Literatur

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Man kann die Entwicklung der bundesdeutschen Apparate der Inneren Sicherheit in den letzten Jahrzehnten als eine Geschichte fortlaufender Entgrenzungen lesen. Die Grenzen, die in diesem Prozess in immer wieder neuen Versionen aufgeweicht, durchlöchert, verschoben werden (sollen), sind diejenigen, die die BürgerInnen vor staatlichen Eingriffen schützen sollen. Der normative Bezugsrahmen solcher Grenzziehungen war und ist das spezifisch bürgerliche Modell staatlicher Herrschaft, in dem der Staat nur unter (gesetzlich) genau bestimmten Bedingungen in den gesellschaftlichen Verkehr und die „Privatsphäre“ der Individuen eindringen darf. Institutionell kommen diese Grenzziehungen – unterhalb der klassischen Gewaltenteilung – in der Aufteilung exekutiver Staatsgewalt (Polizei – Geheimdienste – Militär) zum Ausdruck. Im Hinblick auf die Aufgaben schlägt sie sich in unterschiedlichen Zielzuschreibungen nieder: Abwehr von Gefahren, Strafverfolgung, Verteidigung/­Kriegsführung. Rechtlicher Ausdruck dieser Grenzziehungen waren und sind je nach Aufgabenbereichen differierende „Eingriffsschwellen“, die erreicht werden müssen, damit der überwachende und sanktionierende Staat eingreifen darf. Dauerhaft sind diese drei Begrenzungen bedroht: Polizei, Geheimdienste und Militär rücken im Schatten der Terrorbekämpfung zusammen, die „vorbeugende Bekämpfung von Straftaten“ verwischt die Grenze zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, und durch neue Unschärfen wird der Handlungsraum des kontrollierend-strafenden Staates erweitert: von den „abstrakten Gefährdungsdelikten“ im Strafrecht bis zur „drohenden Gefahr“ im Polizeirecht. Erheblich verschärft wird diese Entwicklung durch das dank des technischen Fortschritts enorm gestiegene Überwachungspotenzial sowie durch den Ausbau und die Professionalisierung der Apparate.

Seit ihrer Gründung hat sich „Bürgerrechte & Polizei/CILIP“ dauerhaft mit den immer wieder neuen Facetten der sicherheitsstaatlichen Entgrenzung beschäftigen müssen. Hier von uns nur einige Hinweise zur aktuellen Diskussion.

Wehr, Matthias: Zivile Sicherheit im Polizei- und Ordnungsrecht, in: Gusy, Christoph; Kugelmann, Dieter; Würtenberger, Thomas (Hg.): Rechtshandbuch Zivile Sicherheit, Berlin, Heidelberg 2017, S. 427-448

In diesem Aufsatz werden in geraffter – und wenig kritischer – Form die Wandlungen im Polizei- und Ordnungsrecht nachgezeichnet. Im ersten Teil wird der polizeirechtliche „Paradigmenwechsel“ hin zur „proaktiven“, dem „Vorsorgegedanken“ verpflichteten Polizeiarbeit vorgestellt. Der zweite Teil des Aufsatzes gilt den polizeirechtlichen Entgrenzungen: Die strategische Ersetzung des Begriffs der „Gefahr“ durch den des „Risikos“, die Verschiebungen im Gefahrenbegriff (konkrete und abstrakte Gefahr, Gefahrverdacht und Gefahrdisposition („GefährderIn“)), die Bindung von Eingriffen an „allgemeine Bedrohungslagen“ (etwa bei der „Schleierfahndung“) sowie die Renaissance der „öffentlichen Ordnung“ und die Legitimation durch das (bedrohte) Sicherheitsgefühl der Bürger­Innen. So steht am Ende ein „Sicherheitsrecht“, in dem die Unterscheidung von Prävention und Repression „brüchig“ geworden ist, in dem es systematisch zu „doppelfunktionalen Maßnahmen“ kommt, deren Daten in „Mischdateien“ fließen und zu beiden Zwecken genutzt werden. In „Überschneidungsbereichen“ führe das neue Sicherheitsrecht „zu rechtlichen Unklarheiten“ – und – so muss man Wehrs Aussagen ergänzen – zu neuen bürgerrechtlichen Gefährdungen.

Kulick, Andreas: Gefahr, „Gefährder“ und Gefahrenabwehrmaßnahmen angesichts terroristischer Gefährdungslagen, in: Archiv des öffentlichen Rechts 2018, S. 175-219

Der Verfasser setzt sich anhand der Sicherheitsgesetzgebung der letzten Jahre und entsprechender Urteile von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht mit dem polizeirechtlichen Gefahrenbegriff auseinander. „Konkrete Gefahr“ als Eingriffsschwelle hält er angesichts der terroristischen Gefahrenlage für veraltet. Zwar lehnt er den Begriff des „Gefährders“ ab, weil ihm ein illiberales Freund-Feind-Schema zugrunde liege, aber er plädiert für die „personale Anknüpfung“ polizeilicher Maßnahmen. Dabei könnten mangelnd konkrete Angaben zu Ort, Zeitpunkt und Art der Gefährdung durch konkrete Hinweise auf den Lebenswandel und die vermuteten Handlungen der Zielperson ausglichen werden. Ob und welche polizeilichen Maßnahmen zulässig seien, ergebe sich dann aus dem Verhältnis von erwarteter Schadenshöhe und dem Eingriff in die Rechte der „Zielperson“. Polizeiliches Handeln werde nicht mehr durch die Schwelle „konkrete Gefahr“ begrenzt, sondern durch die Abwägung im Einzelfall. Wobei der Autor freilich offen lässt, wer diese Abwägungen vornehmen soll.

Puschke, Jens: Interventionsstrafrecht. Rechtsstaatliche Probleme eines neuartigen Vorfeldstrafrechts, in: Lange, Hans-Jürgen; Wendekamm, Michaela (Hg.): Die Verwaltung der Sicherheit, Wiesbaden 2018, S. 215-230

Puschke zeichnet hier die Veränderungen im Bereich des Strafrechts nach. Eine zentrale Veränderung sieht er in der Aufnahme von „Vorfeldtatbeständen“ in das Strafrecht. Während das klassische Strafrecht in der Regel daran anknüpft, dass der Schaden an einem geschützten Rechtsgut eingetreten ist, ist die jüngere Rechtsentwicklung dadurch gekennzeichnet, dass eine „gefährdende Handlung“ (unabhängig von einem tatsächlichen Schadenseintritt) unter Strafe gestellt wird. Zum „Interventionsstrafrecht“ werden solche Rechtsnormen, weil sie nicht mehr an die alten Strafzwecklehren anknüpfen, sondern weil durch das Strafrecht möglicherweise anschließende Handlungen verhindert werden sollen. Eine solche Verschiebung hat laut Puschke weitreichende Folgen: Da nicht mehr die Schädigung des Rechtsguts, sondern deren Vorfeld unter Strafe steht, werden Ermittlungen von personalem Verdacht gelöst und auf soziale Milieus ausgeweitet. Gleichzeitig werde aber der Verdacht personalisiert, weil nur in den persönlichen Merkmalen der Ansatz gesehen werde, allgemeine von kriminalisierten Sachverhalten zu unterscheiden – sodass das Strafrecht sich in „Richtung eines Gesinnungsstrafrechts, das auch den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen kann“, entwickelt. Im letzten Teil des Aufsatzes gibt der Autor Hinweise auf die bereits heute sichtbaren problematischen Folgen für Strafverfolgung und Strafprozess.

Löffelmann, Markus: Das neue bayerische Polizeirecht, in: Kritische Justiz 2018, H. 3, S. 355-359“

Die kritische Kommentierung fasst die zentralen juristischen Kritikpunkte an der vom Autor als „gewaltsamen Paradigmenwechsel“ bezeichneten Novellierung des bayerischen Polizeiaufgabengesetzes zusammen. Im Zentrum der Kritik steht die Aufnahme der „drohenden Gefahr“ in das Gesetz. Zwar habe das Verfassungsgericht im Urteil zum BKA-Gesetz Informationserhebungen im Vorfeld zum Schutz höchstrangiger Rechtsgüter zugelassen, aber in Bayern sei die „drohende Gefahr“ in die polizeiliche Generalklausel aufgenommen worden, wodurch die vom Verfassungsgericht anerkannte Ausnahme zur Regel in Bayern werde. Die neue Generalklausel beinhalte zudem eine Reihe unbestimmter Rechtsbegriffe, die dem Bestimmtheitsgebot widersprächen. Darüber hinaus bestätigt Löffelmann der jüngsten Novelle vom Mai 2018 ein „Legitimationsdefizit“, denn sie legalisierte eine Vielzahl neuer Methoden: von den Ausweitungen bei der DNA-Analyse, der Datenauswertung, der Telekommunikations- und der Videoüberwachung über Kontaktverbote, Aufenthaltsgebote und -verbote sowie Meldeauflagen und Präventigewahrsam bis zur Sicherstellung von Vermögen, der elektronischen Aufenthaltsüberwachung oder dem Einsatz von Drohnen – in der Regel gekoppelt an die neue Eingriffs„schwelle“ der „drohenden Gefahr“. Die mangelnde Legitimation ergebe sich nicht nur aus der schieren Fülle dieser Befugnisse, sondern auch aus dem Umstand, dass in der Gesetzesvorlage auf spezifische Begründungen verzichtet wurde. Der Verfasser hofft, dass die angerufenen Gerichte „eine klarere Vorstellung von den verfassungsrechtlichen Grenzen polizeilicher Befugnisse und ihrer Funktion in der deutschen Sicherheitsarchitektur“ formulieren werden.

Kruse, Björn; Grzesiek, Mathias: Die Online-Durchsuchung als „digitale Allzweckwaffe“ – Zur Kritik an überbordenden Ermittlungsmethoden, in: Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 2017, H. 4, S. 331-350

Der Aufsatz würdigt die in § 100b Strafprozessordnung (StPO) legalisiert Online-Durchsuchung im Rahmen der Strafverfolgung. Nach der Darstellung unterschiedlicher Formen der Infiltration informationstechnischer Systeme (das ist die Voraussetzung der Online-Durchsuchung) können sie zeigen, dass es sich um einen Eingriff handelt, der die herkömmliche Durchsuchung, die Telekommunikationsüberwachung und die Wohn­raumüberwachung an Intensität übertrifft. So ermöglicht die Nutzung von Webcams und Mikrophonen nicht nur Daten zu durchsuchen, sondern Daten zu schaffen, die ohne die Infiltration gar nicht erhoben worden wären. Zudem enthalte der Straftatenkatalog eine Reihe von Straftaten, die den Anforderungen des Verfassungsgerichts nicht gerecht würden. Die Hoffnung, das Gericht könnte die Online-Durch­suchung für verfassungswidrig erklären, teilen die Autoren nicht. Sie erwarten, dass auch hier das Gericht der „Effektivität der Strafverfolgung“ Vorrang geben und allenfalls den Schutz des Kernbereichs privater Lebensführung fordern wird. (alle: Norbert Pütter)

Aus dem Netz

https://digitalcourage.de/blog/2018/uebersicht-polizeigesetze

Der Blog „Polizeigesetze: Bündnisse unterstützen!“ liefert einen aktuellen Überblick über den Stand der gegenwärtigen Polizeirechtsverschärfungen in den Bundesländern. Sortiert nach Ländern finden sich Angaben zum aktuellen Stand. Die Hinweise enthalten Links zu den vorliegenden Entwürfen (Baden-Württemberg, Brandenburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Sachsen-Anhalt) beziehungsweise den ver­ab­schiedeten Fassungen (Bayern, Hessen, Mecklenburg-Vor­pom­mern). Die Gesetzgebungsgeschichte bis zum aktuellen Stand wird kurz skizziert, auf Medienberichte wird verwiesen, die Positionen der Parteien in den Parlamenten wird benannt – und Links zu den Initiativen gegen die neuen Polizeigesetze werden gegeben.

Am Beispiel Bayern gelangt man so zur Seite von #NoPAG. Neben Demonstrationsaufrufen auf der einen und den Links zum Gesetzgebungsverfahren auf der anderen Seite stehen hier die Pressemitteilungen der Initiative im Volltext zur Verfügung. Etwa die Mitteilung vom 5. Oktober 2018, dass NoPAG und die Gesellschaft für Freiheitsrechte Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgereicht eingelegt haben.

Für Brandenburg verweist die Seite auf #noPolGBbg. Unter „Stand der Dinge“ erfährt man in Kurzform, was der Gesetzentwurf beinhaltet. Links zur eigenen Kritik und Stellungnahmen anderer folgen. Außerdem gibt es einen Link zur Online-Petition, die bei campact verfügbar ist.

Beruhigend sind die Nachrichten aus Thüringen, dort sind wohl keine Verschärfungen geplant. In Bremen liegt der Entwurf auf Eis. In Schleswig-Holstein und im Saarland werden Novellen erwartet, in Hamburg und Berlin sollen Entwürfe in Planung sein. (Norbert Pütter)

Sonstige Neuerscheinungen

Kischel, Uwe; Graf von Kielmansegg, Sebastian (Hg.): Rechtsdurchsetzung mit militärischen Mitteln, Tübingen (Mohr Siebeck) 2018, 255 S., 64,– Euro

Der Band versammelt Beiträge der Jahrestagung der „Gesellschaft für Rechtsvergleichung“ vom September 2017, die sich mit dem Einsatz militärischer Mittel für die Wahrung und Durchsetzung öffentlicher Sicherheit beschäftigte. Strukturiert durch einen Fragebogen werden die – vorrangig – rechtlichen Verhältnisse in Deutschland, der Schweiz, Großbritannien, den USA und Kolumbien in Länderberichten dargestellt. Die Befunde werden in einem abschließenden „Generalbericht“ zusammengefasst. Es handelt sich um einen Vergleich zwischen verschiedener Varianten „gewaltenteilig organisierte(r) und freiheitliche(r) Verfassungsstaaten“. Warum allerdings die Auswahl gerade auf die fünf Genannten gefallen ist, wird nicht begründet.

Im Zentrum steht die Frage, ob und wie der Gebrauch militärischer Mitteln im Innern, also nicht zu Zwecken der Kriegsführung, sondern der innerstaatlichen „Rechtsdurchsetzung“, gestaltet wird. Dabei werden zwei Varianten des „Gebrauchs“ thematisiert: Deutlich im Vordergrund steht die Frage, inwieweit das Militär im Innern eingesetzt werden darf. Dies erstreckt sich auf die Öffnung militärischer Zuständigkeiten für bestimmte Aufgaben im Innern (von der Amtshilfe bis zu Notstands- oder Katastrophenfällen), betrifft aber auch die institutionellen Strukturen und politischen Verantwortlichkeiten sowie in föderalen Staaten das Verhältnis zwischen der Bundesebene und den Gliedstaaten. Der zweite Weg, auf dem militärische Mittel im Innern genutzt werden (können), besteht in der Militarisierung der Polizeien. Dieser Praxis widmet sich nur der Länderbericht zu Deutschland etwas ausführlicher.

In der Zusammenschau ergeben die Berichte Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den untersuchten Verfassungsstaaten. Zu den in allen Rechtsordnungen geltenden Gemeinsamkeiten gehören: (a) Die grundsätzliche Aufgabenzuschreibung: Die Polizeien sind für die innere, das Militär ist für die äußere Sicherheit zuständig. (b) Das Militär kann unter bestimmten Bedingungen im Inland eingesetzt werden. Dazu zählen regelmäßig Staat und Verfassungsordnung bedrohende Notstandsfälle und Einsätze bei Katastrophen sowie die Formen technisch-prak­tischer Hilfen unterhalb der direkten Ausübung hoheitlicher Befugnisse durch Militärpersonen. (c) Die Nachrangigkeit des militärischen Einsatzes: Nachrangigkeit gegenüber der Polizei und der zivilen Verwaltung, in föderalen Staaten auch die Nachrangigkeit des zentral organisierten Militärs gegenüber den Gliedstaaten. (d) Die Unterordnung des Militärs unter die politische Staatsführung. (e) Die Bindung auch des Militärs an die Grundrechte – wobei der Generalbericht darauf hinweist, dass das begleitende Notstandsrecht „bewirken (kann), dass die Grundrechte stärker einschränkbar sind als in Normallagen“. (S. 237)

Jenseits der Gemeinsamkeiten zeigen sich dann große nationale Unterschiede. Vereinfacht entsteht ein Spektrum des Gebrauchs militärischer Mittel im Innern, dessen Pole von Kolumbien und Deutschland gebildet werden: Die andauernde bürgerkriegsähnliche Lage in Kolumbien hat zu einer deutlichen Verschränkung von Polizei und Militär im Innern geführt, während sich das deutsche System – „vor dem Hintergrund seiner besonderen historischen Belastung“ – im internationalen Vergleich als „deutlich restriktiver … und stärker verrechtlicht“ erweist.

In Hinblick auf das Verhältnis von Polizei und Militär empfiehlt der Generalbericht, die institutionelle Betrachtung durch eine am Verhältnismäßigkeitsprinzip orientierte zu ersetzen. Wobei verkannt wird, dass bereits die institutionelle Aufteilung der Staatgewalt eine Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt. Auch der auf Deutschland bezogene Schlusssatz, im Bereich der „Luft- und Seeraumüberwachung“ weiter über eine „verfassungsrechtliche Lockerung“ nachzudenken, scheint wenig plausibel.

Schruth, Peter; Simon, Titus: Strafprozessualer Reformbedarf des Zeugnisverweigerungsrechts in der Sozialen Arbeit. Am Beispiel der sozialpädagogischen Fanprojekte im Fußball, Frankfurt 2018 (online unter: https://www.socialnet.de/materialien/28127.php)

Das Recht auf Zeugnisverweigerung begrenzt die Reichweite staatlicher Strafverfolgung. Wem es zugesprochen wird, der/die ist von der Pflicht zur Zeugenschaft, zur Mithilfe an der strafverfolgerischen Wahrheitsfindung befreit. Durch das Zeugnisverweigerungsrecht (ZVR) konzediert der Staat, dass es soziale Sachverhalte gibt, die höher wiegen als die Durchsetzung des staatlichen Strafanspruchs. In der bundesdeutschen Rechtsentwicklung wird dieses Recht einer Reihe von „Berufsgeheimnise­träger­Innen“ zugesprochen: Geistliche, StrafverteidigerInnen, Rechtsanwält­Innen, ÄrztInnen und PsychotherapeutInnen, JournalistInnen … (§ 53 StPO) – alles Berufe, bei denen der Gesetzgeber davon ausgeht, dass die Pflicht zur Zeugenschaft in Strafverfahren die Grundlage ihres Berufs angreifen würde, weil ein vertrauensvolles Verhältnis zwischen dem/der Berufstätigen und deren KlientInnen, PatientInnen, InformantInnen etc. sich nicht entwickeln kann, wenn im Ernstfall das Vertrauliche offenbart werden müsste.

In dem vorliegenden, von der „Koordinierungsstelle Fanprojekte bei der Deutschen Sportjugend“ in Auftrag gegebenen Gutachten wird die Frage geprüft, inwiefern das ZVR auf SozialarbeiterInnen ausgeweitet werden müsste. Im geltenden Recht wird es nur jenen zugestanden, die in staatlich anerkannten Drogenberatungs- oder Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen arbeiten. Ausgehend von der seit langem bestehenden Forderung, das ZVR für die Soziale Arbeit insgesamt einzuführen, prüft das Gutachten die Plausibilität des gegenwärtigen Rechts, die fachliche Erforderlichkeit für den Bereich der Fanprojekte und die Möglichkeiten der rechtlichen Umsetzung.

Im Hinblick auf das geltende Recht verweisen die Verfasser auf eine Reihe von Widersprüchen: etwa zwischen der im Strafgesetzbuch verankerten Schweigepflicht der SozialarbeiterInnen und der Zeugnispflicht oder zwischen der Ausnahmeregelung im Sozialgesetzbuch, das Zeugenschaft nur bei schweren Straftaten erlaubt, oder dem ZVR für die beiden genannten Beratungsstellen, die sich in der Frage der Vertraulichkeit von vielen anderen Beratungs- und Arbeitsfeldern der Sozialen Arbeit nicht qualitativ unterscheiden. Mit diesem Argument, dass Sozialarbeit in vielen Feldern auf dem Grundsatz konsequenter Vertraulichkeit beruht, wird die fachliche Notwendigkeit des ZVR begründet. Nur wenn die KlientInnen sicher sein könnten, dass ihre Äußerungen nicht eines Tages vor Gericht wiedergegeben werden müssen, könne es zu einer vertrauensvollen Zusammenarbeit kommen. Im Ergebnis legt das Gutachten eine konkrete Formulierung für eine Ausweitung des ZVR vor: Es soll auf jene staatlich anerkannten SozialarbeiterInnen und -pä­da­gogInnen ausgedehnt werden, die bei einem „in der Jugendhilfe nach § 75 SGB VIII anerkannten Trägers der Jugendhilfe“ im Bereich der „aufsuchenden Sozialarbeit“ tätig sind.

Das mag für die Fanprojekte eine Lösung sein. Offen bleibt hingegen, wie plausibel die Begrenzung auf den Bereich der Jugendhilfe und die Begrenzung auf aufsuchende Strategien ist. Denn auch Arbeitsbündnissen mit Erwachsenen fußen auf Vertrauen, das auch zu denen aufgebaut werden soll, die von sich aus Hilfe suchen. (alle: Norbert Pütter)

Dülffer, Jost: Geheimdienst in der Krise. Der BND in den 1960er-Jahren, Berlin (Ch. Links Verlag), 2018, 672 S., 50,- EUR

Anfang 2011 setzte der deutsche Auslandsgeheimdienst Bundesnachrichtendienst (BND) eine „Unabhängige Historikerkommission“ ein, um die Frühphase seiner Geschichte und der Vorläuferorganisation Organisation Gehlen aufzuarbeiten. Die HistorikerInnen erhielten hierfür weitgehenden Archivzugang. Bei allen Vorbehalten gegen Geheimdienste ist dies ein bemerkenswerter Vorgang und er zeigt – selbst bei dem eng begrenzten Forschungszeitraum von 1945 bis 1968 – wie sehr sich auch die Welt der Geheimen unterdessen gewandelt hat.

Bei dem vorliegenden Buch handelt es sich um den achten Band der Forschungsreihe. Er befasst sich mit der Spätphase der Ära Gehlens als Präsident (1956-1968) des BND, den er ganz auf seine Person zugeschnitten hatte. So konnte er von seinem Büro aus etwa je nach Belieben sämtliche Telefone seiner MitarbeiterInnen abhören (S. 178). Der Dienst war unter seiner Führung durch und durch militärisch geprägt (S. 143, was bei einem Wehrmachtsoffizier Hitlers kaum verwundert). Dies zeigte sich auch bei der Mehrzahl der BND-Bediensteten, überwiegend ebenfalls alte Nazi-Offiziere, denen vielfach jedes „Unrechtsbewusstsein“ fehlte und die ihren jeweiligen Bereich wie eine „private Firma“ führten (S. 149). Kein Wunder, dass in solch einem gegenseitig abgeschotteten System eine „Mischung von Halbwissen und Gerüchten (…) charakteristisch“ war (S. 171). Mit dem Fall Heinz Felfe – ausgerechnet Leiter der Gegenspionage –, der 1961 als Sowjetagent innerhalb des BND enttarnt wurde, brach in der Folge im Pullacher Dienstsitz endgültig eine Sicherheitsparanoia aus. Zunehmend verlor der Gehlen-BND dann auch das Vertrauen der Bundesregierung. Mit der wenig später als „Spiegel-Affäre“ bekannt gewordenen Serie des Nachrichtenmagazins, in dem dieses Interna aus und über den BND veröffentlichte, stand Gehlen dann Ende 1962 nach längerem Streit mit Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) kurz davor, verhaftet zu werden. Gleichwohl gelang es ihm, sämtliche geplanten Reformen und politischen Kontrollen bis zu seinem Ausscheiden aus dem Amt zu unterlaufen.

Auch wenn sich das Buch über weite Strecken immer wieder gern ins Kleinteilige verliert, ist es ein gelungenes Sittengemälde aus der Frühzeit des deutschen Auslandsnachrichtendienstes. So etwas würde man sich auch für dessen weitere Entwicklung wünschen, denn auch nach Gehlen standen dort noch einige schillernde Personen an der Spitze. (Otto Diederichs)

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