von Michael Sturm
Die straf- und strafverfahrensrechtliche Rechtssetzung auf EU-Ebene ist einseitig von den Vorstellungen von Strafverfolgungsbehörden geprägt. Ideologischer Hintergrund ist die Behauptung eines „Grundrechts auf Sicherheit“, das benutzt wird, um angeblich effiziente Verfahrensabläufe innerhalb eines vereinigten Europas in Strafsachen herbeizuführen. Die Beschuldigtenrechte werden dabei auf dem Altar einer behaupteten „Effizienz der Strafverfolgung“ geopfert.
Der im Juli 2002 verabschiedete Europäische Haftbefehl war zwar ein wichtiger Markstein, aber nicht der Anfang einer Rechtssetzung in Sachen Strafrecht auf europäischer Ebene.[1] Zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge über die Rechtshilfe in Strafsachen und über die Auslieferung war es bereits in den 50er Jahren gekommen – seinerzeit allerdings im Rahmen des Europarats.
Von Ausnahmen abgesehen (Aspekte der Betrugsbekämpfung, Geldwäscherichtlinie u. a.) spielt sich die Strafrechtsgesetzgebung der EU in der Dritten Säule, der Zusammenarbeit im Bereich Inneres und Justiz, ab. Vor dem Amsterdamer EU-Vertrag produzierte auch die EU – genauer gesagt: der Rat der Innen- und Justizminister – vor allem völkerrechtliche Verträge, die von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden mussten: Hierunter fallen zwei Verträge über die Auslieferung von 1995 und 1996 sowie das im Mai 2000 unterzeichnete Rechtshilfeübereinkommen.
Ein Jahr zuvor war der Amsterdamer Vertrag in Kraft getreten, der die EU mit neuen, schnelleren Instrumenten der Rechtssetzung in der Dritten Säule versorgte. Deren wichtigstes ist der so genannte Rahmenbeschluss. Diese Rechtsakte des Rates sind für die Mitgliedstaaten verbindlich. Sie müssen im Unterschied zu völkerrechtlichen Verträgen nicht mehr ratifiziert werden. Die Parlamente müssen sie zwingend in nationales Recht umsetzen.
Auf dem Gipfeltreffen in Tampere (Finnland) im Oktober 1999, das sich schwerpunktmäßig mit der Innen- und Justizpolitik befasste, beschloss der Europäische Rat die Einrichtung eines „scorebaords“, einer Anzeigetafel über die Fortschritte im Bereich der Dritten Säule. Dieser Fünf-Jahres-Plan sorgte auf dem Feld des Strafrechts für eine wahre Gesetzgebungslawine, wie sich an einer keineswegs vollständigen Liste der in Gang gesetzten und abgeschlossenen Projekte erkennen lässt: In den Bereich des materiellen Strafrechts fallen u. a. die Grünbücher zum Schutz der finanziellen Interessen der EU sowie zur Angleichung strafrechtlicher Sanktionen. Die EU-Kommission hat ferner Vorschläge zu Rahmenbeschlüssen zu Angriffen auf Informationssysteme (cyber-crime), zur Kinderpornographie, zur Umweltkriminalität und zur Betäubungsmittelkriminalität vorgelegt. Im prozessualen Bereich ist auch wieder, soweit es den europäischen Staatsanwalt betrifft, das Grünbuch zum Schutz der finanziellen Interessen der EU zu nennen, ferner das Grünbuch über die Beschuldigtenrechte, der Entwurf eines Rahmenbeschlusses über die europäische Beweisanordnung und die bereits verabschiedeten Rahmenbeschlüsse über den Europäischen Haftbefehl, die Sicherstellung und den Opferschutz.[2]
Der Tampere-Gipfel hat zwar diese Gesetzgebungswelle in Gang gesetzt. Es ist jedoch unverkennbar und unbestritten, dass nicht nur die Strafrechtssetzung der EU durch die Ereignisse vom 11. September 2001 eine gänzlich andere Dynamik und einen symbolischen Politikstil entwickelt hat. Eine Welle des Sicherheitsfanatismus sorgte dafür, dass sowohl begründete Bedenken als auch nationale Eitelkeiten übergangen wurden, um den Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl durchzusetzen. Dieser stellt insofern einen Dammbruch dar, regte aber überhaupt erst eine Diskussion über Strafrechtsgesetzgebung auf europäischer Ebene in einer breiteren Fachöffentlichkeit an.
Für die Zukunft ist zu erwarten, dass sich die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafrechts auf europäischer Ebene weiter von ihrem angestammten Gebiet der Rechtshilfe weg, hin zu einer Harmonisierung der einzelnen Straf- und Strafverfahrensvorschriften entwickeln wird. Dies zeigt sich nicht nur, wenn man den Regelungsgehalt der aktuellen Rahmenbeschlussentwürfe mit den vorangegangenen vergleicht. Vielmehr hat auch der mittlerweile unterzeichnete EU-Verfassungsvertrag das Sachgebiet der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit zu einem zentralen Politikbereich der EU erhoben (Art. III-171 ff.).
Europäischer Haftbefehl
Die These von der einseitigen Fixierung des europäischen Straf- und Strafverfahrensrechts auf die Interessen von Strafverfolgungsbehörden lässt sich bezüglich des Europäischen Haftbefehls sowohl an dessen inhaltlicher Ausgestaltung als auch an dessen Entstehung belegen. Die Rechte des Beschuldigten sind in Art. 11 dieses Rahmenbeschlusses höchst unzulänglich geregelt. Das Recht, einen Verteidiger und einen Dolmetscher beizuziehen, wird dem Beschuldigten dort nur nach Maßgabe des innerstaatlichen Rechts desjenigen Staates gewährt, der den Europäischen Haftbefehl vollstreckt. Diese Einschränkung entbehrt der Rechtfertigung. Die Hinzuziehung eines Dolmetschers ist nach Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention zwingend. Art. 11 des Kommissionsentwurfes vom September 2001 sah unabhängig vom Recht des Vollstreckungsstaates noch die zwingende Beiziehung eines Rechtsbeistandes vor.[3] Im weiteren Rechtssetzungsverfahren ist diese den Beschuldigten begünstigende und im Hinblick auf die Komplexität solcher transnationalen Verfahren auch notwendige Beiordnung eines Verteidigers entfallen.
Ebenfalls weggefallen ist die im Kommissionsentwurf noch enthaltene Regelung über die Außervollzugsetzung eines EU-Haftbefehls gegen Kaution. Im Gesetzgebungsverfahren hieß es, die Frage der Kautionsstellung solle einer zukünftigen europäischen Regelung vorbehalten werden. Irgendwelche gesetzgeberischen Aktivitäten in dieser Richtung sind nicht erkennbar.
Der EU-Haftbefehl ersetzt zwar für breite Teile des Strafrechts das Auslieferungsverfahren durch eine bloße Übergabeprozedur. Absehbare prozessuale Probleme sind jedoch nicht einmal ansatzweise in den Fokus des europäischen Gesetzgebers geraten. Weder finden sich in dem Rahmenbeschluss Regelungen über die Beteiligung zweier Verteidiger des Beschuldigten, nämlich einen im Vollstreckungsstaat und einen im ersuchenden Staat, noch über die Frage von Akteneinsichtsrechten.
Zum einen sind also Vorschriften aus dem Kommissionsentwurf, die Beschuldigtenrechte sichern sollten, im Gesetzgebungsverfahren weggefallen. Zum anderen wurden auf der Hand liegende Probleme einer effektiven Verteidigung nicht geregelt. Die Defizite der Regelung des Europäischen Haftbefehls werden auch nicht ansatzweise durch einen zu erwartenden Rahmenbeschluss über die Verfahrensgarantien im Strafverfahren kompensiert. Allein der Titel „Grünbuch über die Rechte des Beschuldigten im Strafverfahren“ war irreführend.[4]
Der nunmehrige Vorschlag eines „Rahmenbeschlusses hinsichtlich bestimmter Rechte“[5] konzentriert sich lediglich auf vier Punkte, bei denen es zwar um die Rechte des Beschuldigten in einem Strafverfahren geht, die aber auch nicht ansatzweise das gesamte Spektrum dieser Rechte abdecken: das Recht auf den Zugang zu einem Rechtsbeistand, das Recht auf einen qualifizierten Dolmetscher, der Schutz besonders schutzbedürftiger Betroffener eines Strafverfahrens (wie z. B. Blinde, Gehörlose und Stumme) und die Information über diese Rechte in einem „letter of rights“.
In der Begründung zum Grünbuch selbst wird darauf hingewiesen, dass sich dieses mit so zentralen und elementaren Rechten wie der Unschuldsvermutung, dem Schweigerecht, dem Anspruch auf rechtliches Gehör oder dem Grundsatz „ne bis in idem“ nicht beschäftigt. Auch die im Strafverfahren besonders gefährdeten Rechte auf persönliche Freiheit, auf Unverletzlichkeit der Wohnung oder das Post- und Fernmeldegeheimnis sind „selbstverständlich“ nicht Gegenstand der „Beschuldigtenrechte im Strafverfahren“ in der Version des EU-Gesetzgebers. Fehlanzeige auch bei den Justizgrundrechten, dem Recht auf den gesetzlichen Richter oder den Richtervorbehalt bei Grundrechtseingriffen.
Europäische Beweisanordnung
Der gleiche Befund lässt sich auch für den Vorschlag eines Rahmenbeschlusses zur Europäischen Beweisanordnung feststellen. Ausgangspunkt ist der noch näher zu diskutierende Grundsatz der wechselseitigen Anerkennung.[6] Regelungsidee der europäischen Beweisanordnung ist, dass aufgrund eines europaweiten Formblattes durch die Ermittlungsbehörden eines ersuchenden Staates Beweiserhebungen im Vollstreckungsstaat durchgeführt werden können. Inhaltlich soll nach Art. 3 Abs. 1 diese Europäische Beweisanordnung lediglich Sachen, Schriftstücke und Daten betreffen. Nicht anwendbar sein soll sie gemäß Art. 3 Abs. 2 auf Vernehmungen, DNA-Analysen und Telefonüberwachungen. Diese Differenzierung ist im Hinblick auf die unterschiedlichen Eingriffsvoraussetzungen entscheidend. So unterliegen DNA-Analysen und Telefonüberwachungen in Deutschland dem Richtervorbehalt, während sie in England von zuständigen Polizeibeamten angeordnet werden können.
Diese Differenzierung wird in Art. 3 Abs. 3 aufgehoben. Diese Vorschrift normiert nämlich, dass bereits erhobene Beweise, die verschriftlicht sind, herausverlangt werden können. Dies bedeutet, dass ein im Ausland bereits erhobener Beweis, sei es bezüglich einer DNA-Analyse, sei es bezüglich eines Zeugenvernehmungsprotokolls, sei es bezüglich einer Telefonüberwachung unproblematisch herausverlangt werden kann. Die Gefahr der Umgehung von Beweisverwertungsverboten und des sogenannten Forumshoppings sind evident.
Auch die zum Schutz der Beschuldigtenrechte bestehenden Beweisverwertungsverbote werden nur unzulänglich geregelt. Nach Art. 6 des Entwurfs soll sich die europäische Beweisanordnung nur auf solche Beweiserhebungen im Ausland beziehen können, die nach ähnlicher Vorschrift im anordnenden Staat hätten auch erhoben werden können. In diesem Zusammenhang bleibt zum Beispiel offen, ob die von der Polizei angeordnete Beschlagnahme oder die von einem Richter angeordnete Beschlagnahme ähnlich im Sinne des Art. 6 sind. Nach deutscher Dogmatik spricht hier der Richtervorbehalt für eine offensichtliche Unähnlichkeit. Nach britischer Betrachtungsweise, die grundsätzlich keinen Richtervorbehalt kennt, dürfte es anders aussehen. Der in Art. 12 geregelte Schutz der Beschuldigtenrechte bei der Unverletzlichkeit der Wohnung ist gleichfalls unzulänglich. Dieser kursorische Überblick lässt erkennen, dass der Schutz der Rechte des Beschuldigten einseitig zugunsten der Interessen der Strafverfolgungsbehörden in den Hintergrund tritt.
Vereinheitlichung strafrechtlicher Sanktionen
Diese Schlussfolgerung drängt sich auch bei näherer Betrachtung des Grünbuches „über die Angleichung, die gegenseitige Anerkennung und die Vollstreckung strafrechtlicher Sanktionen“ vom April 2004 auf.[7] Das Grünbuch geht von einer an sich zutreffenden Ansicht aus: Wenn eine Person im Ausland, hier: in einem EU-Mitgliedstaat, verurteilt wurde, ist im Hinblick auf eine erfolgreiche Resozialisierung eine Vollstreckung der Strafe im Heimatland geboten. Ein Verteidiger, der schon einmal versucht hat, seinem z. B. in Sachsen verurteilten Mandanten die Verbüßung der Freiheitsstrafe in Hessen, wo er seinen Lebensmittelpunkt hat, zu ermöglichen, kann erahnen, dass sich die damit verbundenen Probleme auf europäischer Ebene potenzieren.
Das Ziel des Grünbuches liegt jedoch auf einer ganz anderen Ebene. Unter dem Deckmantel einer der Resozialisierung des Beschuldigten günstigen Regelung sollen tiefgreifende Harmonisierungen oder Uniformierungen des nationalen Straf- und Strafverfahrensrechts erfolgen. Das Grünbuch behauptet, dass grundlegende Probleme, die nach deutscher Dogmatik dem allgemeinen Teil des Strafrechts zugeordnet werden – wie Täterschaft und Teilnahme, Versuch und Vollendung, strafschärfende oder mildernde Umstände und die Konkurrenzlehre – bei der Strafzumessung im engeren Sinne und damit auch bei der Strafvollstreckung und der gegenseitigen Anerkennung strafrechtlicher Sanktionen eine erhebliche Rolle spielen.[8] Ebenso taucht an dieser Stelle die immer wieder (insbesondere von französischer Seite) vorgetragene Forderung nach strafrechtlicher Sanktionierung juristischer Personen auf, die aus deutscher Sicht mit dem Schuldstrafrecht völlig unvereinbar ist.
Das legislative Tätigwerden für eine Harmonisierung dieser Vorschriften wird damit begründet, dass die Gefahr bestünde, Straftäter könnten ihre kriminellen Aktivitäten in einen Mitgliedstaat verlegen, in dem diese nicht strafbar seien oder weniger streng geahndet werden.[9]
Die Problematik dieses Argumentes liegt auf der Hand. Eine Handlung, die in einem europäischen Land nicht strafbar ist, kann nicht im Wege der EU-Gesetzgebung kriminalisiert werden. Auch das Problem der unterschiedlichen Strafmaße, welche insbesondere im Bereich des Betäubungsmittelstrafrechts zum Tragen kommen, wird ausschließlich aus der Perspektive der Verfolgungsbehörden betrachtet und nicht aus der Perspektive einer Balance zwischen unterschiedlichen Kriminalpolitiken, Verfahrensgarantien und dem Ultima-Ratio-Charakter des Strafrechts.
Das Grünbuch ist der aberwitzige Versuch, den zentralen Punkt des Strafrechts – nämlich die Frage, welches Strafmaß für ein bestimmtes tatbestandsmäßiges Verhalten tat- und schuldangemessen ist – regeln zu wollen, ohne vorher das Straf- und Strafverfahrensrecht umfassend zu harmonisieren. Das widerspricht einem Verständnis von Straf- und Strafverfahrensrecht als ausbalanciertem Verhältnis von staatlichem Strafanspruch und Wahrung der Rechte des Beschuldigten als Ausdruck seiner Subjektstellung. Dieses Herangehen entlarvt die exekutivische Denk- und Betrachtungsweise der Verfasser, bei der die Beschuldigtenrechte notwendigerweise ignoriert werden.
Grundsatz der wechselseitigen Anerkennung
Diese Sichtweise kommt auch in den Grundprinzipien zum Audruck, die die EU-Strafrechtsgesetzgebung leiten: das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung und das Konzept der „minimal standards“. Wechselseitige Anerkennung bedeutet, dass eine in einem Mitgliedstaat gefallene Entscheidung auf dem Gebiet des Strafrechts von einem anderem Mitgliedstaat ohne Vorbehalte auszuführen ist. Im Vergleich zum klassischen Auslieferungsrecht mit seinen Vorbehalten wie dem sog. Spezialitätsgrundsatz oder dem Prinzip der wechselseitigen Strafbarkeit ist dies ein folgenschwerer Paradigmenwechsel.
Beim Grundsatz der wechselseitigen Anerkennung handelt es sich nicht um einen originär strafrechtlichen oder strafverfahrensrechtlichen Begriff. Er entstammt vielmehr dem EU-Wirtschaftsrecht und dessen Vereinheitlichung. Es ging dabei um die Anerkennung verwaltungsrechtlicher Entscheidungen des jeweiligen Nachbarstaates betreffend den freien Warenverkehr. Dass dieses Konzept nicht auf das Strafrecht übertragen werden kann, dass es nichts zu tun hat mit dem Ausgleich zwischen staatlichem Strafanspruch und dem Schutz der Freiheitsrechte des Beschuldigten, liegt auf der Hand. Wenn der Grundsatz der wechselseitigen Anerkennung in EU-Dokumenten zum „Eckstein“ der strafrechtlichen Angleichung erhoben wird, belegt dies erneut den exekutivischen Ansatz.
Die jüngste Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24.11.2004 zeigt in aller Deutlichkeit die Grenzen dieses Ansatzes auf.[10] Danach sollte ein deutsch-syrischer Bürger mit doppelter Staatsangehörigkeit aufgrund eines Europäischen Haftbefehls nach Spanien überstellt werden, obwohl die ihm vorgeworfenen Handlungen, die in Deutschland stattgefunden haben, zum Zeitpunkt der angeblichen Begehung zwar nach spanischem, aber nicht nach deutschem Recht strafbar waren. Das Bundesverfassungsgericht hat die Auslieferung auf dem Wege der einstweiligen Anordnung untersagt.
Der Beschuldigte hat sich in Deutschland rechtskonform verhalten, da der § 129b Strafgesetzbuch (StGB) – ausländische terroristische Vereinigung – erst eingeführt wurde, als seine Unterstützungshandlungen bereits erfolgt waren. Wegen des Rückwirkungsverbots kommt eine nachträgliche Strafbarkeit aber nicht in Betracht. Es wäre absurd, wenn ein Verhalten, das in dem Staat, in dem sich der Beschuldigte aufhält, strafrechtlich nicht relevant und damit zulässig ist, zu einer Inhaftierung und Auslieferung führte – wenn also das Strafrecht eines anderen EU-Mitgliedstaates auf dem Umweg des Europäischen Haftbefehls internationale Geltung erhielte.
Letztlich ist das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung von Entscheidungen auch für eine weitere Integration der EU negativ. Es führt dazu, dass die verschiedenen nationalen Rechtsordnungen und insbesondere deren Unterschiede zementiert werden. In dem Augenblick, wo eine nationale Entscheidung in einem anderen Staat hinzunehmen ist, besteht nicht die Notwendigkeit, Straf- und Strafverfahrensvorschriften zu harmonisieren. Die in der EU benutzte Begrifflichkeit ist hier durchaus unklar. Harmonisierung wird wohl verstanden als eine Angleichung, Uniformierung dagegen als die Geltung einheitlicher Vorschriften in allen Ländern der EU. Nur die Uniformierung von Straf- und Strafverfahrensrecht kann die Wirksamkeit von Beschuldigten- und Verteidigungsrechten sichern. Den Bürgerinnen und Bürgern kann nicht zugemutet werden, sich jeweils in 25 Rechtsordnungen kundig zu machen, ob ihr Verhalten nun erlaubt oder verboten ist, ob sie das Recht haben, zum Tatvorwurf zu schweigen, oder ob sie Aussagen machen müssen, ob sie unverzüglich einen Verteidiger beiziehen dürfen oder ob es bei polizeilichen Vernehmungen keinen Verteidigungsbeistand gibt. Vor diesem Hintergrund ist auch das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung beschuldigtenunfreundlich.
Konzept der „minimal standards“
Auch das Konzept der „minimal standards“ stellt keinen wirksamen Schutz von Beschuldigtenrechten dar. Letztlich ist es nur die Formulierung einer politischen Kompromissformel, eine innere logische Begründung fehlt ihm. Dieses Prinzip, das kein Prinzip ist, muss im Zusammenhang des mangelhaften verfassungsrechtlichen Grundrechtsschutzes der Europäischen Union gesehen werden. Die EU-Charta der Grundrechte gewährt keine subjektiven Rechte des einzelnen Unionsbürgers. Dieser Mangel wurde auch nicht dadurch behoben, dass die Charta integral in den europäischen Verfassungsvertragsentwurf übernommen wurde. Darüber hinaus fehlen ihr im Vergleich zum Grundrechtekatalog des deutschen Grundgesetzes verfahrenssichernde Richtervorbehalte.
Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte stellt zwischenzeitlich aufgrund der umfangreichen und ausführlichen Judikatur einen großen Argumentationsfundus im Rahmen transnationaler Sachverhalte dar. Ein wirksamer vollumfänglicher Grundrechtsschutz wird jedoch auch durch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und die Rechtsprechung des Straßburger Gerichtshofs nicht gewährleistet. Darüber hinaus ist der Schutzbereich der EMRK nicht deckungsgleich mit der EU. So sind z. B. auch Moldawien und Armenien Mitgliedstaaten der Konvention. Wenn sich das Mindestniveau auf der Basis der Straßburger Rechtsprechung an diesen Staaten ausrichtet, dann ist es für die EU mit Sicherheit zu tief.
Forumshopping
Mit dem Grundsatz der wechselseitigen Anerkennung und dem Konzept der minimal standards einher geht die Gefahr des sog. Forumshopping. Was das praktisch bedeutet, lässt sich schon heute am Verhalten der niederländischen Polizeibehörden in Fällen des Betäubungsmittelhandels auf ihrem Staatsgebiet sehen. Regelmäßig erfolgt ein Zugriff auf am Betäubungsmittelhandel beteiligte niederländische Staatsangehörige in den Niederlanden. Die deutschen Beschuldigten werden, soweit es die polizeiliche Lage zulässt, nicht verhaftet und auch nicht daran gehindert, die deutsche Grenze zu passieren. Sie werden vielmehr auf der anderen Seite von den deutschen Ermittlungsbehörden verhaftet. Der Prozess gegen die niederländischen Staatsangehörigen findet dann vor niederländischen, der gegen die Deutschen vor deutschen Gerichten statt. Vor letzteren kommt es zu wesentlich härteren Verurteilungen. Die niederländischen Behörden „schützen“ ihre eigenen Staatsangehörigen und lassen dagegen die Deutschen ins deutsche „Messer“ laufen. In einem Willkürakt werden gleiche Sachverhalte unterschiedlich behandelt, ohne dass die Gerichte darüber entscheiden würden.
Ähnliches kann in Großbritannien festgestellt werden: Wenn illegale Drogen über englische Häfen eingeschmuggelt werden, aber für den Weitertransport nach Schottland vorgesehen sind, erfolgt der Zugriff der Ermittlungsbehörden regelmäßig erst in Schottland. Die Behörden machen sich dabei den Umstand zunutze, dass in Schottland das Akteneinsichtsrecht weniger umfassend ist als in England.
Das Forumshopping ist nicht eine von Strafverteidigern an die Wand gemalte Gefahr, sondern eine Realität polizeilicher Ermittlungsarbeit. Damit das Drehbuch von Strafprozessen nicht einseitig von der Polizei geschrieben wird, braucht es verfahrenssichernde Vorschriften. Der Grundsatz der wechselseitigen Anerkennung begünstigt dagegen die polizeiliche Praxis, sich den für sie günstigsten Gerichtsort auszusuchen.
Ad-hoc-Rechtssetzung
Der Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl hatte für das gesamte Programm der Strafrechtssetzung in der EU die Funktion einer Initialzündung. Er zeigt beispielhaft, dass die in der EU regelmäßig praktizierte „Ad-hoc-Rechtssetzung“ einseitig den Interessen der Strafverfolgungsbehörden dient. Den Vorschlag für den Rahmenbeschluss präsentierte die Kommission exakt acht Tage nach den Anschlägen vom 11. September. Dass entsprechende Entwürfe bereits in den Schubladen lagen, steht außer Zweifel. Die Exekutive hat zum einen ihre „Handlungsfähigkeit“ demonstriert. Zum anderen nutzte sie eine hysterische öffentliche Meinung, um ohne weitere öffentliche Diskussion ein Projekt durchzusetzen, das wegen der Intensität des Eingriffes in die Freiheitsrechte von Beschuldigten erheblichen Widerspruch hervorgerufen hätte.
Die Beispiele für eine solche Ad-hoc-Gesetzgebung lassen sich weiter fortsetzen. Im Rahmenbeschluss bezüglich der Europäischen Beweisanordnung war unter § 8 die Errichtung eines Europäischen Verfahrensregisters angedacht. Anlässlich des Falles Fourniret hat der Rat der
Innen- und Justizminister dieses Projekt herausgegriffen und ohne weitere inhaltliche Diskussion eine Vernetzung der Strafregister für Ende 2004 vorangetrieben.[11]
Tilgungsfristen oder Verwertbarkeitsbestimmungen wurden ebenso wenig erörtert wie die Beweiskraft von Registerauszügen oder die Frage, ob und wie laufende Ermittlungsverfahren und Verfahrenseinstellungen registriert und mitgeteilt werden sollen. Eine ausgewogene Regelung ist so nicht erreichbar. Wieder wird die punktuelle öffentliche Erregung dazu genutzt, Rechtssetzungsverfahren zu beschleunigen und eine gebotene Diskussion zu unterbinden.
Gegenläufige Tendenzen
„Throwing snowballs on a tank.“ So charakterisierte George Gebbie, Strafverteidiger aus Edinburgh, den Zustand derjenigen Kräfte, die der beschriebenen Strafrechtspolitik der EU etwas entgegenzusetzen versuchen. Auf europäischer Ebene ist hier neben dem Conseil des Barreaux Européens (CCBE), dem Zusammenschluss der nationalen Anwaltsverbände, die ursprünglich von britischen Strafverteidigern gegründete European Criminal Bar Association (ECBA) zu nennen. In Deutschland steht die Lobby- und Vernetzungsarbeit von EU-Defense, der europarechtlich ausgerichteten Arbeitsgemeinschaft der deutschen Strafverteidigervereinigungen, noch ganz am Anfang.
Auch die inhaltliche Diskussion um Alternativen und Gegengifte steckt noch in den Kinderschuhen. Auf einem Symposium der Zeitschrift „Strafverteidiger“ wurde die Forderung nach der doppelten Pflichtverteidigung erhoben.[12] Bei transnationalen Sachverhalten, insbesondere beim Europäischen Haftbefehl, sollte sowohl ein Pflichtverteidiger aus dem Vollstreckungsstaat als auch einer aus dem Anordnungsstaat dem Beschuldigten zur Seite zu stellen sein.
Die deutschen Strafrechtslehrer haben vorgeschlagen, einen „EU-Defensor“ als europäische Institution im Verfassungsvertrag zu verankern.[13] Ob die vorgeschlagene Ausgestaltung allen Interessen gerecht wird, mag offen bleiben. Es ist jedoch kaum zu erwarten, dass der Kompromiss, den die Regierungen der EU beim Verfassungsentwurf mühsam erzielt haben, zugunsten eines EU-Defensors wieder aufgedröselt würde.
In eine ähnliche Richtung geht die von der ECBA und den Anwaltskammern lancierte Idee einer europäischen „Verteidigeragentur“, eine Art institutionalisierte Vernetzung von Strafverteidigern als Gegengewicht zum Europäischen Justiziellen Netzwerk und zu Eurojust auf Seiten der Strafverfolgungsbehörden.[14] Allerdings drohen solche Institutionen regelmäßig dem Prinzip des „closed shop“ anheim zu fallen und damit die freie Anwaltswahl zu beeinträchtigen.
Eine weitere Diskussionsgrundlage bildet die von Heiko Ahlbrecht und Otto Lagodny auf dem Strafverteidigertag 2003 in Dresden vorgestellte „Magna Charta der Beschuldigtenrechte“, die auf der Basis verschiedenster internationaler Rechtstexte (EMRK, Statuten des internationalen Strafgerichtshofs etc.) formuliert ist.[15] Vor dem Hintergrund der besonderen Komplexität von Strafverfahren mit transnationalen Sachverhalten und Problemen wie dem Forumshopping versuchen die Autoren Verteidigungs- und Beschuldigtenrechte neu zu formulieren.
Trotz dieser verschiedenen Beiträge hat sich jedoch bisher noch keine europaweite Fachdiskussion und erst recht keine öffentliche Debatte etablieren können.
Ausblick
Nach dieser ernüchternden Analyse dürfte es nachvollziehbar sein, dass auch der Ausblick nicht besonders optimistisch ausfällt. Auch die im Juni 2004 von der Kommission präsentierte Mitteilung über die Bilanz des „Tampere-Programms und die zukünftige Orientierung“ im Bereich der Innen- und Justizpolitik der EU verstärkt eher die Depressionen.[16] Der Grundsatz der wechselseitigen Anerkennung bleibt auch in diesem Papier der „Eckstein“ der justiziellen Zusammenarbeit. Die angepeilte weitere Ausdehnung der Aufgaben von Eurojust und die undifferenzierte Betrachtung der Bekämpfung von Terrorismus und bestimmten Formen der Kriminalität lassen Schlimmes ahnen. „Im Bereich Kriminalitätsprävention“, so heißt es in dem Papier, „ist darauf hinzuwirken, dass Erzeugnisse und Dienstleistungen weniger anfällig für kriminellen Missbrauch sind. Ebenso sind die Rechtstexte daraufhin zu analysieren, ob sie in Bezug auf kriminelle und terroristische Handlungen ‚sicher‘ sind (crime prooving).“ Der Sinn dieses Satzes erschließt sich wohl nur eingefleischtesten EU-Bürokraten. Mit dem herkömmlichen Verständnis von Kriminalitätsprävention hat dies nichts zu tun. Gleichfalls beschränkt sich der Bereich der Drogenpolitik im Gegensatz zu früheren anders lautenden Erklärungen ausschließlich auf die repressive Bekämpfung des Drogenhandels.
Diese „Mitteilung“ versteht sich als grundlegend für die weitere Rechtssetzung über den „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. Rechte der Beschuldigten und der Verteidigung sind in diesem Papier nicht vorhanden. Dieser blinde Fleck ist nach dem oben Gesagten nicht wirklich überraschend. Überraschend wäre es allenfalls gewesen, wenn Verteidigungs- und Beschuldigtenrechte in diesem Papier, zumindest in einem Nebensatz, vorgekommen wären.