von Heiner Busch
Sich widersprechende Gerichtsurteile, eine von Land zu Land unterschiedliche Praxis, massenhaft Daten, aber keine Ergebnisse – das ist die Bilanz nach rund einem halben Jahr der Rasterfahndungen.
Ausländischen Studenten ist es zu verdanken, dass eine der gefährlichsten Ermittlungsmethoden der deutschen Polizei rechtlich hinterfragt wird: Aufgrund ihrer Klagen entschieden die Landgerichte Berlin und Wiesbaden am 15. Januar bzw. 6. Februar 2002, dass eine „gegenwärtige Gefahr“ nicht bestehe und die Ende September letzten Jahres begonnenen Rasterfahndungen daher unzulässig seien.[1] Die beiden Gerichte stützten ihre Beschlüsse pikanterweise auf Erklärungen der Bundesregierung, „wonach keine Anzeichen dafür ersichtlich sind, dass die Verübung terroristischer Anschläge in der Bundesrepublik Deutschland bevorsteht“. Dies habe sich auch nach der Entscheidung des Bundestages, deutsche Soldaten nach Afghanistan zu entsenden, nicht geändert. Sogenannte Schläfer – so heißt es in dem Wiesbadener Beschluss – seien in der BRD zwar entdeckt worden, „fortgeschrittene Planungen konkreter Anschläge konnten ihnen jedoch nicht nachgewiesen werden.“
Dass die beiden Entscheidungen zu politischen Kontroversen führen würden, war absehbar. In Berlin erlebte die neue SPD-PDS-Koalition ihren ersten Streit in Sachen Innere Sicherheit: Innensenator Ehrhart Körting (SPD) beabsichtigte zunächst nur die Daten jener drei Studenten, die erfolgreich geklagt hatten, aus dem Abgleich herauszunehmen. Ansonsten sei die Rasterfahndung bis zum endgültigen Entscheid des Kammergerichts weiter zu betreiben. Körting ist inzwischen zurück gekrebst, und die Daten lagern zur Zeit im Panzerschrank. Der Beschluss des höchsten Berliner Gerichts wird im April erwartet.[2]
In Hessen wurde die Rasterfahndung nach dem Beschluss des LG Wiesbaden zunächst ausgesetzt. Am 21. Februar verwarf das Oberlandesgericht (OLG) Frankfurt die Beschwerde von Innenminister Volker Bouffier (CDU). Daraufhin war die Operation gänzlich einzustellen, was dem Minister offensichtlich nicht gefiel. Hessen dürfe „nicht zum Rückzugsraum für potenzielle Terroristen und sogenannte Schläfer werden.“ Man werde prüfen, ob nicht kurzfristig die Bestimmungen des Polizeigesetzes zu ändern seien. Erst am 26. Februar bewilligte Bouffier die Löschung der „in monatelanger polizeilicher Arbeit“ erhobenen Daten.[3]
Streit unter den Gerichten
Die hessische Polizeigesetz-Novelle ist trotzdem unterwegs.[4] Ihr Ziel ist die Absenkung der Eingriffsschwelle nach dem Vorbild des baden-württembergischen Polizeigesetzes, das die Rasterfahndung zur „vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten mit erheblicher Bedeutung“ zulässt. Bayern erlaubt sie „zur Abwehr“ solcher Straftaten, Sachsen zu deren Verhinderung. Das Vorliegen einer (einfachen) konkreten Gefahr verlangen Niedersachsen, das die Rasterfahndung erst nach dem 11. September ins Gefahrenabwehrgesetz aufgenommen hat, und Bremen, das eine Woche vor den Attentaten in den USA die entsprechende Befugnis gestrichen hatte, um sie am 25. Oktober wieder einzuführen. Schleswig-Holstein erlaubt in seiner ebenfalls neuen Regelung die Rasterfahndung zur Abwehr einer erheblichen Gefahr.
Hessen gehört bisher zur Gruppe der restlichen zehn Bundesländer, deren Polizeigesetze eine „unmittelbar bevorstehende“ (Hamburg) bzw. „gegenwärtige Gefahr für Leib, Leben, Freiheit einer Person oder für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes“ als Eingriffsvoraussetzung vorsehen.[5] Über die Frage, was dieser Begriff konkret bedeutet, streiten sich aber nicht nur die Sicherheitspolitiker, sondern auch die Gerichte. Für das OLG Frankfurt ist die „gegenwärtige Gefahr“ die „höchste Steigerungsform des Gefahrenbegriffs“; „die Einwirkung des schädigenden Ereignisses“ müsse „bereits begonnen haben oder die Einwirkung muss unmittelbar oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorstehen.“ Da in Deutschland keine Anschläge zu erwarten seien, sei die Rasterfahndung unzulässig.
Auch wenn solche Attentate nicht hierzulande, sondern irgendwo anders erwartbar seien, müsste – so das Verwaltungsgericht Mainz – die deutsche Polizei diese gegenwärtige Gefahr abwehren; eine absurde Vorstellung, denn leider ereignen sich permanent irgendwo auf der Welt schwerste Gewalttaten und Menschenrechtsverletzungen, gegen die die deutsche Polizei bisher nie etwas unternommen hat. Die „gegenwärtige Gefahr“ mutiert damit zu einer Dauergefahr. Nicht umsonst erklärt das Gericht, „der Informationsabgleich erfolgt zur vorbeugenden Bekämpfung schwerster Verbrechen“ und greift damit auf eine kaum begrenzbare Aufgabennorm zurück, die seit den 70er Jahren zusätzlich zur traditionellen Aufgabe der Gefahrenabwehr ins Polizeirecht Einzug hielt.[6]
Auch das OLG Düsseldorf sieht eine gegenwärtige Gefahr als gegeben. Die Polizei habe 42 Personen, die in Nordrhein-Westfalen leben oder gelebt haben, als „Unterstützer oder Kontaktpersonen im Netzwerk des Osama bin Laden“ identifiziert. Die gegenwärtige Gefahr erfordere zwar ein „größeres Maß an zeitlicher Nähe“ als die bloße konkrete Gefahr. „Ist allerdings der zu erwartende Schaden sehr groß, sind an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nur geringe Anforderungen zu stellen.“ Es reiche aus, wenn „nur eine entfernte Möglichkeit des Schadenseintritts“ bestehe. Allerdings hätten nur Ausländer und keine Deutschen gerastert werden dürfen.[7]
Unterschiedliche Kriterien
Seit den Gerichtsbeschlüssen in Berlin und Hessen ist die Rasterfahndung keine bundesweite mehr. Bundeseinheitlich war sie schon vorher nie gewesen, auch wenn sich anfangs die Landeskriminalämter – und der Verfassungsschutz – auf ein gemeinsames Täterprofil geeinigt hatten. Wie dieses Profil ausgesehen hat, lässt sich an der Anordnung des Berliner Amtsgerichts Tiergarten vom 20. September erkennen: „Männlich, islamische Religionszugehörigkeit ohne nach außen tretende fundamentalistische Grundhaltung, legaler Aufenthalt, keine eigenen Kinder, Studientätigkeit (technische Fächer), Mehrsprachigkeit, keine Auffälligkeiten im allgemeinkriminellen Bereich, rege Reisetätigkeit, häufige Visabeantragungen, finanziell unabhängig.“[8]
Dieser Kriterienkatalog ist nicht nur diskriminierend, weil er definitiv unverdächtige Personen, nur weil sie zu einer bestimmten religiösen Gruppe gehören, unter Generalverdacht stellt. Er war auch nicht umsetzbar: „Erst nach Erlass des Beschlusses“, so berichtet der Berliner Datenschutzbeauftragte, „stellte die Polizei fest, dass es bei Anlegung dieser Merkmale zu überhaupt keinen Trefferfällen kommen würde, weil keine der (zur Übermittlung) verpflichteten Stellen über alle diese Daten verfügt. Deshalb berichtigte der Amtsrichter am 21. September 2001 auf Antrag des Landeskriminalamtes den Beschluss dahingehend, dass die Merkmale der zu überprüfenden Personengruppe lediglich die Eigenschaften ‚vermutlich islamische Religionszugehörigkeit‘ und ‚vermutlich legaler Aufenthaltsstatus in Deutschland‘ … umfassen.“[9]
Gesucht wurde zunächst nach Personen aus vierzehn Staaten, die im Anhang des Beschlusses aufgeführt waren. Im weiteren Verlauf wurde die Liste auf insgesamt 28 Staaten ausgeweitet – darunter auch Bosnien, Frankreich und Israel. Anfangs sollten die Universitäten Daten von Personen übermitteln, die zwischen 1983 und 1996 immatrikuliert waren. Ende Oktober forderte die Polizei auch Angaben über Studenten aus der Zeit von 1960-1983 sowie aus dem aktuellen Wintersemester 2001/02.[10]
Erfassungsschwierigkeiten gab es auch in anderen Ländern. Die bayerischen Melderegister führen keine Hinweise auf islamische Religionszugehörigkeit. Eigens vermerkt werden nur katholisch, evangelisch und jüdisch, alle weiteren Konfessionen figurieren unter „andere“.[11]
In Brandenburg waren nur die wenigsten Melderegister überhaupt in der Lage, eine Auswahl vorzunehmen. Viele Gemeinden lieferten deshalb den gesamten Bestand ans LKA, dessen MitarbeiterInnen die Daten zum Teil gänzlich neu eingeben mussten. Auch hier erfolgte eine schnelle Ausweitung der Alterskriterien (ursprünglich 18-25, später 18-50-Jährige). Am 16. Oktober berichtete die „taz“ von einer 30 Staaten umfassenden Liste, sechs Tage später war in der „Berliner Morgenpost“ von 34 Staaten die Rede. Laut Datenschutzbericht wurden später nicht nur Staatenlose, sondern auch Deutsche mit Geburtsort im Ausland in die Rasterfahndung einbezogen, wodurch auch Eingebürgerte und Spätaussiedler erfasst wurden.[12] Hessen hatte 22 Staaten auf der Liste, Niedersachsen 23, Sachsen 35 (inkl. GUS-Staaten). Erfasst wurden hier auch Deutsche, die keiner der „öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften angehören“ sowie Staatenlose und Flüchtlinge.[13]
In Nordrhein-Westfalen – so das Innenministerium – hatte die Polizei „vor Beginn der Rasterfahndung … ermittelt, dass die Universitäten die Staatsangehörigkeit, das Geburtsland oder die Religionszugehörigkeit der Studenten nicht durchgängig in automatisierten Dateien erfassen.“[14] Deshalb ließ man gleich die Daten aller zwischen 1960 und 1983 geborenen und zwischen 1983 und 1996 immatrikulierten übermitteln – ohne Rücksicht auf die Herkunft.
Abgesehen vom allgemeinen Feindbild haben die Rasterfahndungsaktionen in den einzelnen Bundesländern praktisch nur eine Gemeinsamkeit: Es handelt sich durchgängig um ein Massendatengeschäft. Das Baden-Württembergische LKA bezog von den Meldebehörden Daten über 270.000 Menschen, die Zahl der „Trefferfälle“, also derjenigen Personen, die im Raster hängen blieben, ist nicht bekannt.[15] In Berlin wurden Daten über 58.000 Personen zusammengetragen, von denen 199 dem Profil entsprachen. Diese Zahl wurde – so Detlef Schmidt vom Datenschutzbeauftragten des Landes – weiter auf ca. 100 reduziert. Das Brandenburgische LKA erhielt von den diversen zur Übermittlung verpflichteten Stellen 460.270 Datensätze. Im November waren laut Datenschutzbericht 19.000 Personen in der Datei „Rasterfahndung“ des LKA gespeichert. Am 25. März hieß es, die Aktion dauere noch an, 27.683 Menschen entsprächen den Kriterien.[16] Die Nordrhein-Westfälische Polizei, so das OLG Düsseldorf in den zitierten Beschlüssen, erhielt von den Einwohnermeldeämtern 4.669.224 Datensätze, vom Ausländerzentralregister 89.000 und von den 54 Universitäten und Fachhochschulen 474.515. Aus diesen destillierte sie rund 11.000 „Trefferfälle“.
In Hamburg wertete das LKA „die Daten von über 10.000 männlichen Studierenden“ aus. 140 von ihnen erhielten im Januar – nach Abschluss des elektronischen Abgleichs – eine Aufforderung zu einem „persönlichen Gespräch“ bei der Polizei. Es bestehe kein Zwang zu erscheinen; wer nicht komme, werde aber auf anderem Wege überprüft. Zu dem „Gespräch“ sollten die Betroffenen allerlei persönliche Unterlagen mitbringen: Ausweisdokumente, gegebenenfalls Heiratsurkunde und Geburtsurkunde der Kinder, Studienbescheinigungen der besuchten Universitäten, Fachhochschulen, Lehrgänge und Kurse, Arbeitsbescheinigungen, Praktikumsunterlagen, Unterlagen über Reisen, Kontoauszüge, Bescheinigungen über Vereinsmitgliedschaften …[17]
Das BKA tritt auf den Plan
Das Bundeskriminalamt (BKA) hat eigens für die Rasterfahndung eine Datei „Schläfer“ eingerichtet, in der die Länder ihre „Trefferfälle“ speichern sollen. Im Februar umfasste die Datei 19.872 Personen, Nordrhein-Westfalen hält mit seinen 11.000 Datensätzen definitiv die Spitzenposition.[18] Einige Länder (z.B. Niedersachsen) hatten noch keine Fälle übermittelt, Berlin hatte seine nach dem Beschluss des Landgerichts bereits wieder gelöscht. Trotzdem dürften sich die Anteile der übrigen Bundesländer allenfalls im dreistelligen Bereich bewegen.
Die Datei soll u.a. dazu dienen, die „Grenzgängerfälle“ zusammenzuführen, also diejenigen Personen, die zwar die Kriterien der Rasterfahndung erfüllen, aber z.B. in einem Bundesland studieren, jedoch in einem anderen wohnen und daher nicht isoliert von einem Bundesland erkannt werden können. Für diese und ähnliche Auswertungen mit den gelieferten Datensätzen konnte sich das BKA schon vor Inkrafttreten des neuen Anti-Terror-Gesetzes auf seine Zentralstellenkompetenz nach § 7 BKA-Gesetz stützen.
Es hat aber auch selbst – rechtswidrig – weitere Daten erhoben und mit denen der „Schläferdatei“ abgeglichen. Eigene Befugnisse für eine Rasterfahndung zu präventiven Zwecken fehlen im BKA-Gesetz. Der Generalbundesanwalt hatte eine auf die §§ 98 und 98a der Strafprozessordnung gestützte bundesweite Rasterfahndung, mit der er das BKA hätte beauftragen können, im letzten Jahr abgelehnt. Obwohl demnach auch keine richterliche Anordnung vorlag, hat das Amt dem Vernehmen nach an verschiedenste Stellen Briefe versandt, die den Eindruck erweckten, die Angefragten seien zur Herausgabe von Daten verpflichtet. Erst das im Januar in Kraft getretene Terrorismusbekämpfungsgesetz hätte es dem Amt erlaubt, von sich aus den von den Ländern zusammengetragenen Datenbestand durch eigene Erhebungen zu ergänzen.
Was nicht passt, wird passend gemacht
Das ist aber nicht der einzige Fall, wo Befugnisse vorzeitig ausgeübt wurden: In Brandenburg ordnete das Amtsgericht Eberswalde die Rasterung von Sozialdaten an – auch dies wäre erst nach dem Terrorismusbekämpfungsgesetz erlaubt gewesen. Niedersachsen begann die Rasterfahndung vor der Änderung des Gefahrenabwehrgesetzes – und zwar mit einer vertraulichen Anweisung des LKA. Das Berliner LKA fragte bereits am 17. September bei den Universitäten, beim Hahn-Meitner-Institut und bei den Wasserbetrieben an – drei Tage vor dem ersten, unbrauchbaren Beschluss des Amtsgerichts. Dass selbst die Freie Universität Berlin eilfertig dieser völlig unverbindlichen Anfrage nachkam, dass viele zur Übermittlung verpflichtete Stellen mehr Daten lieferten, als sie sollten, zeigt mit erschreckender Deutlichkeit, wie wenig das Recht und vor allem die Grundrechte in Zeiten des imaginierten Notstandes wert sind. Trotz des enormen Aufwandes hat die ganze Aktion nichts gebracht. Die Folgerung daraus kann nur lauten: Die Daten sind zu löschen und die Betroffenen zu informieren. Die Befugnisse zur Rasterfahndung dürfen nicht ausgebaut werden, sie sind ein für alle mal zu streichen.