Gesetze und Entwürfe verorten die Anordnungskompetenz bei den Amtsgerichten. Bayern und Nordrhein-Westfalen sehen diese Instrumente nicht nur für „terroristische GefährderInnen“, sondern auch bei einer „drohenden Gefahr“ bzw. einer „drohenden Gefahr einer Straftat von erheblicher Bedeutung“ vor.

Den endgültigen Tabubruch vollziehen einige Bundesländer, indem sie nicht nur die präventive Freiheitsbeschränkung, sondern auch eine Präventivhaft vorsehen: Die Grenze des Polizeigewahrsams lag traditionell bei 48 Stunden (bis zum Ende des folgenden Tages). Bayern und Baden-Württemberg führten in den 1990er Jahren den „Unterbindungsgewahrsam“ von bis zu 14 Tagen ein. Mit seiner ersten PAG-Änderung vom Juli 2017 führte Bayern die „Ewigkeitshaft“ ein: RichterInnen können nun bei „drohender Gefahr“ den Gewahrsam für drei Monate verhängen und jeweils um drei Monate verlängern. Niedersachsen will die Präventivhaft für 30 Tage, verlängerbar um weitere 30 und noch einmal um 14 Tage. Nordrhein-Westfalen sieht in seinem Entwurf einen Monat als Grenze vor und Brandenburg plant dasselbe für zwei Wochen, verlängerbar um weitere zwei Wochen.[12]

Darfs sonst noch was sein?

Die Novellierung von Gesetzen bietet den Exekutiven die Möglichkeit, sich auch sonst noch ein paar Wünsche zu erfüllen. Hier eine Auswahl: Bayern und Baden-Württemberg ermöglichten ihren Sondereinsatzkommandos den Einsatz von „Sprengmitteln“. Sachsen will „besondere Waffen“ für die Polizei. Das dortige Innenministerium hat angekündigt, dass es seinen „Survivor“ mit einem Maschinengewehr ausrüsten will. Nordrhein-Westfalen möchte den Taser in die Liste der Polizeiwaffen einführen. Diverse Bundesländer planen „Meldeauflagen“, die vor allem vor Fußballspielen oder Demonstrationen verhängt werden dürften. In Mode sind auch Body-Cams und die „intelligente“ Videoüberwachung. Baden-Württemberg verzichtet noch auf Gesichtserkennung. Sachsen und Brandenburg wollen Regelungen für Videoüberwachung mit Gesichtserkennung im Grenzgebiet zu Polen und Tschechien einführen.

Nordrhein-Westfalen holt die Einführung der Schleierfahndung nach. Baden-Württemberg ermöglicht es seinen Gemeinden, Alkoholverbote per Polizeiverordnung zu verhängen. Niedersachsen ändert zusätzlich sein Versammlungsgesetz: Die Vermummung, bisher eine Ordnungswidrigkeit, soll wieder zur Straftat werden.

Polizeigesetzgebung der Länder – Stand: Juli 2018

Baden-Württemberg: verabschiedet am 15.11.2017 (LT-Drs. 16/3011 v. 15.11.2017): Aufenthaltsanordnung, Kontaktverbot und EAÜ; TKÜ samt Quellen-TKÜ; intelligente Videoüberwachung; Explosivmittel

Bayern: Gefährderüberwachungsgesetz, verabschiedet am 24.7.2017 (LT-Drs. 17/16299 v. 4.4.2017); weitere PAG-Novelle, verabschiedet am 15.5.2018 (LT-Drs. 17/20425 v. 30.1.2018): Aufenthaltsanordnung, Kontaktverbot, EAÜ und Präventivhaft; Anpassung an BKAG-Urteil; Quellen-TKÜ, Online-Durchsuchung; weiterer Ausbau von Überwachungsbefugnissen; Explosivmittel

Berlin: angeblich in Planung, aber Differenzen in der rot-rot-grünen Koalition

Brandenburg: Entwurf noch nicht öffentlich; geplant: Aufenthaltsanordnung, Kontaktverbot, EAÜ und Präventivhaft; Anpassung an BKAG-Urteil; Quellen-TKÜ, Online-Durchsuchung; Ausbau von Überwachungsbefugnissen; Explosivmittel

Bremen: Entwurf des Innensenats v. 15.12.2017 vorerst zurückgezogen

Hamburg: geplant

Hessen: verabschiedet am 21.6.2018 (LT-Drs. 19/6527 neu v.13.6.2018, Art. 3): Anpassung an BKAG-Urteil; Quellen-TKÜ und Online-Durchsuchung; Aufenthaltsanordnung, Kontaktverbot und EAÜ

Mecklenburg-Vorpommern: verabschiedet am 14.3.2018 (LT-Drs. 7/1320 v. 7.12.2017): Aufenthaltsanordnung, Kontaktverbot und EAÜ; Body-Cams

Niedersachsen: Entwurf (LT-Drs. 18/850 v. 8.5.2018): Aufenthaltsanordnung, Kontaktverbot, EAÜ und Präventivhaft; Anpassung an BKAG-Urteil; Quellen-TKÜ und Online-Durchsuchung; Meldeauflagen; Body-Cams

Nordrhein-Westfalen: Entwurf (LT-Drs. 17/2351 v. 11.4.2018): Aufenthaltsanordnung, EAÜ und Präventivhaft; TKÜ samt Quellen-TKÜ; Ausweitung der Videoüberwachung; Taser; Schleierfahndung

Rheinland-Pfalz: verabschiedet am 21.6.2017 (LT-Drs. 17/2895 v. 26.4.2017): Anpassung an BKAG-Urteil; Quellen-TKÜ und Online-Durchsuchung; Body-Cams

Saarland: Entwurf wird demnächst erwartet

Sachsen: Referentenentwurf v. 10.4.2018: Aufenthaltsanordnung, Kontaktverbot und EAÜ; Anpassung an BKAG-Urteil; Meldeauflagen; TKÜ; intelligente Videoüberwachung; besondere Waffen und Explosivmittel

Sachsen-Anhalt: Entwurf (LT-Drs. 7/2402 v. 29.1.2018) in der Ausschussberatung: Aufenthaltsanordnung und EAÜ; Meldeauflagen

Schleswig-Holstein: Gesetz soll noch 2018 geändert werden, bisher kein Entwurf

Thüringen: keine Änderung beabsichtigt

[1]   Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD, Berlin 7.2.2018, S. 126, Zeilen 5949-5951, www.cdu.de/koalitionsvertrag-2018
[2]   IMK v. 12.-14.6.2017: TOP 52 Gesetzgeberische Handlungsempfehlungen im Zusammen­hang mit islamistischem Terrorismus, www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/
termine/to-beschluesse/2017-06-14_12/beschluesse.pdf
[3]   Bundesverfassungsgericht: Urteil v. 20.4.2016 (Az.: 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09); siehe dazu Roggan, F.: Enzyklopädie des Polizeirechts. Das Bundesverfassungsgericht zum BKA-Gesetz, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 111 (Oktober 2016), S. 74-82
[4]   BT-Drs. 18/11163 v. 14.2.2017; s. a. Busch, H.: Fast verdächtig. Die unerträgliche Leichtigkeit der Gesetzgebung, in: Bürgerrechte & Polizei 112 (März 2017), S. 3-12 (9)
[5]   Bundesverfassungsgericht a.a.O. (Fn. 3), u.a. Rn. 112
[6]   Roggan, F.: Lauschen im Vorfeld. Neue Regelungen zur präventiven Telefonüberwachung, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 78 (August 2004), S. 77-81
[7]   Bundesverfassungsgericht: Urteil v. 27.7.2005 (Az.: 1 BvR 668/04)
[8]   § 100a Abs. 1 Satz 3 und 4 sowie 100b StPO, Bundesgesetzblatt I, Nr. 58 v. 23.8.2017
[9]   vgl. auch die erste Entscheidung in dieser Frage, mit der eine Regelung im nordrhein-westfälischen Verfassungsschutzgesetz kassiert wurde, BVerfG: Urteil v. 27.2.2008 (Az.: 1 BvR 370/07; 1 BvR 595/07)
[10] siehe das Interview in der Freien Presse v. 17.7.2018
[11]  Ausnahme Rheinland-Pfalz: In diesem ersten der neuen Polizeigesetze fehlen noch die Maßnahmen gegen „GefährderInnen“
[12] https://polizeigesetz.brandenburg.de/polg/de

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