von Clemens Arzt
„Es ist weder wünschenswert noch wahrscheinlich, dass Bürgerrechte in Kriegszeiten eine derart wichtige Rolle einnehmen, wie im Frieden.“[1] Diese Vorhersage des Vorsitzenden Richters am US-Supreme Court ist Realität geworden, seitdem die US-Regierung nach den Anschlägen vom 11. September 2001 den „war on terrorism“ ausgerufen hat.
Ihren Krieg gegen den Terror führen die USA auch nach innen. Allein im Jahr 2003 geben sie dafür rund 40 Mrd. Dollar aus. Seit dem Homeland Security Act vom 25.11.2002 werden neue organisatorische Strukturen für die Terrorismusbekämpfung, die Einwanderung und insbesondere das Department of Homeland Security geschaffen.
Das wohl wichtigste unter den neuen „Anti-Terror-Gesetzen“, der USA Patriot Act (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism – nachfolgend USAPA) vom 26.10.2001, brachte eine Vielzahl neuer Straftatbestände und Befugnisse. Der USAPA ist ein umfangreiches und unüberschaubares Artikelgesetz. Dieses führt zu einer deutlichen Gewichtsverschiebung von der Verfolgung von Straftaten unter der Prämisse der Unschuldsvermutung hin zu Maßnahmen zur (erhofften) Prävention terroristischer Akte und allgemeiner Straftaten unter häufig wenig bestimmten gesetzlichen Voraussetzungen. Das Gesetz erweitert zudem die Zulässigkeit des Einsatzes nachrichtendienstlicher Mittel und viele Tatbestände des materiellen Strafrechts, insbesondere den strafrechtlichen Terrorismusbegriff. Die Folge ist eine massive Beschränkung von Freiheitsrechten, wie nachfolgend dargestellt wird.
Maßnahmen, die darauf abzielen, Informationen über den Inhalt (content) menschlicher Kommunikation zu erlangen (intercept), sind in Abschnitt III des Omnibus Crime Control and Safe Streets Act von 1968 (Title III) geregelt. Der USAPA und später eingefügte Änderungen haben die Eingriffsvoraussetzungen für Abhörmaßnahmen wie auch den Zugang zu elektronisch gespeicherten Kommunikationsinhalten (z.B. voice mail) herabgesetzt.[2] Um eine möglichst weitgehende Verwendung der gewonnenen Informationen zu gewährleisten, wurde die bisher geltende strikte Abgrenzung von Strafverfolgungsbehörden und Nachrichtendiensten aufgeweicht. Zum Zwecke der Terrorabwehr können die Sicherheitsorgane nunmehr im Grunde unbeschränkt Informationen austauschen, die durch Abhörmaßnahmen gewonnen wurden.[3] Auch die Zulässigkeit des Einsatzes so genannter Pen-register- und Trap-and-trace-Maßnahmen wurde erweitert. Hierbei werden nach amerikanischem Verständnis nicht die Inhalte der Kommunikation erfasst, sondern nur Rufnummern und ähnliche Informationen. Die Novellierung erlaubt es, diese Überwachungsmethoden, die bislang vorwiegend für den Telefonverkehr Anwendung fanden, auch in Bezug auf den E-Mail-Verkehr und die Internetnutzung einzusetzen.[4] Eine Ausspähung des Inhalts der Kommunikation ist nach diesen Normen zwar weiterhin nicht zulässig.[5] Die Abgrenzung dessen, was als Inhalt anzusehen ist, scheitert indes häufig, weil beispielsweise die URL im Internetverkehr oder per Telefon übertragene Daten zur Verwaltung eines Bankkontos inhaltliche Informationen darstellen können.
Um eine vollständige Neuregelung handelt es sich bei den erstmals in das Gesetz aufgenommenen sneak and peek warrants. Danach sind heimliche Durchsuchungsmaßnahmen wie auch die verzögerte Bekanntgabe des Durchsuchungsbeschlusses zulässig, wenn der anordnende Richter der Auffassung ist, dass die Kenntnis der Maßnahme nachteilig für die Untersuchung sein könnte, weil Beweismittel zerstört werden könnten, Leib oder Leben einer Person gefährdet ist, bei Fluchtgefahr oder wenn sonst die Untersuchung erheblich gefährdet oder das Verfahren ungebührlich verzögert werden könnten.[6] Die Benachrichtigung hat in angemessener Zeit nach der Vollziehung zu erfolgen, wobei die vom Richter zu bestimmende Zeitdauer verlängert werden kann, wenn hierfür ein guter Grund vorliegt.[7] Im Rahmen einer solchen Durchsuchung dürfen im Regelfall keine beweglichen Gegenstände beschlagnahmt werden, sofern der anordnende Richter hierfür nicht eine berechtigte Notwendigkeit erkennt.[8]
Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA)
Die Praktiken insbesondere der Nixon-Regierung und die Überwachung politischer Gegner im Innern seitens der Geheimdienste gaben 1978 den Anstoß zur Schaffung des Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA).[9] Aufgaben und Zuständigkeiten der Strafverfolgung wurden klar von denen der Behörden zur Aufrechterhaltung der nationalen Sicherheit getrennt. Die Zuständigkeit der Nachrichtendienste im Innern des Landes wurden beschränkt, die Zuständigkeit der Terrorismusbekämpfung vorrangig dem FBI übertragen.
FISA soll heute die nachrichtendienstliche Tätigkeit zum Zwecke der Abwehr feindlicher Bestrebungen ausländischer Staaten und Organisationen, von Terroristen und ihren Helfern in den USA regeln.[10] Das Gesetz statuiert die Anforderungen für ein von der Strafverfolgung grundsätzlich getrenntes, mit den dort bekannten Maßnahmen aber mittlerweile im Wesentlichen identisches Bündel von Eingriffsbefugnissen. Maßnahmen sind zulässig, wenn hinreichender Grund zu der Annahme besteht, dass sich die Maßnahme gegen eine ausländische Macht oder deren Agenten richtet.[11] Ist die Zielperson US-Staatsbürger oder verfügt sie über einen dauerhaften Aufenthaltsstatus, gelten gewisse Einschränkungen.[12] Da das Gesetz nicht den Verdacht oder das Bevorstehen einer Straftat fordert, ermöglicht es wesentlich früher einsetzende und weitergehende Überwachungsmaßnahmen als dies strafprozessual der Fall wäre. Mit Blick auf die niedrige Eingriffsschwelle ist die Verwendung von Beweismitteln aus einer Maßnahme nach FISA im Strafverfahren verfassungsrechtlich problematisch, wird aber in der Regel von den Gerichten nicht beanstandet.
Die Anordnungsbefugnis für Maßnahmen nach FISA liegt bei einem 1978 eigens geschaffenen Geheimgericht, dem Foreign Intelligence and Surveillance Court (FISC), dessen Entscheidungen vom Foreign Intelligence and Surveillance Court of Review (FISCR) überprüft werden können. Gerichtsbeschlüsse über die Zulässigkeit von Überwachungsmaßnahmen (warrant) sind den Betroffenen gegenüber geheim und können daher im Regelfall nicht gerichtlich überprüft werden, solange die gewonnenen Erkenntnisse nicht in einem Strafverfahren oder anderen Verfahren verwendet werden sollen.[13] Im Notstandsfalle kann der Attorney General die angeführten Maßnahmen ohne richterliche Entscheidung autorisieren, muss aber eine nachträgliche richterliche Entscheidung einholen.[14] Zwischen 1978 und 2001 gab es 47 solcher emergency-Anordnungen, in den ersten 12 Monaten nach dem 11. September 113.[15]
Durch den USA Patriot Act wurden die behördlichen Befugnisse im Rahmen der durch FISA vorgesehenen Maßnahmen ausgeweitet. Die maximale Geltungsdauer von Abhörmaßnahmen und Durchsuchungsbeschlüssen wurde auf bis zu 365 Tage verdoppelt. Zukünftig sind Maßnahmen nach FISA nicht mehr vorrangig (primary purpose) auf die Abwehr von foreign intelligence beschränkt, sondern es genügt, wenn diese ein wesentliches Ziel (significant purpose) der Maßnahme ist.[16] Unter foreign intelligence fallen unter anderem Informationen, die sich auf potentielle Angriffe ausländischer Mächte oder ihrer Handlanger oder auf den internationalen Terrorismus beziehen.[17] Um eine Maßnahme der Strafverfolgung auf FISA zu stützen, reicht es mithin aus, wenn diese zugleich für nachrichtendienstliche Zwecke bedeutsam ist. Dies führt zu einer weiteren Verwischung der Grenzen von Strafverfahren und nachrichtendienstlichen Maßnahmen. Die Gefahr, dass auch Strafverfolgungsbehörden vermehrt quasi geheimdienstliche Methoden anwenden, wächst.
Nach neuer Rechtslage können alle Kommunikationsverbindungen des Betroffenen überwacht werden, unabhängig vom Ort, an dem die Kommunikation stattfindet. Die Eingriffe in die Privatsphäre gehen erheblich weiter als nach altem Recht, weil sich die Maßnahme nunmehr auch gegen öffentlich zugängliche Einrichtungen richten können: Die Behörde kann z.B. ein Internet-Café oder eine öffentliche Bibliothek mit Internetzugang überwachen, wenn sie annimmt, dass die Zielperson diese für Kommunikationszwecke nutzen könnte.[18] Erweitert wurden auch die subpoena-Befugnisse des FBI: Auf der Basis eines Gerichtsbeschlusses kann das FBI jede natürliche oder juristische Person zur Herausgabe jedweder beweglichen Sache zwingen. Voraussetzung ist, dass die Untersuchung den Schutz gegen den internationalen Terrorismus oder geheime nachrichtendienstliche Aktivitäten bezweckt und sich nicht ausschließlich auf Tätigkeiten bezieht, die unter den Schutz des ersten Verfassungszusatzes (Meinungsfreiheit) fallen.[19] Dass eine solche Herausgabe verlangt oder Unterlagen herausgegeben wurden, darf der Betroffene Dritten oder der Presse nicht offenbaren.[20] Eine vergleichbare Maßnahme stellen auch die so genannten national security letters dar, die die Betroffenen verpflichten, bestimmte elektronisch aufgezeichnete Daten (Finanzdaten, Telefon- und E-Mail-Daten etc.) aus nachrichtendienstlichen Gründen an die Behörden herauszugeben.[21]
Maßnahmen gegen Ausländer und Immigranten
Nach einer neu geschaffenen Bestimmung im Immigration and Nationality Act muss (!) der Attorney General jeden Ausländer in Gewahrsam (mandatory detention) nehmen, von dem er aus „berechtigten Gründen“ annimmt, dass dieser die nationale Sicherheit gefährdet.[22] Wird innerhalb von sieben Tagen kein Abschiebe- oder Strafverfahren eröffnet, ist der Betroffene grundsätzlich freizulassen. Der Attorney General kann jedoch (wiederholt) für maximal sechs Monate eine Fortdauer des Gewahrsams anordnen, soweit die Freilassung eine Gefahr für die nationale Sicherheit der USA oder die Sicherheit des Gemeinwesens oder für irgendeine Person darstellt. Eine gerichtliche Überprüfung ist nur im Rahmen eines Habeas-Corpus-Verfahrens möglich, bei dem erst nach Gewahrsamnahme über deren Zulässigkeit entschieden wird.
Unter Rückgriff auf ausländerrechtliche Bestimmungen wurden in den ersten Monaten nach dem 11. September mehr als 1.200 Ausländer als Terrorismusverdächtige in Gewahrsam genommen, rund 750 wurden für längere Zeit festgehalten. Rund 50 Personen werden oder wurden als wichtige Zeugen (material witness) festgehalten, obgleich ihnen selbst kein Vorwurf gemacht wird.[23] Rechtsverletzungen und physische wie psychische Misshandlungen waren nach mittlerweile offizieller Bekundung keine Ausnahme.[24] Mitte 2003 begann eine Kampagne, bei der rund 13.000 Männer aus 25 arabischen und/oder muslimischen Ländern wegen der Verletzung aufenthaltsrechtlicher Vorschriften abgeschoben werden sollen. Der Abschiebung ging eine Anordnung voraus, nach der sich alle Männer aus diesen Ländern bei den Behörden melden mussten, wovon rund 82.000 Menschen erfasst waren.
Eine Änderung des International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) von 1977 ermöglicht es, ohne rechtsstaatliches Verfahren Eigentum und Vermögen ausländischer Staaten, Organisationen oder Personen zu sperren und Geschäfte mit ihnen zu untersagen.[25] Anordnen kann dies der Präsident u.a. im Falle eines Angriffs aus dem Ausland, wenn die Betroffenen nach seiner Einschätzung Feindseligkeiten oder Anschläge gegen die USA geplant, autorisiert, unterstützt oder ausgeführt haben.[26] Nach dem 11. September wurden die Guthaben verschiedener muslimischer Gruppierungen eingefroren. Insgesamt waren hiervon bis zum Frühjahr 2003 etwa 600 Bankkonten mit einem Gesamtguthaben von rund 124 Mio. Dollar betroffen.[27]
Einrichtung von Militärtribunalen
Die geplante Anklage von Terrorismusverdächtigen und anderen Personen vor Militärtribunalen basiert auf einer Anordnung des Präsidenten vom 13.11.2001. Unter deren Anwendungsbereich fallen insbesondere die rund 650 in Guantanamo und an geheimen Orten festgehaltenen Personen. Auch US-Staatsbürger können dem „normalen” Strafprozess dadurch entzogen werden, dass der Präsident sie zu feindlichen Kombattanten erklärt.[28] Dies kann der Betroffene allenfalls dadurch vermeiden, dass er in eine Absprache (plea bargaining) einwilligt, d.h. sich schuldig erklärt und auf ein ordentliches Strafverfahren verzichtet.[29] Voraussichtlich im Jahr 2004 wird sich der US Supreme Court erstmals mit der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahmen befassen.[30] In den Militärtribunalen werden Militärs in einem rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht entsprechenden Verfahren über das Schicksal der Betroffenen entscheiden. Angeklagt werden kann jede Person, von der der Präsident Grund zu der Annahme hat, dass sie den internationalen Terrorismus unterstützt oder hieran beteiligt ist.[31] Entscheidungen dieser Tribunale sollen vor ordentlichen Gerichten und Kriegsgerichten der USA, ausländischen (!) und internationalen Gerichten nicht anfechtbar sein.[32] In der Exekutive besteht allerdings noch Uneinigkeit darüber, ob auch eine Überprüfung im Rahmen einer Habeas-Corpus-Anfechtung ausgeschlossen sein soll. Auch wenn das Militärtribunal zu dem Ergebnis gelangt, dass einer Person nichts vorzuwerfen sei, hat sie keinen Anspruch auf Freilassung. Über die Fortdauer des Gewahrsams entscheidet allein die Exekutive.
Gezielte Tötungen
In der deutschen Öffentlichkeit bislang wenig Beachtung gefunden haben Diskussionen zu gezielten Tötungen oder Ermordungen politischer Gegner außerhalb des Territoriums der USA. Section 2.11 der Executive Order No. 12333 des Präsidenten vom 4.12.1981 verbietet Morde durch Regierungsmitarbeiter oder -beauftragte.[33] Allerdings hat der Kongress am 18.9.2001 eine Joint Resolution beschlossen, welche auch den Einsatz von Gewalt (all necessary and appropriate force) legitimiert.[34] Juristen, die der Exekutive möglichst wenig Beschränkungen auferlegen wollen, vertreten, dass diese Entschließung auch gezielte Tötungen politischer Gegner legitimiere und der Executive Order No. 12333 vorgehe, soweit es sich dabei um Akte der Selbstverteidigung handele.
Fazit
Der War on Terrorism droht selbst nach Einschätzung konservativer Kritiker zu einem War on Liberty zu werden, für viele Betroffene hat er diese Dimension bereits angenommen.[35] So wurden die neuen Strafnormen und Eingriffsbefugnisse zum Beispiel gegen einen Drogenhändler, einen vierfachen Mörder, eine „liebeskranke“ Zwanzigjährige und andere Personen angewandt, die keineswegs unter Terrorismusverdacht standen.[36] Opfer der so genannten Anti-Terror-Maßnahmen sind zumeist Ausländer oder Immigranten. Zwar gibt es eine erstarkende Gegenbewegung und einige der gesetzlichen Neuregelungen sollen Ende 2005 außer Kraft treten. Der mit dem War on Drugs eingeläutete und mit dem War on Terrorism konsequent fortgesetzte Abbau von Freiheitsrechten wird möglicherweise auch hier und da korrigiert werden; die bürgerrechtliche Aufbruchstimmung der sechziger und frühen siebziger Jahre dürfte jedoch so schnell nicht wiederkehren.