Außer Spesen nichts gewesen? Eine Bilanz der Rasterfahndung nach dem 11.9.2001

von Martina Kant

Die Daten von insgesamt rund 8,3 Millionen Menschen wurden im Zuge der bundesweiten Rasterfahndung nach den Anschlägen vom 11. September 2001 erhoben, verarbeitet und gerastert. Damit wurde bei jedem zehnten Bewohner dieses Landes in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen. Und wofür? Dass die Rasterfahndung von Pleiten, Pech und Pannen begleitet war, offenbart nun auch ein Bericht des Bundeskriminalamtes (BKA).

„Das eigentliche Ziel, weitere ‚Schläfer‘ in Deutschland zu entdecken, wurde bisher nicht erreicht.“ Zu diesem ernüchternden Fazit kommt eine unter Verschluss gehaltene Evaluation der Kommission Staatsschutz des BKA von August letzten Jahres.[1] Die Kommission Staatsschutz hatte den Auftrag, die Erfahrungen mit den Länderrasterfahndungen und der sog. Informationsverdichtung – dem eigentlichen Datenabgleich – durch das BKA nach dem 11.9.2001 zu untersuchen. Anhand des Berichtes lässt sich nicht nur der Ablauf rekonstruieren, sondern es werden auch die massiven Probleme bei der Durchführung sichtbar. Die Schlussfolgerungen, die das BKA daraus zieht, gehen nicht etwa dahin, zukünftig auf die Rasterfahndung zu verzichten. Im Gegenteil: Für die Bürgerrechte, insbesondere für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, ist nichts Gutes zu erwarten.

Rückblende: Acht Tage nach den verheerenden Anschlägen in New York und Washington ordneten die Berliner und Hamburger Innenbehörden als erste die Rasterfahndung zur Suche nach vermeintlichen „Schläfern“ an. Der Generalbundesanwalt hatte es zuvor abgelehnt, eine auf die Strafprozessordnung gestützte bundesweite Rasterfahndung einzuleiten. Die Rasterfahndung der Länder setzte auf die polizeiliche Hypothese, dass sich in Deutschland weitere, sich unauffällig gebende potentielle „islamistische“ Terroristen aufhielten, die Anschläge planten, sie vorbereiteten und ausführen wollten und nur auf den Einsatzbefehl warteten. Anhand der Erkenntnisse, die die Sicherheitsbehörden über einen Teil der Attentäter aus der Hamburger Zelle um Mohammed Atta hatten, wurden die Rasterkriterien entwickelt. Nachdem bereits weitere Bundesländer ebenfalls mit zum Teil unterschiedlichen Kriterien mit dem Rastern begonnen hatten, trat am 26. September 2001 die „Koordinierungsgruppe Internationaler Terrorismus“ (KG IntTE)[2] auf den Plan. Ihre „Unterarbeitsgruppe Raster“ legte bundesweit einheitlich geltende Kriterien fest: Alter: 18-40 Jahre, männlich, Student/ehemaliger Student, Wohnung im jeweiligen Bundesland, Religionszugehörigkeit Islam[3], legaler Aufenthaltsstatus und Geburtsland oder Nationalität aus einer Liste von 26 Staaten mit überwiegend moslemischer Bevölkerung bzw. Staatenlose, Staatsangehörigkeit „ungeklärt“ oder „unbekannt“. Diese Daten sollten die Länder auf der Grundlage ihrer jeweiligen Landespolizeigesetze aus den Beständen der Einwohnermeldeämter (EMÄ), Univer­si­täten/Fachhoch­schulen und aus dem Ausländerzentralregister (AZR) erheben. Hier begann schon das erste Problem, denn die Polizeigesetze von Schleswig-Holstein und Niedersachsen kannten keine Befugnis zur Rasterfahndung; und Bremen hatte erst im August 2001 im Zuge der Novellierung den entsprechenden Paragrafen gestrichen. Dieser „Mangel“ wurde jedoch bis zum 24.10.2001 behoben.[4]

Die Daten jener Personen, die in allen drei Beständen (EMÄ, Uni, AZR) vorkamen und die Rasterkriterien erfüllten, wurden von den Ländern an das BKA übermittelt und dort als sog. Grunddatenbestand in der eigens dafür eingerichteten Verbunddatei „Schläfer“ gespeichert. Einige Länder hielten sich jedoch nicht an das vorgegebene Raster. Im BKA mussten diese Datensätze, die dem Raster erkennbar nicht entsprachen, „zum Teil automatisiert, zum überwiegenden Teil jedoch manuell aussortiert“ werden. Die Datei „Schläfer“ enthielt letztendlich fast 32.000 Datensätze, auf die das Raster zutraf (siehe Tabelle). Diese sog. Prüffälle stellten auch in den Augen des BKA eine nicht handhabbare Größe dar, die „durch weitere aufwändige Abgleiche eingegrenzt werden musste“.

Tab.: Anzahl der Grunddatenbestände der BKA-Datei „Schläfer“

Land / LKA Datensätze Land / LKA Datensätze
Baden-Württemberg 3.800 Niedersachsen 2.588
Bayern 2.053 Nordrhein-Westfalen 11.004
Berlin 710 Rheinland-Pfalz 1.792
Brandenburg 333 Saarland 416
Bremen 546 Sachsen 1.317
Hamburg 811 Sachsen-Anhalt 1.292
Hessen 3.739 Schleswig-Holstein 534
Mecklenburg-Vorpommern 895 Thüringen 158
Gesamt                                                                                                             31.988

Erst „automatisierte Informationsverdichtung“ …

Um den Datenbestand zu reduzieren, erhoben die Länder und das BKA weitere Daten, mit denen sie den Grunddatenbestand abgleichen wollten. Nach Überlegungen der KG IntTE kamen dabei die Daten von Personen in Frage, die besondere, für einen Anschlag relevante Kenntnisse erworben hatten, die Zugriff auf besondere Einsatzmittel für Anschläge hatten oder die sich an potentiellen Anschlagszielen aufgehalten hatten. Selbst Besucher des Berliner Reichstagsgebäudes oder von Kernkraftwerken sollten erfasst werden. Bayern hat tatsächlich AKW-Besucher an das BKA gemeldet; diese Daten wurden letztlich aber nicht in den Abgleich aufgenommen.

Im BKA wurden schließlich 96 verschiedene Dateien in den Abgleich einbezogen. Darunter waren Personaldaten von Fluglizenzinhabern, Flugschülern, Nutzern von Flugsimulatoren, Mitgliedern von Flugsportverbänden und sogar die Kundendatei eines Vertriebs für Luftfahrtzubehör. Auch die Goethe-Institute lieferten fleißig Daten, denn viele ausländische Studierende erwerben dort das notwendige Zertifikat über ihre Deutschkenntnisse. Hinzu kamen die Daten von Gefahrgutlizenzinhabern und der Beschäftigten von Flughäfen, Kernkraftwerken, knapp zwei Dutzend Chemiefirmen, der Deutschen Bahn, Biolaboratorien und Forschungseinrichtungen. Neben polizeilichen Dateien aus dem INPOL-System[5] wurden auch Daten aus Durchsuchungen im „Taliban-Büro“ Frankfurt/Main von Februar und Juni 2001 verwendet. Das Büro war verdächtigt worden, eine Art Konsulat des afghanischen Taliban-Regimes zu sein, aber auch damals schon ergaben sich keine Hinweise auf terroristische Verknüpfungen.[6] Die Rasterfahndung ergab hier eben­falls keinen einzigen „Treffer“.

Insgesamt enthielten die Abgleichdateien über 4 Millionen Datensätze; dabei sind die polizeilichen Dateien INPOL, PIOS und DOK noch nicht einmal mitgerechnet. Am 8. März 2002, ein halbes Jahr nach den Anschlägen, begann das BKA mit dem Datenabgleich und ließ die Abgleichdateien gegen den Grunddatenbestand laufen.

… dann „händische“ Durchsicht

Nach dem automatisierten Abgleich gab es zunächst 101.314 Übereinstimmungen zwischen den Abgleichdateien und dem Grunddatenbestand. Dabei handelte es sich jedoch nur um Namensidentitäten, d.h. Übereinstimmung von mindestens zwei Namensbestandteilen und dem Geburtsjahr. Diese „Treffer“ wurden den jeweiligen Ländern, aus denen der Datensatz stammte, zur Überprüfung übermittelt. Sie wurden nun per Hand und weiteren Abklärungen auf die Zahl von ca. 3.450 tatsächlichen „Personenidentitäten“ reduziert. In der Verbunddatei „Schläfer“ wurden von diesen nur 1.926 Datensätze als mögliche Verdachtsfälle markiert. Aber auch hier gab es noch Doppelzählungen, so dass letztendlich 1.689 Personen übrig blieben, die die Länderpolizeien einzeln überprüft haben. Ein genauerer Blick auf die markierten Verdachtsfälle zeigt den Unsinn, den die Rasterfahndung hervorbringt: Von den 1.926 Datensätzen stammten allein 825 – also knapp 43 Prozent – aus den Datensätzen der Goethe-Institute. Im BKA-Bericht wird dazu kleinlaut festgestellt, dass zum Teil Treffer aus den Goethe-Dateien auch gar nicht gekennzeichnet wurden, da sie sowieso kein weiteres Merkmal lieferten, sondern nur das Merkmal „Student“ bestätigten. Wozu also das Ganze? Ein fast ebenso großer Teil der Verdachtsfälle (744 Markierungen) stammte aus dem Abgleich mit den INPOL-Dateien und hier fast ausschließlich aus denen, die speziell nach den Anschlägen vom 11.9. eingerichtet worden waren. Aber auch hier ergaben sich keinerlei Hinweise auf einen Terror-Verdacht …

Die „Informationsverdichtung“ im BKA dauerte insgesamt über ein Jahr; am 31. März 2003 erklärte das Amt sie für beendet. Die Verbunddatei „Schläfer“ wurde am 30. Juni 2003 gelöscht; dasselbe geschah bis zum 21. Juli 2003 mit sämtlichen Abgleichdateien.

Pleiten, Pech und Pannen

Der BKA-Bericht listet eine lange Reihe von Problemen auf, die während der mehr als 20 Monate dauernden Rasterfahndung auftraten. Die überlange Dauer ist eines davon, auch seien dadurch „wesentliche Ressourcen gebunden“ gewesen. Genaue Zahlen darüber liefert die Evaluation nicht. Aus Nordrhein-Westfalen ist bekannt, dass Anfang 2002 noch bis zu 400 BeamtInnen für die Rasterfahndung und Spurenabklärung eingesetzt waren und für die alltäglichen Ermittlungen ausfielen.[7]

Schon für die Planungsphase attestiert der Bericht schwere Mängel, die „zu einem erheblichen Mehraufwand in der Koordination geführt haben“. Konkret kritisiert das BKA das zu grobmaschige Raster, das Folge des hohen Zeitdrucks gewesen sei. Zukünftig sei „zwingend darauf zu achten, dass für die Planung … ausreichend Zeit zur Verfügung steht.“ Auch das Kriterium „Wohnung im jeweiligen Bundesland“ erwies sich als ungeeignet, da viele Studenten nicht im selben Bundesland wohnten und studierten. Dadurch musste umständlich zwischen den Ländern die Zuständigkeit koordiniert werden. Herausragendes Problem bei der Datenerhebung sei gewesen, dass nicht überall das Geburtsdatum abfragbar war, das ein wesentliches Merkmal zur Identifizierung einer Person sei. Auch hätte es unterschiedliche Schreibweisen der Vor- und Zunamen gegeben. Die Daten seien in unterschiedlichen Formaten, mit unterschiedlicher Software und auf verschiedenen Datenträgern angeliefert worden. Zum Teil seien auch vollständige Personaldatenbestände ohne jede Vorsortierung übergeben worden. Mit anderen Worten, das BKA hatte mit einem Datenchaos zu kämpfen, das den eigentlichen Gewinn automatisierter Datenabgleiche komplett konterkarierte, nämlich schnell aus großen Datenmengen eine kleine Anzahl „verdächtiger“ Personen herauszufiltern.

Damit sich diese Pleite nicht wiederholt, fordert der Bericht zukünftig eine „sinnvolle Datenbevorratung“. Das meint neben der technischen Angleichung auch eine inhaltliche Vereinheitlichung, um den Polizeien – selbstverständlich „im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten“ – die erforderlichen Daten problemlos zur Verfügung stellen zu können. Das betrifft z.B. die Dateien der Einwohnermeldeämter, die mit „Muss“-Feldern ausgestattet werden sollten. (Welche Daten genau gemeint sind, kann nur gemutmaßt werden. Bisher gibt es beispielsweise keine einheitliche Erfassung der Religionszugehörigkeit.) Auch sollten Behörden nur noch Daten in ihre Bestände eingeben, die sie von offiziellen Dokumenten abschreiben können, um korrekte Schreibungen und Geburtsdaten zu garantieren. Um alle Zweifel auszuschließen, sei „die Einführung/ Schaf­fung eindeutiger Identifizierungsmerkmale erforderlich (z.B. biometrische Daten, Sozialversicherungsnummer …)“. Eine eindeutige Personenkennziffer oder ein Personenkennzeichen (PKZ) hatte das Bundesverfassungsgericht bereits 1969 und dann im Volkszählungsurteil von 1983 als verfassungswidrig eingestuft, da damit durch Verknüpfung verschiedener Datenbestände ganze Persönlichkeitsprofile einer Person erstellt werden könnten.[8] Auch die in der DDR praktizierte zentrale Melderegistrierung und die Erfassung der Bevölkerung mit eindeutigen PKZ wurden nach der Wiedervereinigung wegen Verfassungswidrigkeit nach bundesdeutschem Recht abgeschafft.[9]

Weitere Schwierigkeiten hatte das BKA mit den Abgleichdateien. Einen Teil davon hatte es – im Übrigen rechtswidrig – selbst erhoben, indem es Dachverbände anschrieb, die wiederum die Anforderung an ihre Mitglieder weitergaben.[10] Von den insgesamt 4.000 angeschriebenen Stellen lieferten lediglich 212 ihre Datenbestände. Die Qualität der Daten ließ zu wünschen übrig, sie standen zum Teil in keinem Zusammenhang mit der Terroristensuche oder waren nicht vorgerastert. Selbst die von den Ländern übermittelten Abgleichdaten mussten aufwändig überarbeitet werden. Offenbar wurde es teilweise versäumt, die einzelnen Abgleichdateien nach ihrer Herkunft zu benennen, außerdem gingen zeitgleich die Dateien für Sicherheitsüberprüfungen ein mit der Folge, dass niemand genau wusste, „welche Dateien tatsächlich und zu welchem Zweck angeliefert worden waren“. Die Konfusion war komplett.

Die endlose Wunschliste des BKA

Beim Rastern wünscht sich das BKA zukünftig Verbesserungen in der Zusammenarbeit mit den Geheimdiensten. Zwar hatte sich die KG IntTE darauf verständigt, dass nur die „Verdachtsfälle“ beim Verfassungsschutz und BND angefragt würden. Dabei soll es zukünftig aber nicht bleiben: „Wünschenswert wäre ein vollständiger Abgleich der durch die Rasterfahndung erhobenen polizeilichen Daten.“ Nicht einmal die geringste Begründung hält das BKA für nötig, es „erscheint“ schlicht „notwendig, die Daten der Dienste und der Polizeien miteinander zu verzahnen.“ Nicht nur das Trennungsgebot, sondern auch Zweckbindung von Daten und föderalistisch geprägte Polizeigesetze sind dem BKA ein Dorn im Auge. So hatte die Unterarbeitsgruppe „Raster“ vorgeschlagen, die BKA-Abgleich­dateien gleich komplett – und rechtswidrig – den Ländern für weitere Abgleiche zur Verfügung zu stellen. Die Idee wurde jedoch verworfen. Weiterbetrieben wurden hingegen Bestrebungen, die Landespolizeigesetze zu vereinheitlichen. Entsprechende Leitlinien, die die Ad-hoc-Arbeitsgruppe Raster des AK II erarbeitet hat, wurden von der IMK am 31.5.2002 gebilligt. Sie sehen u.a. vor: einheitliche und im Ergebnis niedrigschwellige Voraussetzungen für eine Rasterfahndung hinsichtlich der geforderten „Gefahr“, Anordnungsbefugnis bei der Polizei statt bei einem Richter und die Verpflichtung für öffentliche und nicht-öffentliche Stellen zur Herausgabe vorhandener Daten. Der BKA-Bericht empfiehlt zudem, dass die Länder ihre weiteren Maßnahmenkataloge hinsichtlich längerfristiger Observation, Telekommunikationsüberwachung, Lauschangriff und dem Einsatz von Verdeckten Ermittlern oder V-Leuten angleichen. Die sich bei der Rasterfahndung ergebenden „Treffer“ sollen schließlich auf „bundeseinheitlichem Niveau“ überprüft werden können.

Das BKA wird insgesamt höchst unzufrieden mit dem Ablauf und dem Resultat der Rasterfahndung gewesen sein. So ganz haben sich die Länder dem BKA wohl auch nicht gebeugt und ihr Heft aus der Hand gegeben: Sie haben zum Teil eigenständig ihre gerasterten Fälle überprüft, ohne auf die Ergebnisse des monatelang dauernden BKA-Ab­gleichs zu warten. Enttäuscht stellt das BKA daher fest, dass „das Ergebnis der Informationsverdichtung … letztendlich nur wenig Beachtung“ fand und „die mit großem Aufwand markierten Datensätze der Verbunddatei … im Jahr 2003 insgesamt gelöscht“ wurden.

Allgemeine Verunsicherung

Hämische Freude angesichts des Rasterfahndungsflops ist nicht angebracht. Es hat schließlich nicht nur immense finanzielle bzw. personalwirtschaftliche, sondern auch massive bürgerrechtliche „Spesen“ gegeben. Diejenigen, die der Öffentlichkeit quasi apersonal als „Treffer“ präsentiert wurden, haben die polizeilichen Überprüfungsmaßnahmen unmittelbar zu spüren bekommen. Mit Vorladungen, Umfeldüberprüfungen, Nachfragen bei Arbeitgebern etc. und das, obwohl gegen sie kein konkreter Verdacht vorlag – sie passten nur in ein bestimmtes Raster.

Das BKA hat sich im Rahmen der Rasterfahndung eine Rolle angemaßt, die ihm qua Gesetz nicht zusteht; seine bloße Unterstützungsfunktion hat es dabei weit überschritten und sich zum Herren des Verfahrens gemacht. Gleichzeitig treibt es eine Rechtsentwicklung voran, bei der Datenschutz und informationelle Selbstbestimmung einer scheinbar effizienten Kriminalitätsbekämpfung und -vorbeugung geopfert werden.

Trotz des blamablen Ergebnisses verkaufen BKA, Polizei und Innenminister die Rasterfahndung weiterhin als probates Mittel zum Aufspüren potentieller Terroristen. Allein schon die „abschreckende Wirkung“ und der „Fahndungsdruck“, der in fundamentalistischen Gruppen zu „Verunsicherung“ geführt hätte, gelten ihnen als Erfolg.[11] So ist das im Rechtsstaat.

Martina Kant ist Redakteurin von Bürgerrechte & Polizei/CILIP und Bundesgeschäftsführerin der Humanistischen Union.
[1]      Bundeskriminalamt, Kommission Staatsschutz: Evaluation der Rasterfahndungen der Länder und der Informationsverdichtung im Bundeskriminalamt anlässlich des 11.09.2001; alle nicht anders gekennzeichneten Zitate entstammen dem Bericht.
[2]     Die KG IntTE wurde am 18.9.2001 auf Beschluss des AK II der IMK gebildet; ihr gehören unter Vorsitz des BKA an: Unterausschuss „Führung, Einsatz und Kriminalitätsbekämpfung (UA FEK), AG Kripo, Bundesgrenzschutz, Bundesnachrichtendienst, Bundesamt für Verfassungsschutz, Generalbundesanwalt und Vertreter der Bundeswehr.
[3]     Da aktuell nur „katholisch“, „evangelisch“ und „sonstige“ erhoben wird, wurde bei der Rasterfahndung für Religionszugehörigkeit das Merkmal „sonstige“ ausgewählt.
[4]     siehe dazu und zum weiteren Ablauf der Rasterfahndung: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 70 (3/2001), S. 28-34 (33); Bürgerrechte & Polizei/CILIP 71 (1/2002), S. 69-75; Bürgerrechte & Polizei/CILIP 73 (3/2002), S. 89
[5]     hier: INPOL, APIS, APR, APOK, SPUDOK-USA, DOK-DOMESCH, DOK-Geldwäsche und eine Datei mit „Passverlierern“
[6]     vgl. Die Welt v. 28.9.2001
[7]     Rede von Innenminister Fritz Behrens anlässlich der Pressekonferenz zur Vorstellung der Polizeilichen Kriminalstatistik 2002 am 17.3.2003 in Düsseldorf
[8]     BVerfGE 27,1 (Mikrozensus); BVerfGE 65, 1 (Volkszählung)
[9]     vgl. Deutsche Vereinigung für Datenschutz: Presseerklärung v. 3.12.2003
[10]   zur rechtlichen Problematik der Rolle des BKA siehe beispielhaft: Niedersächsischer Datenschutzbeauftragter: 16. Tätigkeitsbericht 2001/2002, S. 85-87
[11]    Prondzinski, P. v.: Rasterfahndung, in: Deutsches Polizeiblatt 2002, H. 6, S. 15-18 (18)