von Fabien Jobard und René Lévy
Ohne zu übertreiben lässt sich sagen: Die Frage der polizeilichen Identitätskontrollen hat einen zentralen Stellenwert in den Debatten über den Platz der Minderheiten in der französischen Gesellschaft, über die Diskriminierungen, denen sie ausgesetzt sind, und das, was der Staat tut , um sie zu reduzieren.
Die dramatischen Ereignisse, die die Vorstädte in den letzten Jahren erschüttert haben, haben die Bedeutung dieser Frage noch verstärkt: Es war eine simple Identitätskontrolle wenige hundert Meter von ihrer Wohnung entfernt, vor der zwei Kinder im Oktober 2005 flohen und den Tod fanden, weil sie Unterschlupf in einem Transformatorenhäuschen suchten. Der Vorfall löste eine Welle des Aufruhrs aus, die innerhalb von drei Wochen nicht weniger als 300 Städte erfasste.[1]
Neuen Schwung erhalten hat die Debatte über das Racial Profiling bei Kontrollen seitdem durch die Publikation unserer Forschungsergebnisse im Juni 2009, mit denen wir erstmals die Voreingenommenheit, die die polizeiliche Kontrolltätigkeit mindestens in Paris bestimmt, quantitativ belegten.[2] Finanziert durch die Open Society Justice Initiative und portiert durch diese NGO und ihre BündnispartnerInnen spielte der Bericht auch eine Rolle im Präsidentschaftswahlkampf von 2012, aus dem François Hollande als Sieger hervorging, und bei der Konstruktion der polizei-politischen Agenda der neuen Regierung. Bevor wir auf unsere Ergebnisse und ihre Wirkungen eingehen, seien hier zunächst die rechtlichen Voraussetzungen für Identitätskontrollen im öffentlichen Raum dargestellt, die zum Teil erheblich von denen in der BRD abweichen.
Identitätskontrolle: Was darf die Polizei und was nicht?
Schon vom rechtlichen Rahmen und den Eingriffsvoraussetzungen her ist die Identitätskontrolle von Anfang an umstritten gewesen. Seit der Erstfassung von 1981 erlebte der Gesetzestext (Art. 78-1 und 78-2 der Strafprozessordnung) insgesamt 15 Änderungen. In einigen Jahren gab es gleich drei Revisionen. Nahezu jeder Regierungswechsel (und von denen gab es viele seit 1981) führte zu einer Neufassung.
Hinsichtlich der Umstände, unter denen ein Polizist berechtigt ist, die Identität einer Person im öffentlichen Raum zu überprüfen, neigt das französische Recht zu sehr unbestimmten Regelungen. Bei einer ersten Gruppe von Fällen steht die Identitätskontrolle im Ermessen des jeweiligen Polizeibeamten. Eine Kontrolle ist möglich, wenn die betroffene Person von der Justiz gesucht wird oder gerade eine Straftat begangen hat oder auch nur, wenn sie sachdienliche Angaben machen könnte. Kontrollen sind ferner zulässig, wenn sie sich gegen eine Person richten, von der anzunehmen ist, dass sie in Kürze eine Straftat begehen könnte. Gleiches gilt – unabhängig vom Verhalten der Betroffenen – bei Gefahren für die öffentliche Ordnung oder die Sicherheit von Personen oder Sachen. Die einzige Einschränkung dieser Befugnis besteht darin, dass der Polizist in der Lage sein muss, die konkreten Elemente, die seinen Verdacht rechtfertigen, vor dem Richter zu begründen – und das auch nur in dem seltenen Fall, dass bei der Kontrolle ein Gesetzesverstoß festgestellt werden konnte und die Angelegenheit eine Fortsetzung vor Gericht findet. Ohne eine solche Fortsetzung bleiben keine Spuren: Weder wird die Kontrolle von den Polizisten irgendwo verzeichnet noch wird dem Betroffenen irgendein Dokument ausgehändigt, was ein juristisches Vorgehen sehr erschwert. Im Gegenzug darf niemand eine Identitätskontrolle verweigern.
Sehr oft basieren – zweitens – die Kontrollen auf der Anordnung eines Staatsanwalts: Er kann die Polizisten dazu ermächtigen, in einem bestimmten Gebiet und für einen festgelegten Zeitraum jede beliebige Person unabhängig von deren Verhalten einer Identitätskontrolle zu unterziehen – unter dem Vorwand, eine Serie von Straftaten zu verfolgen, die in der Anordnung benannt werden müssen. In der Mehrzahl der Fälle sind es die Polizisten, die vom Staatsanwalt eine solche Anordnung verlangen, und es scheint, dass die Staatsanwälte solche Ersuchen nur ausgesprochen lasch überprüfen.
Der dritte Fall ist eine gesetzgeberische Finesse, die ohne Zweifel die Juristen unter unseren Lesern amüsieren wird. Niemand hat das Recht – siehe oben – eine Identitätskontrolle zu verweigern, aber niemand ist verpflichtet, Identitätspapiere (Pass, Personalausweis etc.) bei sich zu tragen. Ausländer hingegen müssen immer Dokumente vorweisen können, die ihren legalen Aufenthalt in Frankreich belegen. Sie sind also immer ohne jegliche Bedingungen kontrollierbar. Mit einer restriktiven Interpretation versuchen jedoch die Obergerichte, einem Profiling vorzubeugen: Die Ausländereigenschaft der zu kontrollierenden Person muss dem Polizisten bereits vorab bekannt sein; zumindest bedarf es einer legitimen „Ausländervermutung“, die auf „objektiven Elementen“ beruhen muss, die nicht aus der Person des Betroffenen selbst abgeleitet sein dürfen. So darf sich der Polizist nicht auf die „scheinbare Herkunft des Betroffenen abstützen, um ihn in seiner Qualität als Ausländer zu kontrollieren.“ Allerdings ist die Rechtsprechung hinsichtlich der Art der geforderten „objektiven Elemente“ sehr widersprüchlich, so dass kontrollierte Ausländer alle erdenklichen Mühen haben werden, darzulegen, dass eine Kontrolle unzulässig war. Dies umso mehr, als der Staatsanwalt die Polizei für einen bestimmten Zeitraum die Polizei mit der Kontrolle von Ausländern beauftragen kann, indem er – wie oben dargestellt – eine Genehmigung unterzeichnet und darin festhält, dass unter den zu verfolgenden Straftaten solche des Ausländerrechts sind. Anzufügen wären zusätzlich die auch in Deutschland bekannten Schengen-Befugnisse, die der Polizei die Kontrolle von Ausländern (oder solchen, die sie dafür hält) auf internationalen Bahnhöfen ermöglichen.
Identitätskontrollen, die keine gerichtlichen Folgen haben und nicht von gewissenhaften Anwälten geprüft werden, können daher unter solchen Bedingungen kaum rechtlich angegriffen werden – umso weniger von Ausländern oder ihren französischen Nachkommen, deren Klagen sich im Laufe der Jahre akkumuliert haben.[3] Angesichts der biegsamen rechtlichen Regelungen ist es daher nicht erstaunlich, dass eine Vielzahl von Konflikten zwischen Franzosen mit Migrationshintergrund und Polizisten ihren Ursprung in Kontrollen haben.[4]
Anlage des Forschungsprojekts
Ein ausgesprochen weiter Ermessensspielraum für die Polizei, umstrittene Kontrollen, die in gewaltsame Auseinandersetzungen münden, seit langem erhobene Rassismus- und Diskriminierungsvorwürfe: all das hat empirische Forschungen über die Realität der Identitätskontrollen geradezu herausgefordert. Dennoch war unsere 2007 auf Initiative der Open Society Stiftung gestartete Untersuchung die erste, die hier mehr Klarheit brachte.
Sie bestand darin, Polizisten ohne ihr Wissen zu den Orten zu folgen, die sich üblicherweise für Identitätskontrollen anbieten. Wir wollten herausfinden, ob und wie sich die Zusammensetzung der Gruppe der Kontrollierten von jener der Gesamtheit der an dem Ort anwesenden und damit gewissermaßen für eine Kontrolle „verfügbaren“ Bevölkerung unterscheidet. Letztere, so haben diverse britische und amerikanische Studien gezeigt, kann erheblich von der jeweiligen Wohnbevölkerung in einem Gebiet abweichen. Mit dem Bezug auf die tatsächlich an einem Ort Anwesenden beseitigt auch das Forschungshindernis der in Frankreich (wie in Deutschland) fehlenden „Rassenstatistiken“.
In einer Voruntersuchung haben wir zunächst fünf Orte mit hoher polizeilicher Kontrollhäufigkeit in Paris ausgewählt: drei verschiedene Bereiche im Gare du Nord (GDN), einen unterirdischen im Métro- und Regionalbahnhof „Châtelet Les Halles“ und einen oberirdischen in dessen Nähe. Sodann sollten die Untersuchenden die Zusammensetzung der dort zu verschiedenen Tageszeiten sich Aufhaltenden erheben – und zwar nach fünf verschiedenen Variablen, die sich alle auf Annahmen aufgrund des äußeren Erscheinungsbilds bezogen: mutmaßliches Alter (jung/nicht jung), mutmaßliches Geschlecht, mutmaßliche Herkunft (Weiße/Schwarze/Maghrebiner/Inder bzw. Pakistani/andere Asiaten/sonstige/unbekannt), Bekleidung – Ausstaffierung (Freizeitkleidung/Business/Jugendkultur), mitgeführtes Gepäck (keines/großes Gepäckstück/normale Tasche). Auf diese Weise wurden insgesamt an den fünf Orten die Merkmale von über 37.000 Personen erhoben.
In einer zweiten Phase folgten die Untersuchenden nun den Polizisten, um die von ihnen durchgeführten Kontrollen zu erfassen. Um die beobachtete Situation nicht zu stören, musste diese Phase ohne Wissen der Polizisten ablaufen. Die Beobachtenden – in der Mehrzahl Frauen – wurden mit Mobiltelefonen (ohne Kamerafunktion) ausgestattet, mithilfe derer sie nach dem vorgegeben Schema die Charakteristiken der Kontrollierten erfassten und sie dann per SMS in die USA schickten, wo ein Server sie in statistische Daten umwandelte. In dieser Phase wurde ebenfalls erfasst, wie die Kontrolle vonstatten ging (bloße Kontrolle der Papiere, Abtasten, Durchsuchung, Festnahme). Während dabei die eine Beobachterin die Daten erfasste, bemühte sich die andere, dem Kontrollierten (sofern er nicht festgenommen wurde) einen kurzen Fragebogen zu überreichen (zu Erfahrungen mit Kontrollen in Vergangenheit und Gegenwart, zu Gefühlen angesichts der Situation). Nach einem knappen halben Jahr hatten wir 525 Kontrollen erfasst und 147 Betroffene hatten unseren Fragebogen beantwortet.
Resultate: Sichtbare Minderheiten
Erstes Resultat der Untersuchung: Der Anteil der Kontrollierten, die festgenommen und auf den Polizeiposten mitgenommen wurden (beispielsweise zur genaueren Feststellung der Identität), ist mit etwa 12 Prozent nur gering. Die Kontrollen werden zwar häufig damit begründet, dass sie notwendig seien, um strafbare Handlungen zu entdecken. Tatsächlich erweisen sie sich aber auf diesem Gebiet als nicht sehr effizient.
Zweites Resultat: Die kontrollierte Bevölkerungsgruppe unterscheidet sich in ihrer Zusammensetzung radikal von der für Kontrollen zur Verfügung stehenden Gesamtheit der an einem Ort anwesenden Bevölkerung. Die Tabelle zeigt dies deutlich am Beispiel der Variable „mutmaßliche Herkunft“.
Tab. 1: Mutmaßliche Herkunft – Zusammensetzung der Referenzpopulation
| Kontrollort | Total | Weiße | Schwarze | Maghrebiner | Andere |
| GDN Bahnhof | 8.008=100 % | 70,6 % | 15,3 % | 8,7 % | 5,5 % |
| GDN Regionalzüge | 8.496=100 % | 42,7 % | 32,1 % | 14,8 % | 10,5 % |
| GDN Thalys | 3.726=100 % | 86,4 % | 7,0 % | 2,8 % | 3,8 % |
| Chatelet Bahnhof | 9.409=100 % | 52,1 % | 27,9 % | 11,1 % | 8,8 % |
| Chatelet Innocents | 7.687=100 % | 54,8 % | 22,7 % | 14,3 % | 8,2 % |
Tab. 2: Mutmaßliche Herkunft – Zusammensetzung der Gruppe der Kontrollierten
| Kontrollort | Total | Weiße | Schwarze | Maghrebiner | Andere |
| GDN Bahnhof | 123=100 % | 17,9 % | 26,0 % | 29,3 % | 26,8 % |
| GDN Regionalzüge | 129=100 % | 20,2 % | 50,4 % | 12,4 % | 17,1 % |
| GDN Thalys | 121=100 % | 52,1 % | 23,1 % | 9,9 % | 14,9 % |
| Châtelet Bahnhof | 68=100 % | 8,8 % | 54,4 % | 27,9 % | 8,8 % |
| Châtelet Innocents | 83=100 % | 28,9 % | 47,0 % | 22,9 % | 1,2 % |
Interpretation: Unter den 8.008 Personen am Bahnhof Gare du Nord (GDN), der Referenzpopulation, waren 5.654 (70,6 %) Weiße. Von den 123 am selben Ort Kontrollierten dagegen nur 22 (17,9 %).
Die Kontrollierten sind damit eine Bevölkerungsgruppe, in der die „sichtbaren Minderheiten“ überrepräsentiert sind. An den Orten, wo farbige Menschen nicht sehr zahlreich sind wie am Ausgang des Thalys, des Super-Schnellzugs nach Brüssel oder London (weniger als 15 Prozent), werden sie überdurchschnittlich oft kontrolliert (fast 50 Prozent der Kontrollierten). Aber auch dort, wo sich viele Farbige aufhalten – etwa auf der Plattform, die am Gare du Nord zu den Regionalzügen in die Vorstädte führt (57 Prozent der Anwesenden), gilt ihnen überdurchschnittliches polizeiliches Interesse (80 Prozent der Kontrollierten).
Aber dieser Unterschied zwischen den Kontrollierten und den für eine Kontrolle zur Verfügung Stehenden ist nicht nur hinsichtlich der Herkunft und Hautfarbe offensichtlich. Er zeigt sich bei allen Variablen: Die Polizisten kontrollieren häufiger Junge (zwischen drei und 100 Mal öfter als Nicht-Junge)[5], Männer (zwischen 1,5 und 10 mal mehr als Frauen), typisch jugendlich gekleidete Passanten (zwischen 5 und 16 Mal mehr als Leute, deren Kleidung keinen speziellen Merkmalen folgte), und selbst die Passanten ohne Tasche geraten öfter in den Fokus der Polizei (zwischen 2 und 12,5 Mal häufiger als die mit einer kleinen oder Handtasche, zwischen 3 und 15 öfter als die mit einem großen Gepäckstück). Die Frage lautete nun, ob eine dieser Variablen signifikant bestimmender war als andere und insbesondere ob das Kriterium der Hautfarbe oder der unterstellten Herkunft bei der Entscheidung der Polizisten, eine Person zu kontrollieren, überwog.
Die Antwort darauf ist ausgesprochen schwierig, denn die statistische Analyse zeigt, dass die Variablen in Wirklichkeit alle miteinander verbunden sind: Die schwarze Hautfarbe beispielsweise über-determiniert die Kontrollentscheidung und dasselbe gilt für den typisch jugendlichen Kleidungsstil. Aber beide Variablen korrelieren eng miteinander und es ist unmöglich, sie in ihrer jeweils eigenen Wirkung zu isolieren.[6] Wir haben uns insbesondere gefragt, ob ein weißer, jugendlich (in der Regel hiphop-mäßig) gekleideter Mann ohne Tasche eher kontroll-„anfällig“ ist als ein schwarzer oder maghrebinischer Mann ohne Tasche und ohne speziell auffälligen Kleidungsstil. Wie die Tabelle zeigt, ist die Antwort darauf je nach Ort der Kontrolle unterschiedlich: manchmal positiv, manchmal negativ und in wieder anderen Fällen nicht signifikant. Anders ausgedrückt: Das Kriterium der Hautfarbe ist für die polizeiliche Auswahl der zu Kontrollierenden zwar zentral, es ist aber nicht das einzige.
Tab. 3: Odds-ratios: Jugendlich gekleidete Weiße im Vergleich zu unauffällig gekleideten Angehörigen von Minderheiten
| Im Vergleich zu einem jungen | GDN Bahnhof |
GDN Regionalzüge |
GDN Thalys |
Châtelet Bahnhof |
Châtelet Innocents |
| Schwarzen | 1,35 | 3,95*** | 1,52 | 0,77 | 2,20*** |
| Maghrebiner | 0,70 | 4,79*** | 2,74*** | 0,48** | 1,93** |
| Angehörigen einer anderen Minderheit | 0,19*** | 1,83 | 0,77 | 0,72 | 10,92*** |
Interpretation: Unter Berücksichtigung der anderen unabhängigen Variablen besteht ein signifikanter Zusammenhang bei 1 %. Die Wahrscheinlichkeit bei den Regionalzügen am Gare du Nord kontrolliert zu werden, ist für einen jungen, jugendlich gekleideten Weißen ohne Tasche 3,95 Mal höher als für einen jungen, unauffällig gekleideten Schwarzen ohne Tasche. Signifikanz (Wald-Statistik) *** 1 % ; ** 5 %.
Die Rhetorik des Verleugnens hat ausgedient
Die Untersuchung hatte ein beachtliches Medienecho. „Le Monde“ berichtete auf der Titelseite, Radios und Fernsehsender brachten Interviews. Aber hat der Bericht etwas an der Situation ändern können?
Zunächst ist festzuhalten, dass weder die Mehrheit der Polizeigewerkschaften noch die Institution Polizei selbst die Seriosität der Studie bestritten. Sie galt als „wissenschaftlich nicht angreifbar“. Die Magie der großen Zahlen und der spektakulären statistischen Signifikanz zeigte ihre volle Wirkung. Die öffentlichen Diskussionen konzentrierten sich fortan in erster Linie auf die Diskriminierung aufgrund der Herkunft und Hautfarbe, denn die stand bereits vor der Untersuchung im Zentrum der Aufmerksamkeit und es gab nur wenige Stimmen, die herausstellten, dass der Bericht eben auch die Rolle des Geschlechts, des Alters und der Kleidung bei der polizeilichen Auswahl der Kontrollobjekte beleuchtet. Die Polizei, genauer die von Paris, erklärte, „sämtliche Lehren aus den Resultaten ziehen“ zu wollen.[7] Man unterstrich aber ebenso, dass die Rolle der Polizei nicht darin bestehen könne, Leute nach dem Zufallsprinzip zu kontrollieren. Sie müsse vielmehr die delinquenten Kreise der Bevölkerung gezielt ins Auge nehmen und sich dabei von ihrer Erfahrung leiten lassen. Dieses Argument wurde immer sehr vorsichtig gehandhabt, denn rassistische Andeutungen, dass Minderheiten krimineller seien als der Rest der Bevölkerung, sind nach französischem Recht untersagt. Ein Kolumnist, der anlässlich unserer Studie behauptete, Araber und Schwarze seien alle Drogenhändler, handelte sich deshalb eine Verurteilung ein.[8]
Eine besondere Wirkung hatte die Untersuchung auf die Rhetorik rund um die Identitätskontrollen. Das Fehlen von Erkenntnissen über die Kontrollen und die Kontrollierten hatte Polizei und Behörden bisher alle Freiheit gelassen, um jegliche Diskriminierung zu bestreiten. Schlimmer noch: Wer Diskriminierungsvorwürfe gegen die Polizei erhob, riskierte eine Verleumdungsklage und hatte dabei außer einigen Einzelfällen kaum etwas in der Hand. Heute sehen sich dagegen Polizisten und Behördenvertreter regelmäßig mit der Frage konfrontiert: „Eine Studie des Nationalen Wissenschaftszentrums (CNRS) hat belegt, dass die Kontrollen diskriminierend sind, was sagen Sie dazu?“ Die einfache Rhetorik des Verleugnens hat ausgedient; die Sprecher mussten einigen Aufwand in neue Rechtfertigungen investieren. Das ist bis jetzt die offensichtlichste politische Folge der Untersuchung.
Der schnelle Wandel der politischen Agenda
Die Untersuchung hat aber auch die politische Agenda beeinflusst. Der Regierung Sarkozy, die zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Studie im Amt war, fiel nur die Einsetzung von „Arbeitsgruppen“ ein, die schnell wieder vergessen wurden. Erst während des Präsidentschaftswahlkampfes 2012 nahm die Debatte Formen an. Ein Runderlass gegen die Kontrollen aufgrund der Hautfarbe („contrôles au faciès“) sei notwendig, schrieb der Kandidat François Hollande nun in seinem Wahlprogramm. Diese Forderung wurde vor allem vom linken Flügel und insbesondere von der Jugendorganisation der Sozialistischen Partei sowie von den Grünen und den Kommunisten erhoben. Am 1. Juni 2012 wurde die neue Regierung ernannt. Einige Wochen später befragte ein Journalist den Premierminister zu den Identitätskontrollen. Nach der schon rituellen Einleitung – „die Kontrollen aufgrund der Hautfarbe sind eine Realität, das ist erwiesen“ – antwortet der Premier, der Innenminister arbeite an einem Projekt, wonach jeder kontrollierten Person eine Bescheinigung ausgehändigt werden solle. Damit wolle man wiederholte Kontrollen verhindern.
Das Thema war nun auf der Agenda, aber die Folgen dessen sind reichlich konfus. Der Innenminister, der eher dem rechten Flügel der Sozialistischen Partei entstammt und (anders als der Premier und der Präsident) bei den Franzosen eine große Popularität genießt, beerdigte das Projekt ziemlich schnell: Am 26. Juni 2012, wenige Tage nach einem Gespräch mit Fabien Jobard, rief er die Polizeichefs auf, darauf „bedacht zu sein, die missbräuchlich wiederholten und ohne Augenmaß durchgeführten Kontrollen zu unterbinden“. Identitätskontrollen müssten „gerechtfertigt“ sein. Nachdem die Polizeigewerkschaften den Sommer über alles daran gesetzt hatten, den Sinn und die Begründetheit von Kontroll-Bescheinigungen zu bestreiten, erklärte der Minister im September, das Projekt werde aufgegeben: Es sei „viel zu bürokratisch und kaum umsetzbar“ und schaffe außerdem „neue rechtliche Schwierigkeiten“. (Der zähneknirschende Premier scheint die Schlacht um die Bescheinigung aufgegeben zu haben.) Im Gegenzug jedoch lässt der Innenminister den Ethikcode der Polizei aus dem Jahre 1986 überarbeiten und führt gegen den Widerstand der Polizeigewerkschaften die Dienstnummern auf den Polizeiuniformen wieder ein, die vor Jahrzehnten verschwunden waren.
Die politischen Folgen der Untersuchung sind also ambivalent: Auf der einen Seite gelang es, die Begrifflichkeiten in der Debatte über Identitätskontrollen umzustoßen und die Polizei in Rechtfertigungsschwierigkeiten zu bringen; auf der anderen Seite schaffte es die Polizei, die wichtigste Maßnahme zur Begrenzung der diskriminierenden Kontrollen zu verhindern. Demnächst dürften die Gerichte über die Klagen einiger NGOs entscheiden; es bleibt abzuwarten, ob die Justiz in der Frage der Identitätskontrollen nun sensibler reagiert.