von Norbert Pütter
In den 90er Jahren erlebte die Kriminalprävention auf örtlicher Ebene eine ungeahnte Konjunktur. Nach zwei Jahrzehnten der Zentralisierung und Spezialisierung der Polizeien richteten sich die Hoffnungen plötzlich auf die lokalen Zusammenhänge, in denen Kriminalität und Kriminalitätsfurcht sichtbar werden. Welche Rolle der Polizei in dieser Variante der Prävention zukommt oder zukommen sollte, war von Anfang an umstritten.
Die sicherheitspolitische Hinwendung zur Gemeinde war im vergangenen Jahrzehnt keineswegs auf die Prävention beschränkt. Sicherheits- und Ordnungspartnerschaften wurden gebildet, Kommunale Ordnungsdienste, Sicherheitswachten und Freiwillige Polizeireserven eingerichtet oder zu neuem Leben erweckt, und über den Atlantik schwappte die Vorstellung, dass mit Null-Toleranz die Sicherheitsprobleme in den Städten zu lösen seien. Die ambitionierteste Neuschöpfung der lokalen Sicherheitspolitik waren (und sind) jene Einrichtungen, die unter der Bezeichnung „Kriminalpräventiver Rat“, „Präventionsrat“, „Sicherheitskonferenz“ etc. Kriminalität oder Unsicherheitsgefühlen vorbeugen wollten, indem unterschiedliche Personen, Gruppen und Institutionen mit ihren jeweiligen Ressourcen zusammenwirkten.
In der lokalen Kriminalprävention liefen verschiedene Motive zusammen: der mangelnde Erfolg repressiv-professionalisierter Polizeiarbeit, die zudem wegen knapper öffentlicher Mittel nicht beliebig ausgebaut werden konnte; der Standortwettbewerb um die gepflegteste und sicherste Stadt angesichts der im öffentlichen Raum zunehmend sichtbaren Folgen der wirtschaftlichen und sozialen Krise; die Hoffnung, dass die lokal vorhandenen Kräfte der „Zivilgesellschaft“ eher in der Lage seien, gesellschaftliche Probleme zu lösen; die kriminologische Erkenntnis, dass die meisten Straftaten in der Wohngemeinde und deren Umgebung verübt werden und demnach lokale Ansätze besonders aussichtsreich seien …
Die lokale Präventionsstrategie versprach und verspricht, unterschiedliche Dinge gleichzeitig zu erreichen: Sie will durch Vorbeugung Schädigungen verhindern; sie will ortsbezogene Lösungen, die polizeilich-repressive Antworten überflüssig machen; sie will die Potentiale der BewohnerInnen aktivieren und damit sowohl mehr Demokratie praktizieren als auch die begrenzten Mittel der öffentlichen Hand um die Ressourcen von BürgerInnen, Vereinen und anderen Institutionen erweitern. Der kommunale Präventionsprozess soll partizipativ und multidisziplinär sein; derart sollen „Synergien“ entstehen, die kontextangemessene, bürgerorientierte und praktikable Lösungen ermöglichen.
Bürgernähe – Segen oder Gefahr?
Wenn die Polizei mit anderen Akteuren zusammenwirkt, steht die Frage nach ihrem Selbstverständnis und nach ihren spezifischen Leistungen im Raum. Für die BefürworterInnen der kriminalpräventiven Netzwerke, besteht die spezifische Aufgabe der Polizei in „Informations-, Beratungs- und Vermittlungstätigkeiten“.[1] Als „Partner mit Erfahrungswissen“[2] komme ihr „die Rolle des ‚Detektors‘, des ‚Problemgewichters‘, des ‚Aktivators‘ für Maßnahmen, des ‚Evaluators‘ für den unmittelbar ersichtlichen Effekt sowie, in bestimmten Fällen, des ‚Katalysators’ für das an sich zurecht vielbemühte ‚Zusammenwirken aller Kräfte‘“ zu.[3] Die Polizei sei ein „Sensor für das frühzeitige Erkennen negativer Entwicklungen“, der „erste wichtige Impulse für eine ressortübergreifende Prävention geben“ könne.[4] Die Polizei selbst begrüßt die Präventionsräte als Elemente einer stärkeren „Bürgerorientierung“ ihrer Arbeit.[5] Durch die örtlichen Präventionsgremien könnten bessere Verbindungen zwischen Polizei und Kommune hergestellt werden, die Räte seien ein Weg, auf dem die Polizei intensiv mit den Bürger zusammenarbeiten könne.
1993 begrüßte die Innenministerkonferenz (IMK) „eine bürgernahe Präventionsarbeit auf kommunaler Ebene“ als ein taugliches Mittel, Kriminalität am Ort ihres Entstehens zu verhüten.[6] Neben der unmittelbaren Verringerung der Kriminalität zielen die örtlichen Aktivitäten regelmäßig aber auch auf die Erhöhung des Sicherheitsgefühls, auf den Abbau kriminalitätsfördernder Strukturen und allgemein auf die „positive Beeinflussung des sozialen Klimas in der Kommune“.[7]
Kritische Einwände gegen die neue Strategie und die damit verbundenen Hoffnungen gab es sehr früh: Bereits die „Bürgernähe“ der Polizei sei eine problematische Zielgröße. Schließlich bleibe die Polizei die zentrale Instanz des staatlichen Gewaltmonopols, deren „Nähe“ im Alltag keineswegs von allen BürgerInnen gewünscht werde und die einem freiheitlichen Gesellschaftsverständnis widerspreche.[8] Präventionsräte stärkten nicht den Einfluss der BürgerInnen, sondern die Position der Polizei: Indem sie auf örtlicher Ebene an der Diagnose, Analyse und an Lösungen gesellschaftlicher Probleme beteiligt werde, nehme ihre Definitionsmacht zu. Durch die Zusammenarbeit mit anderen gelange die Polizei an zusätzliche Informationen, es entstünden neue Ressourcen, die (auch) der Polizei zur Verfügung stünden – mit anderen Worten: die lokale Prävention führe zu einer weiteren „Verpolizeilichung“ der Wahrnehmung von und der Reaktion auf gesellschaftliche Problemlagen.[9]
Bestandsaufnahme
Wie die lokalen Gremien den weit gesteckten Horizont der Erwartungen ausfüllen und welchen Anteil die Polizei an ihrer Arbeit hat, haben wir in einem Forschungsprojekt genauer zu bestimmen versucht.[10] Neben der Untersuchung von vier lokalen Präventionsgremien (Frankfurt am Main, Mannheim, Lübeck und Görlitz) stützte sich das Projekt auf eine bundesweite Fragebogenerhebung, für die knapp die Hälfte der für das Jahr 1999 in der Datenbank des Bundeskriminalamts ausgewiesenen Gremien angeschrieben wurden (654 von 1.380). Die 432 erhaltenen Antworten reduzierten sich aus verschiedenen Gründen auf 293 auswertbare Fragebögen. So hatte in 60 Fällen ein kriminalpräventives Gremium nie existiert, in 26 hatte es seine Arbeit bereits wieder eingestellt. Ob der verbleibende Ausschnitt repräsentativ ist für die Gesamtheit der Präventionsräte, ist ungewiss. In jedem Fall gelten die Befunde für ein gutes Viertel der im Jahr 2000 bekannten lokalen Präventionsgremien. Dass sich an deren grundsätzlicher Ausrichtung bis heute etwas geändert hat, ist wenig wahrscheinlich. Bevor auf die Polizei genauer eingegangen wird, sollen zunächst die Antworten auf drei Fragen knapp wiedergeben werden:
- Wer ist beteiligt? Die vielen an den Gremien teilnehmenden Behörden, Institutionen, Zusammenschlüsse und Einzelpersonen ließen sich zu größeren Kategorien zusammenfassen, die entweder durch ihre Institutionalisierung oder ihre Aufgabe und ihr Selbstverständnis bestimmt sind. In Tabelle 1 sind jene Gruppen aufgeführt, die in wenigstens 30 % der Gremien beteiligt waren. Bei einigen Kategorien sind auch die größeren Teilgruppen angebeben. Diese Angaben weisen für die Präventionsräte eine durchgehende Präsenz der öffentlichen Verwaltung und der Polizei aus. Eine breite gesellschaftliche Beteiligung war hingegen nur in weniger als der Hälfte der Gremien feststellbar. Relativ stark vertreten waren der Bereich der Kinder- und Jugendarbeit sowie soziale Institutionen und Verbände.
Die Beteiligung von einzelnen Gruppen der „Zivilgesellschaft“ war vergleichsweise gering. Sie war für jene Gruppen am höchsten, die über institutionalisierte Vertretungen verfügen (Frauen, AusländerInnen). Jugendliche waren meist durch die SchülerInnenselbstverwaltung vertreten. Eine unmittelbare Beteiligung der sonstigen kriminalpräventiven Klientel fand nur am Rande statt (in 5% der Gremien).
- Mit welchen Themen beschäftigt sich die Kriminalprävention in der Gemeinde? Insgesamt wurden in den 293 beantworteten Fragebögen 1.145 Beratungsthemen genannt. Der überwiegende Teil (736) galt „Problemen“ in der Gemeinde. Die thematisierten Probleme betrafen „Konflikte“ (Lärm, Beschwerden, Schulbummelei), „Sauberkeit“ (ohne thematisierten Sicherheitsbezug) sowie Verkehrs- oder allgemein soziale Fragen. Zur letzten Gruppe gehörten z.B. die Freizeitgestaltung, die Integration oder städtische Umfeldverbesserungen. Die Mehrzahl der Nennungen (561) entfiel jedoch auf Kriminalitäts- oder Sicherheitsprobleme; wobei „Gewalt“ mit 127 und „Drogen/Sucht“ mit 122 am häufigsten genannt wurden.[11]
Als Beratungsthemen wurden neben den „Problemen“ 141 mal explizit Reaktionen auf bestimmte Probleme angegeben. Mit dem Gremium selbst hatten sich 75 Gremien beschäftigt; und in 45 Fragebögen waren ohne weitere Qualifizierung bestimmte Ziel- oder Problemgruppen angegeben.
Tabelle 1: Beteiligte an kriminalpräventiven Gremien
| Beteiligte Institution/Gruppe | Gremien | in % |
| Öffentliche Verwaltung | 284 | 97 |
| Jugendamt | 199 | 66 |
| Ordnungsamt | 184 | 63 |
| Polizei | 280 | 96 |
| Schule, Kindergarten, Jugendarbeit | 219 | 75 |
| Soziale Institutionen/ Verbände | 153 | 52 |
| Vereine und Initiativen | 144 | 49 |
| GruppenvertreterInnen | 142 | 49 |
| Frauenvertreterin | 99 | 34 |
| AusländerInnenvertretung | 61 | 20 |
| SeniorInnenvertretung | 57 | 20 |
| Eigenvertretungen | 142 | 49 |
| BürgerInnen | 75 | 26 |
| Eigenvertretung Jugendliche | 63 | 22 |
| Elternvertretungen | 45 | 15 |
| Klientel (Obdachlose, MigrantInnen, Kriminalitätsopfer) | 15 | 5 |
| Politische Parteien | 117 | 39 |
| Justiz | 112 | 39 |
| Kirchen | 107 | 39 |
| Handel, Gewerbe, Private Sicherheitsdienste | 90 | 31 |
141 mal thematisierten die Gremien spezifische Reaktionen. Den größten Anteil mit 60 Nennungen hatten verschiedene repressive Maßnahmen (von vermehrter Polizeipräsenz bis zum beschleunigten Strafverfahren). Neben den 45 Gremien, die bestimmte Zielgruppen als Thema aufgeführt hatten, konnten auch viele andere Nennungen eindeutig einzelnen Gruppen zugeordnet werden. Demnach beschäftigten sich 225 Gremien mit Jugendlichen.
Im Hinblick auf die Beratungen lokaler Prävention ergab sich zusammenfassend, dass der Schwerpunkt Kriminalitäts- und Sicherheitsfragen galt, die häufig im Hinblick auf Jugendliche thematisiert wurden. Um diesen Kern herum waren viele verschiedene Themen gelagert, die von allgemeinen Konflikten des Zusammenlebens über Fragen des Straßenverkehrs bis zur lokalen sozialen Infrastruktur reichten.
- Wie wird die Prävention praktisch umgesetzt? Während die Frage nach den Themen nur Rückschlüsse auf das Selbstverständnis und den Horizont der Gremien zuließ, sollte die Frage nach den bisher entfalteten Aktivitäten einen Einblick in die Präventionspraxis gestatten. 13 Gremien gaben an, noch keine Aktionen ausgeführt zu haben, in 16 weiteren Fragebögen wurde die Frage nicht beantwortet, so dass den folgenden Zahlen Angaben von 261 Gremien zugrunde liegen.
Sieht man ab von Aktivitäten, die keinerlei kriminalpräventiven Bezug aufwiesen (Verkehrsquiz, Spendensammlung für Kosovo etc.), und Tätigkeiten, die sich als „Vorabmaßnahmen“ qualifizieren ließen (Befragungen, Einrichtung von Arbeitskreisen oder Öffentlichkeitsarbeit), lassen sich die eigentlich präventiven Maßnahmen in vier Gruppen unterteilen (s. Tabelle 2).
Tabelle 2: Aktivitäten kriminalpräventiver Gremien
| Maßnahme / Aktivität | Gremien |
| Soziale Umfeldgestaltung | 167 |
| Sportveranstaltungen | 67 |
| Treffs und Freizeiteinrichtungen | 47 |
| Allgemeine Freizeitangebote | 45 |
| Verhaltensorientierte Angebote | 161 |
| Aufklärungs- und Informationsmaßnahmen | 116 |
| Projekttage und Kampagnen | 74 |
| Verhaltenstipps, Selbstbehauptungskurse etc. | 34 |
| Städtische oder infrastrukturelle Umfeldgestaltung | 78 |
| Kleinräumliche Sicherheitsmaßnahmen (Beleuchtung etc.) | 36 |
| Technische Prävention (Fahrradcodierung etc.) | 31 |
| Sauberkeits- und Ordnungsmaßnahmen (Frühjahrsputz …) | 20 |
| Kontrollstrategien, Verordnungen, Repression | 111 |
| Kontrolle (vermehrte Streifentätigkeit, Videoüberwachung) | 83 |
| Repression (Anzeigebereitschaft, konsequente Strafverfolgung) | 20 |
| Polizeiliche Erreichbarkeit verbessern | 20 |
Die Auswertung der größeren Präventionsaktivitäten ergab, dass sie sich zu 70% auf Fragen der Kriminalität oder des Sicherheitsgefühls (Gewalt, Drogen/Sucht, Eigentumskriminalität, Mediation) bezogen. Knapp zwei Drittel der Projekte richteten sich an Jugendliche.
Das Handlungsprofil der kriminalpräventiven Gremien weist folgende Merkmale auf: Es überwiegen allgemeine helfende oder unterstützende Aktionen: Freizeit- und Informationsangebote sind am weitesten verbreitet. Jugendliche sind die wichtigste Zielgruppe der Arbeit. Aber in knapp einem Drittel aller Aktionen fehlt ein explizit kriminalpräventiver Bezug. Und von jedem dritten Präventionsgremium werden auch kontrollierende und repressive Maßnahmen in die Wege geleitet.
Und die Polizei?
Nach der Fragebogenerhebung ist die Polizei an 284 der 293 Gremien beteiligt; in den restlichen neun hat sie zumindest an einzelnen Beratungen mitgewirkt. Damit ist die Polizei die am häufigsten in den lokalen Gremien vertretene Institution. Allerdings ist sie nur in 19 Gremien am Vorsitz und in 21 an der Geschäftsführung beteiligt; lediglich in vier Fällen werden beide Funktionen von der Polizei wahrgenommen. In mehr als 80 % der Gremien haben der/die BürgermeisterIn oder Ämter der Gemeindeverwaltung den Vorsitz inne.
Die Bilanz sieht hingegen etwas anders aus, wenn man auf die Tätigkeiten der Gremien blickt. Auf die Frage nach der Art der polizeilichen Beteiligung gab der Fragebogen fünf Aktivitäten (und ein Freitextfeld) vor. Die Antworten ergaben folgendes Bild:
Tabelle 3: Mitarbeit der Polizei in kriminalpräventiven Gremien
| Art der Mitarbeit | Nennungen | Kumulative Nennungen | |||
| Informationen geben | 284 | 264 |
257 |
210 |
190 |
| Beratung | 267 | ||||
| Teilnahme | 279 | ||||
| Planung von Aktionen | 224 | ||||
| Beteiligung an Aktionen | 209 | ||||
| Sonstiges | 5 | ||||
In 284 von 293 Gremien wurde die Polizei informierend tätig. Bei zwei Dritteln aller Präventionsräte (190) war sie an allen Arten der Mitarbeit beteiligt. Ein ähnliches Bild ergaben die gesondert erhobenen Angaben zu größeren Präventionsprojekten. Die Gremien meldeten insgesamt 251 größere Projekte (wobei deren Definition den Gremien selbst überlassen war). Bei 80 Projekten lagen deren Trägerschaft und/oder Ausführung bei der Polizei. Nach diesen Angaben übernimmt die Polizei zwar nicht die formelle Führung in den Gremien, aber sie beteiligt sich aktiv und nahezu flächendeckend auf unterschiedliche Weise in die Präventionsarbeit.
Gefragt nach den besonderen Leistungen, die die Polizei in die Aktivitäten der Präventionsgremien einbringt, wurde 241 mal die Beteiligung an Informationsveranstaltungen, 123 mal die Teilnahme an Sportveranstaltungen, 110 mal Befragungen, 20 mal technische Prävention und 14 mal allgemeine Öffentlichkeitsarbeit genannt. Legt man diese Zahlen zugrunde, so sind in erster Linie nicht die exklusiven Befugnisse der Polizei für die Präventionsarbeit von Bedeutung, sondern ihr professionelles Expertenwissen.
Die lokalen Gremien stellen zunächst ein Instrument der Kommunikation dar. Das gilt in beide Richtungen: für die Mitteilungen der Polizei an die anderen Beteiligten und umgekehrt. Die Polizei ist in den Gremien in erster Linie als Expertin für Kriminalität gefragt. Das ist ihre professionelle Domäne. Die Vorstellung der Polizeilichen Kriminalstatistik oder örtlicher Lagebilder gehören ebenso zum Standardrepertoire der Beratungen wie die polizeilichen Bewertungen von vorgetragenen Beschwerden/Problemen oder von möglichen Aktionen der Gremien. Zweifellos sichert ihr professioneller Status der Polizei in diesen Fragen ein erhebliches Gewicht; sie kann Thematisierungen anderer bekräftigen, sie kann aber auch – was häufig vorzukommen scheint – Beschwerden als unbegründet zurückweisen.
Während man aus dieser Perspektive durchaus sagen kann, dass die Gremien von der Polizei profitieren, gibt es auch präventive Aktionen, die den Informationsfluss hin zur Polizei verbessern. Dazu trägt bereits die Teilnahme an den Gremiensitzungen bei. Denn deren Beratungen stellen auch einen niedrigschwelligen Zugang zur Polizei dar. Da in den Gremien viele Einrichtungen, Verbände und Gruppen vertreten sind, erhält die Polizei auf diesem Wege unmittelbaren Zugang und Kontakt zu verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen. Insofern wirken die Präventionsräte als Türöffner, der es der Polizei erlaubt, ihr präventives Expertenwissen an Multiplikatoren oder unmittelbar an die Zielgruppen (etwa in Schulen oder Altentagesstätten) weiterzugeben. Schließlich werden die Präventionsräte auch als Mittel zur Realisierung rein polizeilicher Präventionsprojekte genutzt. Typische Projekte aus dem polizeilichen Präventionsrepertoire, die im Rahmen der Gremien umgesetzt werden, sind z.B. Mitternachts-Sportturniere, Fahrrad- und sonstige Eigentumscodierungen oder die Aktion „Wachsamer Nachbar“.
Darüber hinaus existieren einige Projekte, die darauf abzielen, den generellen Informationsfluss in Richtung Polizei zu verbessern: Dazu zählen etwa die Einrichtung von Hotlines und Notrufsäulen, die Verteilung alter Handys mit Notruffreischaltung oder Kampagnen zur Steigerung der Zivilcourage, die regelmäßig mit der Botschaft versehen sind, nicht den Helden zu spielen, sondern die Polizei zu informieren.
Für die Polizei stellen die Präventionsräte also ein Mittel dar, das geeignet scheint, einige Defizite der Institution Polizei auszugleichen. Die Gremien liefern ein Podium für polizeiliche Einschätzungen und Ratschläge, sie ermöglichen, polizeiliche Präventionsprojekte umzusetzen, und sie erhöhen den Informationsfluss in Richtung Polizei – wirken mithin der bürokratischen Isolation des Apparates entgegen.
Prävention durch Repression
111 von 261 Gremien hatten Aktivitäten entfaltet, die auf Repression und vermehrte Kontrollen abzielten. Mit 83 Nennungen lag der Schwerpunkt dieser Maßnahmen im Ausbau von Kontrollen im öffentlichen Raum. Hierzu zählen sowohl polizeiliche Präsenz (die rund 20% der Gremien explizit erwähnen) als auch die Streifen anderen uniformierten Personals (Kommunale Ordnungsdienste, Sicherheitswacht etc.). Da die Präventionsgremien nicht allein durch „eigene“ Aktivitäten wirken, sondern auch durch die von ihnen „angestoßenen“ Maßnahmen der Beteiligten, kann man ihr (repressives) Handlungsspektrum nur erfassen, wenn auch jene Tätigkeiten mit einbezogen werden, die in direktem Zusammenhang mit den präventiven Gremien stehen. Das Verhältnis zwischen Präventionsrat und behördlichen Maßnahmen ist in diesen Fällen unbestimmt. Meist handeln hier Behörden einzeln oder gemeinsam im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags. Dieses Handeln ist zwar formal ohne die kriminalpräventiven Gremien möglich, wird aber durch deren Existenz erst ermöglicht oder zumindest erheblich erleichtert.
Ein Forum für Kooperation zu bieten, ist die wichtigste Funktion der lokalen Präventionsgremien. Diese auf Vernetzung zielende Zusammenarbeit kann sich allein auf Behörden beziehen, sie kann aber auch gemeinsames Handeln von öffentlichen und privaten Akteuren fördern. Das gilt nicht nur für die sozial-unterstützenden und informierenden Angebote, sondern das gilt auch für die lokal entwickelte Prävention mit den Mitteln der Repression. 179 der 293 befragten Gremien gaben an, dass es im Kontext ihrer Arbeit zu polizeilichen Aktivitäten gekommen sei. 120 mal wurden verstärkte polizeiliche Präsenz, Fußsteifen, mobile Wachen, gemeinsame Streifen etc. genannt, in 53 Fällen kam es zu einer verbesserten Zusammenarbeit mit der Polizei, 52 mal war die polizeiliche Tätigkeit auf eine bestimmte Veranstaltung bezogen, 46 Gremien verwiesen auf Veranstaltungen, bei denen die Polizei als Sicherheitsexpertin in Erscheinung getreten war, und schließlich wurde eine Intensivierung der Strafverfolgung (etwa Razzien gegen die Rauschgiftszene) auf 18 Fragebögen angegeben.
Die Präventionsgremien stehen nicht im Zentrum repressiver Maßnahmen, aber von ihnen gehen häufig entsprechende Impulse aus, sie bilden den institutionellen Rahmen der Kooperation oder sie tragen zu deren Akzeptanz bei. Die folgenden fünf Bereiche stehen beispielhaft für das Spektrum präventiv begründeter Kontroll- und Bestrafungsstrategien, die im Kontext der Gremien entstanden:
- In den 90er Jahre wird der öffentliche Raum in den Städten zum kriminalpolitischen Thema. In den Gemeinden wird das lokale Ordnungsrecht als Instrument gegen unerwünschte Randgruppen entdeckt. Nachdem Anfang der 70er Jahre die letzten städtischen Polizeien verstaatlichen worden waren, bauen nun die Städte uniformierte Ordnungsdienste auf. Teilweise werden bei den Polizeien neue „FreizeitpolizistInnen“ angestellt (Sicherheitswacht, Freiwilliger Polizeidienst), die im öffentlichen Raum patrouillieren sollen. Es entstehen neue Formen der Arbeitsteilung zwischen dem uniformierten Personal von Städten, Bundesländern und Bund. Die Präventionsgremien spielen für diese behördliche Zusammenarbeit eine untergeordnete Rolle. Meist sind sie nur passiv beteiligt, indem sie über Übereinkünfte und deren allgemeine Ziele informiert werden.
- Das Drogenproblem ist das häufigste Thema der kriminalpräventiven Gremien. In jedem dritten der 154 Präventionsräte, die über Arbeitsgruppen verfügen, gab es eine Arbeitsgruppe zum Thema „Drogen/Sucht“. Die bekannteste derartige AG ist die „Montagsrunde“ in Frankfurt am Main.[12] Diese bestand bereits seit 1988 und wurde dem 1996 gegründeten Frankfurter Präventionsrat nachträglich zugeordnet, ohne dass dies ihre Arbeit verändert hätte. Die Montagsrunde war ursprünglich auf Initiative des Polizeipräsidenten entstanden, der einen Ansprechpartner auf Seiten der Stadt suchte, weil er die Alleinverantwortlichkeit für die offene Drogenszene nicht länger tragen wollte. Die Montagsrunde entwickelte einen Strategie mit den Elementen Repression und Prävention, Überlebenshilfe und Therapie, die unter anderem die Einrichtung von „Fixerräumen“ einschloss. Die Polizei begrüßte die Einrichtung dieser Räume, weil sie das Kontrollproblem entschärfte. Die Kontrolle und Zerstreuung der offenen Szene wurde gleichwohl mit erheblichem polizeilichem Aufwand fortgesetzt. Hilfsangebote und Kontrolldruck sind die beiden Seiten des „Frankfurter Weges“. Sein Ziel besteht nicht in einer Lösung des Drogenproblems, sondern darin, dessen Auswirkungen im öffentlichen Stadtraum weniger sichtbar werden zu lassen.
- Mitunter kumulieren lokale Sicherheitsprobleme in verschiedenen städtischen Räumen. Das können einzelne Straßen und Plätze oder auch nur einzelne Gebäudekomplexe sein. Sofern sich die kriminalpräventiven Gremien diesen Orten annehmen, ist ein breites Spektrum der Interventionen feststellbar: Sie reichen von massivem Einsatz polizeilicher und strafrechtlicher Mittel[13] bis zu baulichen und sozialen Interventionen, die polizeiliches Einschreiten überflüssig machen – wie etwa im Lübecker „Hudekamp“.
- Ein gutes Beispiel für die neuen Ressourcen, die den lokalen Netzwerken erwachsen, ist das Mannheimer Platzverweisverfahren zur Unterbindung der Straßenprostitution im Sperrbezirk. Da sich die (drogenabhängigen) Prostituierten unbeeindruckt von polizeilichen Maßnahmen zeigten, richtete sich das Platzverweisverfahren gegen die Freier. Polizeibeamtinnen wurden als Lockvögel auf die einschlägig bekannten Straßen geschickt. Wurden sie von Männern mit entsprechender Absicht angesprochen, so wurde den Männern ein Platzverweis erteilt. Die Aufgabe der Polizei bestand darin, die Identität der Freier festzustellen. Der Platzverweis wurde vom städtischen Ordnungsamt erteilt und mit der Post zugestellt. Denn die eigentliche Sanktion sollte darin bestehen, die Lebenspartnerin des Freiers über dessen Verhalten zu unterrichten.
- Während viele Kooperationsformen, die aus den Netzwerken entstehen, kontrollierend-strafende und helfende Elemente aufweisen – Druckräume in Frankfurt, Therapieangebote in Frankfurt und Mannheim, ein Jugendbüro in Sossenheim –, gibt es andere Projekte, die allein auf repressive Maßnahmen setzen. Die Frankfurter „Gemeinsame Arbeitsgruppe Intensivtäter“, die aus Beamten der Polizei und des städtischen Ordnungsamtes besteht, ist ein typisches Beispiel für diesen Interventionstypus. Das Ziel dieser dem Präventionsrat zugeordneten Einrichtung besteht darin, erkannte „Intensivtäter“ – und das waren ausschließlich nicht-deutsche Jugendliche – möglichst umgehend aus der Bundesrepublik weg in den Staat ihrer Nationalität zu schaffen.
Auch für das repressive „Kerngeschäft“ der Polizei weisen die kriminalpräventiven Kontexte einige Vorteile auf: Sie gewinnt auf lokaler Ebene Partner, die nicht nur Mitverantwortung übernehmen, sondern die eigene Ressourcen in die „Problemlösung“ einbringen. Damit wird die Polizei doppelt entlastet: von einer ausschließlich auf sie gerichteten Anspruchshaltung der Bevölkerung und von Aufgaben, auf die sie nicht angemessen reagieren kann. Gleichzeitig erhält sie die Chance, ihre eigenen Möglichkeiten gezielt einzusetzen und in ihrer Wirkung mit den Instrumenten der Kooperationspartner zu optimieren.
Bürgerorientierte Polizei oder polizeinaher Bürger?
Mit der lokalen Kriminalprävention ging die Hoffnung einher, auf diesem Wege könne die „Bürgerorientierung“ der Polizei gestärkt werden. Die lokalen Gremien weisen einige Strukturdefizite auf, die eine solche Wirkung unwahrscheinlich machen: Sie besitzen keine demokratische Legitimation und keine Entscheidungsbefugnisse, ihre Zusammensetzung ist nicht repräsentativ. Ihr institutioneller Kern besteht aus Behörden. Dass eine solche Konstellation zu mehr Bürgernähe führen könnte, ist unwahrscheinlich. Aus der Praxis der Gremien ergibt sich nur eine sehr einseitige „Bürgerorientierung“ der Polizei: Die BürgerInnen werden als Informationsquellen für die Polizei und als Adressaten polizeilicher Botschaften betrachtet. Sofern die anderen Beteiligten überhaupt Ansprüche an die Polizeiarbeit formulieren, sind das Forderungen nach vermehrter polizeilicher Präsenz und besserer Erreichbarkeit polizeilicher Dienststellen.
Am Schicksal beider Forderungen wird eine weitere Funktion der Präventionsräte deutlich: Sie sind Foren polizeilicher Selbstdarstellung, die der Polizei Gelegenheit geben, die Grenzen ihrer Möglichkeiten aufzuzeigen und die Ansprüche der BürgerInnen als nicht erfüllbar zurückzuweisen. Den BürgerInnen bleibt nur die Einsicht in die lokal unveränderlichen Rahmenbedingungen: Über die Zahl der PolizistInnen oder über die Größe und den Ort der Reviere beispielsweise entscheidet das Land und nicht die Kommune. So steht am Ende der Bürgerorientierung Verständnis in die polizeilichen Handlungszwänge. Dass die Strukturen der Polizei geändert werden müssten, wenn man es mit einer bürgerorientierten Sicherheitsstrategie ernst meinte, das steht außerhalb des Horizonts der lokalen Präventionsgremien.
Dass grundsätzliche Probleme hinter dem Präventionspragmatismus zurückstehen, zeigt sich auch am Umgang mit dem Legalitätsprinzip. Denn polizeiliche Tätigkeit erschöpft sich häufig nicht in ihrem repressiv-gefahrenabwehrenden Kerngeschäft, sondern greift vielfach über in helfende, eher sozialarbeiterische Tätigkeiten. Durch diese Art von Umgang mit der Klientel – sei es die Begleitung eines Mitternachtsturniers oder eine Unterrichtseinheit in der Schule (etwa die in einigen Ländern praktizierte „Prävention im Team“) – können Informationen anfallen, die ein Abwägen zwischen der Pflicht zur Strafverfolgung und dem Vertauen gegenüber der Klientel erforderten – eine Abwägung, die bekanntlich der Polizei nicht zusteht. Dieser Konflikt zwischen helfendem und strafendem Anspruch wird konzeptionell ausgeblendet. Seine Lösung bleibt – mit ungewissem Ausgang – den PraktikerInnen vor Ort überlassen.
Von Nutzen – für wen?
Für alle Beteiligten ist die Mitarbeit der Polizei an den lokalen Präventionsgremien zentral. Sie hat die Fachkompetenz in Fragen von Kriminalität und Sicherheit; sie hat Erfahrungen mit verschiedenen Interventionsstrategien, und sie hat Ressourcen, die zu präventiven Zwecken eingesetzt werden können. Aus Sicht der Polizei haben die Präventionsräte eine Reihe von Vorzügen: Sie schaffen eine Plattform für die polizeiliche Aufklärungsarbeit, sie geben Gelegenheit der Selbstdarstellung und für polizeiliche Interpretationen der Wirklichkeit; schließlich helfen sie bei der Umsetzung polizeilicher Präventionsprojekte.
Das Themen- und Aktionsspektrum der präventiven Gremien weist eine große Spannweite auf. Zum Teil erscheint es als eine Variante allgemeiner Sozial- und Sanierungspolitik unter der Fahne vermuteter kriminalpräventiver Wirkungen. Zum Teil handelt es sich um eher symbolischen Aktionismus mit ungewissen Wirkungen. Zum Teil handelt es sich aber auch um eine forcierte, weil von verschiedenen Instanzen koordiniert betriebene Kontrolle und Repression. Lokale „Kriminalprävention“ ist deshalb nicht gleichbedeutend mit einer weichen, die Kommune gestaltenden Politik, sondern sie ist begleitet von strafenden und mit Strafe drohenden Arrangements. Da die Chancen, die Ursachen lokal sichtbarer Probleme mit lokalen Möglichkeiten anzugehen, in den meisten Fällen gering sind, bleibt die repressive Alternative als realistischer und wahrscheinlichster Ausweg – wenn mehr bewirkt werden soll als gutgemeinte Ratschläge und symbolische Rhetorik. Definitionsmacht und Handlungsoptionen der Polizei und ihrer (neuen) Partner werden durch die „präventiven“ Netzwerke weiter gestärkt.
Die Präventionsgremien tragen zweifellos zur „Verpolizeilichung“ gesellschaftlicher Problemlagen bei. Denn über die ihr zugeschriebene und von ihr selbst reklamierte Fachkompetenz liegt die wichtigste Definitionsmacht bei der Polizei. Aber der Horizont der Gremien ist mehrfach begrenzt: Nur ein kleiner Ausschnitt aus der Gemeinde ist beteiligt, häufig sind die präventiven Aktivitäten in der Öffentlichkeit kaum bekannt. Den Gremien selbst fehlen Ressourcen für wirkungsvolle Aktionen. Und die meisten Maßnahmen werden von den Beteiligten als eigene Aufgaben erbracht. Die Präventionsräte sind in diesem Kontext nicht mehr als eine Kontaktbörse, ein Informationsforum und eine Veranstaltung gegenseitiger Legitimationsbeschaffung. Dies gilt auch für die Polizei. Präventionsräte sind für sie Instrumente, Akzeptanz und Resonanz zu schaffen.
Nicht flächendeckend, aber im Hinblick auf bestimmte Phänomene, soziale Gruppen und Sozialmilieus können die Präventionsgremien auch zu verschärften polizeilich-repressiven Maßnahmen beitragen. Das gilt dort, wo die in den Gremien thematisierten Probleme mit den polizeilichen Problemdefinitionen übereinstimmen. Unter dieser Bedingung – Jugendliche im öffentlichen Raum, offene Drogenszenen, ausländische Intensivtäter – führt Prävention zu mehr Repression, für die das Netz der lokalen Gremien den institutionellen Rahmen bilden.