EU-Haftbefehl: Fiktion einheitlichen Rechtsraums, Abbau von Beschuldigtenrechten

von Henriette Scharnhorst

Die Ausweitung der europäischen Strafverfolgung geht einher mit erheblichen Eingriffen in die Rechte der Betroffenen, ohne gleichzeitig die Beschuldigtenrechte und deren effektive gerichtliche Durch­setzbarkeit zu gewährleisten. Der Europäische Haftbefehl ist ein Musterbeispiel für die seit dem 11. September 2001 rapide vorangetriebene Europäisierung der Strafverfolgung.

Obwohl die europäische Rechtssetzung und ihre Durchsetzung unmittelbare Auswirkungen auf die Lebenswirklichkeiten der BürgerInnen sowie die Rechtswirklichkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten hat, ist das Bewusstsein für diese Entwicklungen nach wie vor gering – sowohl in der Rechtspraxis und der Rechtspolitik als auch bei den Betroffenen. Das gilt insbesondere auch für den ab 2002 eingeführten Europäischen Haftbefehl (EuHB).

Anders als es der Begriff vermuten lässt, handelt es sich dabei nicht etwa um einen Haftbefehl, der von einer EU-Straf­verfolgungs­be­hör­de ausgestellt wird, sondern um ein Instrument der europäischen Rechtshilfe, das zwischen den EU-Staaten ein vereinfachtes Auslieferungs­verfahren und damit die zuverlässige Vollstreckung nationaler Haftbefehle ermöglicht. Umfasst sind dabei sowohl Haftbefehle zur Sicherung der Strafverfolgung, das heißt gegen Beschuldigte in noch andauernden nationalen Ermittlungsverfahren, als auch Haftbefehle zur Durchsetzung der Strafvollstreckung von bereits ausgeurteilten Freiheitsstrafen.

Der EuHB löste innerhalb der EU die teils sehr aufwändigen, zeitintensiven und in ihrem Ergebnis für die Strafverfolgungsbehörden unsicheren Re­ge­l­ungen der zwischenstaatlichen Auslieferungsabkommen ab. Der Prüfungsaufwand für Auslieferungsersuchen sollte – sowohl in formaler als auch in materieller Hinsicht – eingegrenzt und die Bescheidungspraxis für die Behörden verlässlich werden. Das Auslieferungsverfahren wird mit dem EuHB der diplomatischen Einflussnahme entzogen und in den Bereich der Verwaltungspraxis der Justizbehörden überführt.

Grundlegende Voraussetzung für die dadurch geschaffene EU-weite Verpflichtung, – bei Vorliegen der entsprechenden formalen Anforderungen – die Haftbefehle anderer Mitgliedstaaten zu vollstrecken, ist das EU-Prinzip der „wechselseitigen Anerkennung“.[1] Dieses ist ursprünglich ein Grundsatz des Binnenmarkts, wonach eine Ware, die in einem Mitgliedstaat nach den dortigen Vorschriften rechtmäßig hergestellt wurde, auch in jedem anderen Land der EU verkauft werden darf, selbst wenn im Importland andere Anforderungen bestehen. Übertragen auf die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung bedeutet das, dass eine Entscheidung, sobald sie durch eine Justizbehörde eines Mitgliedstaates ergangen ist, in anderen Mitgliedstaaten anerkannt und so schnell wie möglich und mit so wenig Kontrolle wie möglich vollstreckt werden soll.[2]

Die zugrunde liegende Idee der Schaffung eines einheitlichen Rechtsraums ist auf dem Gebiet der Strafverfolgung maßgeblich getragen zum einen von gemeinsamen europäischen Sicherheitsinteressen – beispielsweise auf dem Gebiet der sogenannten Terrorabwehr sowie der Migration – als auch vom Interesse der einzelnen Nationalstaaten an einer effektiven Durchsetzung nationaler Sicherheitsinteressen.[3]

Mit dem 11. September 2001 als Sprungbrett

Am 15. und 16. Oktober 1999 trafen sich die Staats- und Regierungschefs der EU, der Europäische Rat, in Tampere zu einer Sondertagung über die Schaffung eines „Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ in der EU.[4] In der Folge beschloss der Rat der Innen- und JustizministerInnen im Rahmen der „Strategie der Europäischen Union für den Beginn des neuen Jahrtausends“ ein Mehrjahresprogramm zur Umsetzung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung. Teil hiervon sollte auch die Schaffung eines einheitlichen europäischen Rechtsraums für Auslieferungen sein. Als Ziel für die Fertigstellung einer solchen Regelung war ursprünglich das Jahr 2010 vorgesehen. Die Terroranschläge des 11. September 2001 markierten jedoch einen plötzlichen Wendepunkt. Es entstand eine politische Dynamik, die es ermöglichte, im Schnelldurchlauf umfassende Maßnahmen unter dem Deckmantel der Sicherheit und Terrorbekämpfung zu erlassen. Weitreichende Eingriffe in Freiheitsrechte der europäischen BürgerInnen konnten nun ohne nennenswerte Diskussion oder gar Widerstand beschlossen werden. Nur wenige Tage nach den Anschlägen vom 11. September 2001 legte die EU-Kommission einen Vorschlag zum EuHB vor,[5] der bereits alle wesentlichen Elemente des neun Monate später verabschiedeten Rahmenbeschlusses „über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten“ enthielt.[6] Rahmenbeschlüsse müssen zwingend ins jeweilige nationale Recht überführt werden. In Deutschland wurden die Regelungen zum EuHB im Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG) umgesetzt. Die Zahl der europäischen Haftbefehle nimmt seitdem beständig zu. Wurden 2005 noch 6.894 Haftbefehle ausgestellt und 836 vollstreckt, waren es 2015 bereits 16.144 ausgestellte und 5.304 vollstreckte Haftbefehle.[7]

„Gegenseitige Anerkennung“

Ein EuHB kann gemäß Rahmenbeschluss nur von einer Justizbehörde eines EU-Mitgliedstaates erlassen und vollstreckt werden. Was dabei unter dem Begriff der Justizbehörde zu verstehen ist, überlässt der Rahmenbeschluss jedoch den einzelnen Mitgliedstaaten. In der Regel sind dafür die Staatsanwaltschaften zuständig. Die Übermittlung des EuHB kann – insbesondere bei Kenntnis des Aufenthaltsorts des oder der Beschuldigten – direkt von Behörde zu Behörde erfolgen. In den meisten Fällen wird die beschuldigte Person jedoch zur Festnahme im Schengener Informationssystem ausgeschrieben, das von den Justiz-, Grenz-, Zoll- und Polizeibehörden der Mitgliedstaaten abgefragt werden kann.[8]

Wenn eine Person in Deutschland aufgrund eines EuHB festgenommen wird, ist für die Bewilligung der Auslieferung sowie deren Vorbereitung und Durchführung die Staatsanwaltschaft beim zuständigen Oberlandesgericht (OLG) zuständig, wobei das OLG als gerichtliche Instanz die Auslieferung für zulässig erklären muss.[9] Es entscheidet außerdem über den Erlass sowie die Außervollzugsetzung eines Auslieferungshaftbefehls. Wenn ein solcher Haftbefehl erlassen wird, sitzt die betroffene Person bis zu ihrer Auslieferung an den ersuchenden Staat (oder allenfalls bis zu deren Ablehnung) in Haft.

Dem Prinzip der gegenseitigen Anerkennung folgend hat der ausliefernde Staat im Gegensatz zum traditionellen Auslieferungsverfahren nur noch sehr eingeschränkte Prüfungskompetenzen. Abweichend von den üblichen Grundsätzen der internationalen Rechtshilfe ist eine Auslieferung aufgrund eines EuHB grundsätzlich zu bewilligen. Als Konsequenz wird unter anderem die Auslieferung eigener Staatsangehöriger grundsätzlich für zulässig erklärt, das Vorliegen eines Tatverdachts – bis auf besondere Umstände (beispielsweise Verjährung) – nicht überprüft sowie die Auslieferung auch bei politischen Straftaten ermöglicht.

Weitgehend verzichtet wird ferner auf das im traditionellen Auslieferungsverfahren zwingende Erfordernis der gegenseitigen Strafbarkeit: Art. 2 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses enthält eine Liste von 32 Deliktgruppen, bei denen eine Auslieferung („Übergabe“) ohne weitere Prüfung der gegenseitigen Strafbarkeit zu erfolgen hat, wenn die Straftat in dem Staat, der den EuHB ausstellt, mit einer Höchststrafe von drei Jahren oder mehr bedroht ist. Zu diesen Deliktsbereichen gehören unter anderem Terrorismus, Cyberkriminalität, Betrugsdelikte, Drogenhandel, Korruption, Sabotage, Brandstiftung, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, Diebstahl in organisierter Form oder mit Waffen etc.

Im Fall des ehemaligen katalanischen Regierungspräsidenten Carlos Puigdemont hatten die spanischen Behörden die Auslieferung einerseits aufgrund des spanischen Straftatbestands der „Rebellion“ beantragt. Dieser ist jedoch nach Auffassung des OLG Schleswig nicht Teil des besagten Delikt-Kataloges, das heißt die gegenseitige Strafbarkeit musste geprüft werden. Da in Deutschland aber kein äquivalenter Straftatbestand existiert, lehnte das OLG – trotz der politischen Brisanz – nach umfangreicher Prüfung die Auslieferung zur Verfolgung dieses Vorwurfes ab. Für zulässig erklärte das Gericht andererseits eine Auslieferung wegen des Vorwurfs der Korruption, den die spanischen Behörden letztendlich fallen ließen.[10] Am Fall Puigdemont wird deutlich, wie umfangreich eine gerichtliche Prüfung ausfällt, wenn das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung nicht greift (siehe Rebellion) und wie pauschal beziehungsweise nicht existent die Prüfung ist, wenn das Delikt im Katalog des Art. 2 Abs. 2 des Rahmenbeschlusses auftaucht (siehe Korruption).

Im letzteren Fall reduziert sich für den ausliefernden Staat die Prüfung im Wesentlichen auf das Vorliegen der formellen Voraussetzungen des EuHB (§ 83 a IRG), die Einhaltung der durch Art. 2 Abs. 1 und 2 Rahmenbeschluss vorgegebenen Mindeststrafhöhen und das Vorliegen von Bewilligungshindernissen (§§ 83 b, d IRG).

Folter – kein Hindernis für eine Auslieferung

Für die Geltendmachung drohender Grundrechtsverletzungen oder Verletzungen der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bleibt dagegen nur in besonderen Ausnahmefällen Raum. So kann im Einzelfall beispielsweise ein akut drohender Suizid oder auch eine zu erwartende unmenschliche Behandlung in der Haftanstalt des ersuchenden Staates einer Auslieferung entgegenstehen. Die Anforderungen an die Darlegung der tatsächlichen Umstände sind jedoch derart hoch, dass ein effektiver Schutz in der Regel bereits daran scheitern wird. Eine besondere Schwierigkeit liegt hierbei darin, dass sowohl die AnwältInnen, aber insbesondere auch die entscheidenden Gerichte keine nähere Kenntnis der Zustände der Haftanstalten oder auch der Gewährleistung eines fairen Verfahrens im jeweiligen Zielstaat haben, sondern in besonderem Maße auf Alltagstheorien und allgemeine Erkenntnisse zu dem jeweiligen Staat angewiesen sind. Das führt dazu, dass beispielsweise die Chancen, einem Gericht glaubhaft zu machen, dass in der Strafhaft in Rumänien die Haftverhältnisse gegen die Menschenwürde verstoßen, recht gut stehen, wohingegen die Tatsache, dass im Rahmen eines spanischen Ermittlungsverfahrens gefoltert wurde, nur schwer anerkannt werden. Es liegt auf der Hand, dass eine Beweisführung in diesen Fällen, eine besondere, wenn nicht gar unmögliche Herausforderung darstellt.

Dass aber selbst die positive Feststellung von Folter im ersuchenden Staat unter Umständen nicht ausreicht, um eine Auslieferung aufgrund eines EuHB für unzulässig zu erklären, zeigt die Auslieferung von zwei Basken aus Berlin nach Spanien im Winter 2017. In diesem Fall hatte das Kammergericht in seinem Beschluss explizit anerkannt, dass die Betroffenen im Zuge des spanischen Ermittlungsverfahrens Folter ausgesetzt waren – unter anderem durch Androhung von Elektroschocks und das Hervorrufen von Erstickungsgefühlen. Mit dem Hinweis, dass diese Vorfälle im Rahmen des vermeintlich zu erwartenden „rechtsstaatlichen“ spanischen Strafverfahrens geltend gemacht werden könnten, erklärte das Kammergericht die Auslieferung dennoch für zulässig. Dem stand auch nicht entgegen, dass – so auch von der Verteidigung vorgetragen – Spanien schon mehrfach durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verurteilt wurde, da von Folter Betroffenen – unter anderem aufgrund mangelnder Verfahrensdokumentation – eine Geltendmachung ihrer Rechte vor spanischen Gerichten nicht möglich war.

Der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung und die damit einhergehende Fiktion einheitlicher Mindeststandards gehen also so weit, dass eine Auslieferung für zulässig erklärt wird, mit dem Hinweis auf ein zu erwartendes rechtsstaatliches Verfahren in einem europäischen Nachbarland, obwohl bereits gerichtsbekannt festgestellt wurde, dass die Betroffenen in eben jenem Verfahren Folter ausgesetzt waren.

Verfahren im Schnelldurchlauf

Die enorme Vereinfachung der materiellen und formellen Voraussetzungen für eine Auslieferung aufgrund eines EuHB spiegelt sich auch in dem dafür vorgesehen Verfahren wieder. So findet in der Regel – bei Vorliegen eines Auslieferungshaftbefehls – lediglich eine mündliche Anhörung direkt nach Festnahme der betroffenen Person, zur Verkündung des Haftbefehls, vor dem zuständigen Amtsgericht statt. Die – für das folgende Verfahren nicht mehr zuständigen – AmtsrichterInnen haben häufig keine spezielle Kenntnis des Verfahrens nach dem IRG und auch die betroffene Person wird zu diesem Zeitpunkt noch keinen Überblick über das Geschehen haben, zumal in der Regel noch keine anwaltliche Beratung erfolgt ist. Eine effektive Wahrnehmung des Rechts auf rechtliches Gehör ist unter diesen Umständen nicht möglich.

Die Bewilligungsentscheidung der Staatsanwaltschaft sowie die Zulässigkeitsentscheidung des OLG ergehen – bis auf wenige Ausnahmen – nach erfolgter schriftlicher Anhörung aufgrund der durch den ersuchenden Staat vorgelegten Dokumente, wobei sich diese häufig auf die Vorlage des EuHB sowie gegebenenfalls ergangene Urteile beschränken. Auch in dem bereits erwähnten Berliner Verfahren gegen die beiden Basken, hielt das Kammergericht – trotz der im Raum stehenden drohenden politischen Verfolgung in Spanien – eine mündliche Anhörung der Betroffenen nicht für notwendig. Eine zweite Instanz, welche die Entscheidung des OLGs überprüft, gibt es nicht. Nachdem das OLG seine Entscheidung getroffen hat, bleibt den Betroffenen damit als einziger Rechtsweg der Gang zum Bundesverfassungsgericht – mit den bekannten geringen Erfolgsaussichten.

Während dieses „Verfahrens im Schnelldurchlauf“ haben die Betroffenen zwar das gesetzlich normierte Recht, sich durch einen Rechtsbeistand vertreten zu lassen. Die (finanziellen) Mittel, die die effektive Wahrnehmung dieses Rechts gewährleisten würden, sind jedoch in den meisten Fällen nicht gegeben. Nachdem die Oberlandesgerichte in der Vergangenheit eine Beiordnung, das heißt eine staatliche Finanzierung des Rechtsbeistandes, für das Auslieferungsverfahren im ausliefernden Staat nicht für notwendig erachtet haben, wird heute unter Berücksichtigung von Art. 5 der EU-Richtlinie vom 26. Oktober 2016[11] eine Beiordnung unumgänglich sein. Aber selbst dann ist die dem Rechtsbeistand zustehende Vergütung nach dem Rechtsanwaltsvergütungsgesetz so gering, dass eine umfassende Bearbeitung der meist sowohl rechtlich als auch tatsächlich komplexen Sachverhalte ohne private Zuzahlung nur schwer wirtschaftlich zu tragen sein wird. Zusätzlich erschwert wird die Arbeit des Rechtsbeistandes dadurch, dass die Ermittlungsakten aus dem ersuchenden Staat nicht vorliegen und damit wesentliche Informationen für eine effektive Verteidigung fehlen. Eine gleichzeitige Beiordnung eines Rechtsbeistands in dem ersuchenden Staat, welcher sowohl im Hinblick auf die Ermittlungsakten als auch auf die Besonderheiten des jeweiligen nationalen Rechts Informationslücken schließen könnte, ist nicht vorgesehen.

Nachdem das OLG die Auslieferung schließlich für zulässig erklärt hat, soll diese innerhalb von zehn Tagen erfolgen. Das gesamte Auslieferungsverfahren soll dabei innerhalb von 60 Tagen durchgeführt werden. Informationsansprüche der betroffenen Person oder ihres Rechtsbeistandes, wann und auf welchem Weg die Auslieferung konkret durchgeführt wird, sind nicht vorgesehen. Vielmehr müssen die betroffene Person und ihre Angehörigen – nach Zugang der Entscheidung – jeden Moment mit der Auslieferung rechnen. Oftmals bleibt für Betroffene, die in Haft sitzen, noch nicht einmal mehr die Zeit für ein Telefonat geschweige denn einen Besuch, um sich von Familie und Freunden zu verabschieden. Wie lange die Abwesenheit dauern wird, ist zum Zeitpunkt der Auslieferung in den meisten Fällen ebenfalls offen. Da sich sowohl die Verfahrensdauer als auch Vollstreckungsmodalitäten von Land zu Land sehr unterscheiden, ist eine anwaltliche Beratung auch hier ohne Kontakt zu RechtsanwältInnen im ersuchenden Staat nur sehr eingeschränkt möglich.

Gravierende Folgen einer Schreibtisch-Fiktion

Die minimalistische Ausgestaltung der gesetzlichen Regelung sowie der Umgang damit in der Praxis suggerieren folglich, dass es sich bei der Überstellung eines Menschen von einem EU-Land in ein anderes um eine bloße Formalie handelt, die für die Betroffenen keine wesentlichen Mehrbelastungen im Vergleich zur Durchführung eines nationalen Strafverfahrens und damit zusammenhängender Zwangsmaßnahmen bedeutet. Dass es sich hierbei um eine Schreibtisch-Fiktion handelt, die mit der Realität nichts zu tun hat, ist offensichtlich.

Durch ein Auslieferungsverfahren wird in wesentliche Grundrechte der Betroffenen eingegriffen. Es bedeutet im Hinblick auf die Ungewissheit, das fremde Rechtssystem und die fremde Sprache eine enorme zusätzliche praktische und psychische Belastung für die betroffenen Personen. Sie sind während des Auslieferungsverfahrens häufig inhaftiert; die Gefangenentransporte sind langwierig und mit großen Strapazen verbunden. Neben dem Verlust von Arbeitsplatz und Wohnung – was eine häufige Folge jeder Inhaftierung ist – werden die Menschen in vielen Fällen aus ihrem sozialen und familiären Umfeld gerissen.

Diese Eingriffe wiegen besonders schwer, da ein EuHB zur Sicherung der Strafverfolgung bereits aufgrund geringfügiger Delikte erlassen und umgesetzt werden kann. So stützen sich europäische Haftbefehle etwa auf Vorwürfe wegen Handeltreibens mit Kleinstmengen von Betäubungsmitteln[12] oder einfachen Diebstahlstaten.[13] Hier haben die Gerichte zwar den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren, die Rechtsprechung wendet jedoch einen sehr großzügigen Maßstab an.

Diesen Eingriffen wird keine wesentliche Stärkung der Rechte des Betroffenen entgegengestellt. Vielmehr wird das Kräfteverhältnis des Einzelnen gegenüber den staatlichen Ermittlungsbehörden erneut zu Lasten des Betroffenen verschoben. Während Betroffene sich, – wenn überhaupt – vertreten durch EinzelanwältInnen, ohne vollständige Akteneinsicht, im Zweifel in Unkenntnis der Sprache und Rechtslage entweder des ersuchenden oder des ausliefernden Staates, in Haft befindet, stehen ihr/ihm europaweit vernetzte Strafverfolgungsbehörden gegenüber mit entsprechendem Zugriff auf Datenbanken und Zwangsmittel.

Letztendlich entscheidend ist jedoch, dass schon die Grundannahme, auf der die Regelung des europäischen Haftbefehls beruht, nämlich dass im Bereich der Strafverfolgung und -vollstreckung gewisse europäische Mindeststandards in allen europäischen Ländern für alle europäischen BürgerInnen gelten und daher gesetzliche Schutzmechanismen abgebaut und Eingriffsbefugnisse ausgeweitet werden können, eine Fiktion ist, die mit der – derzeitigen – europäischen Rechtswirklichkeit nichts zu tun hat.

Die Anwendung dieser Fiktion durch die Gerichte führt zu einer Perpetuierung dieser Ungleichheiten und gerade nicht zu deren Überwindung und zur ursprünglich angestrebten Schaffung eines einheitlichen Rechtsraumes. Neben weiteren Instrumenten der Strafverfolgungsbehörden, wie etwa der europäischen Ermittlungsanordnung sowie neuer Eingriffsrechte auf dem Gebiet der Datenspeicherung und -ver­ar­beitung, ist das europäische Haftbefehlsverfahren damit paradigmatisch für die Durchsetzung einer „von oben“ angeordneten Vereinheitlichung des europäischen Rechtsraums, die sowohl eine ausreichende demokratische Legitimation als auch die effektive Gewährleistung rechtstaatlicher Garantien vermissen lässt.

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al21001b
[2] Die sich hier aufdrängende Parallele zwischen Ware und Mensch erscheint im Hinblick auf Ansatz und Umsetzung, mit welcher die Europäisierung des Rechtsraums vorangetrieben wird, nicht vollständig fernliegend.
[3] siehe hierzu auch Sturm, M.: Die Strafrechtssetzung in der EU – im eisernen Griff der Strafverfolgungsbehörden, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 79 (3/2004), S. 38-50
[4] www.europarl.europa.eu/summits/tam_de.htm
[5] https://db.eurocrim.org/db/de/doc/259.pdf
[6] Rahmenbeschluss 2002/584/JI v. 13.6.2002, in: Amtsblatt der EU L 190 v. 18.7.2002
[7] https://e-justice.europa.eu/content_european_arrest_warrant-90-de.do
[8] vgl. hierzu Art. 26 Beschluss 2007/533/JI des Rates v. 12. Juni 2007 (SIS II)
[9] Die folgenden Ausführungen beziehen sich jeweils auf die gesetzlichen Regelungen und das Verfahren in der Bundesrepublik Deutschland.
[10] Schleswig-Holsteinisches OLG: Beschluss v. 12.7.2018, Az.: 1 Ausl (A) 18/18 (20/18)
[11] Richtlinie (EU) 2016/1919 v. 26.10.2016 über Prozesskostenhilfe für Verdächtige und beschuldigte Personen in Strafverfahren sowie für gesuchte Personen in Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls, in: Abl. EU L 297 v. 4.11.2016
[12] vgl OLG Stuttgart: Beschluss v. 25.2.2010 (Az.: 1 Ausl (24) 1246/09), in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2010, H. 22, S. 1617-1619
[13] vgl. OLG Hamm: Beschluss v. 25.2.2010 (Az.: (2) 4 Ausl A 163/08 (89/09)), in: StV 2011, S. 173-175

Beitragsbild: G20-Gipfel in Hamburg (Thomas Kuhnert / CC BY-SA 4.0).

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