Von Friederike Wegner
Die Aufhebung der Personenkontrollen im Schengen-Raum wird, seit es ihn gibt, immer wieder unterlaufen: durch „temporär“ wieder eingeführte Binnengrenzkontrollen, Schleierfahndungen und gemeinsame Polizeioperationen- und patrouillen. Im Visier haben die KontrolleurInnen dabei regelmäßig MigrantInnen – und das nicht erst seit der neusten „Flüchtlingskrise“.
Am Nachmittag des 13. September 2015 trat Bundesinnenminister Thomas de Maizière vor die Presse und verkündete, dass Deutschland „in diesen Minuten vorübergehend wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen“ einführe. Der Schwerpunkt liege vorerst auf der Grenze zu Österreich, über die in den Wochen zuvor Tausende Geflüchtete eingereist waren. „Ziel dieser Maßnahme ist es, den derzeitigen Zustrom nach Deutschland zu begrenzen und wieder zu einem geordneten Verfahren bei der Einreise zu kommen.“ Nach dem geltenden EU-Recht sei Deutschland für die meisten Ankommenden gar nicht zuständig. „Das Dublin-Verfahren und die Regelung über die Registrierung gelten unverändert fort und ich fordere, dass sich alle europäischen Mitgliedsstaaten daran in Zukunft wieder halten. Das heißt, dass der zuständige Mitgliedsstaat Asylsuchende nicht nur registriert sondern auch das Asylverfahren durchführt.“ Die Asylsuchenden könnten sich den Staat, der ihnen Schutz geben soll, nicht einfach aussuchen.[1]
Zur Grenzsicherung wurden nun „alle verfügbaren Bundespolizisten“ nach Bayern geschickt. Von 21 Hundertschaften der Bundespolizei war die Rede. Sämtliche Arbeitszeitregelungen seien außer Kraft gesetzt worden. Der Zugverkehr mit Österreich wurde zwischenzeitlich unterbrochen. Zugleich soll die Bundespolizei die Schleierfahndung mit „Mobilen Kontroll- und Überwachungseinheiten“ (MKÜ) im grenznahen Bereich zu Tschechien und Polen ausbauen, um eine Einreise illegalisierter Menschen, die durch die Grenzschließung Österreichs veränderte Reiserouten nutzen könnten, zu verhindern.[2] Fünf Tage später erklärte de Maizière, es gehe nicht um eine „Schließung der Grenze“, man sorge vielmehr dafür, „dass die Einreise geordnet stattfindet, dass wir wissen, wer kommt, dass wir eine ordnungsgemäße Verteilung durchführen können und dass wir insgesamt die Belastung besser ausgleichen.“[3]
Deutschland ist nicht der einzige Schengen-Staat, der im Zuge der „Flüchtlingskrise“ die abgeschafften Binnengrenzkontrollen wieder einführte. Bereits Mitte August 2015 hatte Frankreich an der Grenze zu Italien wieder zu kontrollieren begonnen. Österreich folgte dem deutschen Beispiel am 15., Slowenien am 17. September und Schweden am 11. November.[4] Zumindest im Falle Deutschlands, Österreichs und Sloweniens erklärte die EU-Kommission umgehend ihr Einverständnis: Die „derzeitige Lage … dürfte dem ersten Anschein nach“ die Einführung von Binnengrenzkontrollen nach den Regeln des Schengener Grenzkodexes rechtfertigen.[5]
Notfallklauseln
Das Schengener Durchführungsübereinkommen versprach zwar seit seiner Inkraftsetzung 1995 zwischen zunächst sieben Staaten, dass die Binnengrenzen zu jeder Zeit, an jeder Stelle und von allen ohne Kontrolle zu überschreiten wären. Trotzdem stand die Wiedereinführung der Kontrollen regelmäßig auf der Tagesordnung. Die beteiligten Staaten stützten sich dabei zunächst auf Art. 2 Abs. 2 des Übereinkommens, der diese Maßnahme erlaubte, „wenn die öffentliche Ordnung und die nationale Sicherheit es erfordern“.
Mit dem Amsterdamer Vertrag, der 1999 in Kraft trat, wurde der Schengen-Acquis insgesamt ins EU-Recht überführt. Die Kommission bemühte sich nun, die Alleingänge der Mitgliedstaaten zu begrenzen und die Wiedereinführung der Binnengrenzkontrollen an ein festes Verfahren zu binden. Der Schengener Grenzkodex, der in seiner ersten Fassung 2006 in Kraft trat, zeigt, dass ihr das nur in beschränktem Umfang gelang.[6] Nach den Art. 23ff. konnten die Mitgliedstaaten nun „im Falle einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ Grenzkontrollen wieder einführen – für zunächst 30 Tage, wobei die Maßnahme jeweils um weitere 30 Tage verlängert werden konnte. Bei vorhersehbaren Ereignissen mussten die Kommission und die anderen EU-Staaten zuvor konsultiert werden, in dringlichen Fällen war auch eine sofortige Einführung von Kontrollen möglich.
Die nächste gesetzgeberische Runde begann 2011: Italien hatte damals Flüchtlingen und MigrantInnen, die im Gefolge des „arabischen Frühlings“ über das Mittelmeer kamen, Visa ausgestellt und ihnen damit die Weiterreise in andere EU-Staaten ermöglicht, wogegen vor allem die französische und die deutsche Regierung heftig protestierten. Nach zwei Jahren Verhandlung einigte man sich auf einen Kompromiss, der an der bestehenden Rechtslage nur wenig änderte und zur Freude der Bundesregierung die Entscheidungskompetenz der Mitgliedstaaten nicht einschränkte.[7] Art. 23 erlaubt seitdem die Wiedereinführung von Kontrollen nach vorheriger Konsultation für 30 Tage. Verlängerungen sind möglich für jeweils weitere 30 Tage. „Der Gesamtzeitraum … einschließlich etwaiger Verlängerungen … beträgt höchstens sechs Monate“. Art. 25 berechtigt die Mitgliedstaaten zur sofortigen Einführung von Kontrollen für zehn Tage, verlängerbar um jeweils 20 Tage, insgesamt für höchstens zwei Monate. Nach Art. 26 kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einem oder mehreren Mitgliedstaaten empfehlen, seine bzw. ihre Grenzen wieder zu kontrollieren. Voraussetzung sind „außergewöhnliche Umstände, unter denen aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen … das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist und diese Umstände eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit“ darstellen. Kontrollen an den Binnengrenzen sind dann für bis zu zwei Jahren möglich.
Bisher nutzten die Mitgliedstaaten in erster Linie den Art. 23, um bei größeren Sportevents oder politischen Großanlässen die Grenzen wieder zu kontrollieren. Typisches Beispiel: Deutschland betrieb zwischen dem 26. Mai und dem 15. Juni 2015 Binnengrenzkontrollen mit der Begründung, die „Anreise potenzieller Gewalttäter“ zum G7-Gipfel in Elmau/Bayern verhindern zu wollen. Während des Gipfels wurden 362.275 Personen „überprüft“ und von 65.634 Personen „die Identität abgeklärt“. Neben 150 sonstigen Straftaten seien 8.600 Verstöße gegen das Aufenthaltsgesetz festgestellt worden. 430 Personen habe man die Einreise verweigert.[8] Die Kontrollen der Bundespolizei richteten sich also vor allem gegen Migrierende.
Anfang September erwog die luxemburgische Ratspräsidentschaft erstmals die Anwendung des Art. 26: Die EU sei „mit einer Migrationskrise ungekannten Ausmaßes“ konfrontiert. „Falls sich die Lage nicht verbessert, sollte sich die Europäische Kommission nicht davon abhalten lassen, dem Rat eine Empfehlung in Bezug auf die Verordnung 1051/2013 vorzuschlagen.“ Der Rat könne dann „als letztes Mittel“ die Einführung von Binnengrenzkontrollen beschließen.[9]
Deutschland und andere Mitgliedstaaten kamen dieser Empfehlung zuvor und stützten ihre sofortige Wiedereinführung der Binnengrenzkontrollen auf Art. 25. Die Bundesregierung hat diese Maßnahme zunächst dreimal um je 20 Tage verlängert. Im November teilte sie der Kommission und den anderen EU-Staaten mit, dass sie die Kontrollen nun gestützt auf Art. 23 „für die Dauer von zunächst drei Monaten fortführt, sofern keine signifikante Änderung der Lage eintritt.“[10]
Schleierfahndung
Kontrolliert wird aber nicht nur an den Grenzen, sondern auch im Hinterland: Bayern war 1994 das erste Bundesland, das seiner Polizei „verdachtsunabhängige“ Personenkontrollen in einem 30 Kilometer breiten Grenzstreifen, auf „Durchgangsstraßen (Autobahnen, Europastraßen sowie andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr)“ sowie „in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs“ erlaubte – und das ausdrücklich als Ausgleich der anstehenden Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen. Neun Bundesländer sind dem bayerischen Beispiel gefolgt. Hinzu kommen die Kontrollbefugnisse der Bundespolizei einerseits „im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von dreißig Kilometern“ (§ 23 Abs. 1 Nr. 3 Bundespolizeigesetz), andererseits in Zügen sowie auf Bahnhöfen und internationalen Flughäfen (§ 22 Abs. 1a). Statt von „verdachtsunabhängigen“ ist mittlerweile von „lageabhängigen“ Kontrollen die Rede, was in der Praxis keinen Unterschied darstellt. Klar ist auch, dass es sich hier nicht um eine Fahndung im eigentlichen Sinne, sondern um präventivpolizeiliche Maßnahmen handelt, die in erster Linie der Migrationskontrolle dienen, damit aber notwendigerweise auch Personen betreffen, die dem äußerlichen Anschein nach in das Raster des „Ausländers ohne Aufenthaltserlaubnis“ fallen.[11]
Die EU-Kommission kritisierte die Schleierfahndung zunächst als „verdeckte Grenzkontrolle“ und beklagte, dass die Idee des Schengener Abkommens dadurch unterlaufen werde, konnte sich aber auch an diesem Punkt nicht gegen die Mitgliedstaaten – und hierbei insbesondere Deutschland und Frankreich – durchsetzen. Seit 2006 heißt es deshalb in Art. 21 des Grenzkodex: „Die Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen berührt nicht … die Ausübung der polizeilichen Befugnisse durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten nach Maßgabe des nationalen Rechts, sofern die Ausübung solcher Befugnisse nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen hat; dies gilt auch in Grenzgebieten.“ Erfolglos blieb 2010 auch eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof gegen die französische Variante der Schleierfahndung, die u.a. Kontrollen in einem 20-Kilometer breiten Raum hinter der Grenze vorsieht (Art. 78-2 der frz. Strafprozessordnung).[12]
Die bayerische Variante
Im Gefolge des G7-Gipfels in Elmau verkündete der bayerische Innenminister Joachim Herrmann einen Ausbau der Schleierfahndung und forderte im Rahmen der Innenministerkonferenz seine Kollegen auf, dem Beispiel des Freistaats zu folgen.
Taktisch setzt Bayern dabei auf zwei sogenannte Fahndungsschleier. Der erste verläuft entlang der Grenze zu Österreichisch und Tschechien, wo rund 600 PolizeibeamtInnen des Landes sowie etwa 1.400 BeamtInnen der Bundespolizeiinspektionen Kontrollen durchführen. Der zweite Schleier ermöglicht darüber hinaus allen bayerischen PolizistInnen Schleierfahndungskontrollen auf Straßen, Flughäfen oder Bahnhöfen. Mittlerweile verfügen nahezu alle Einsatzabschnitte und Verkehrsinspektionen Bayerns über spezielle Fahndungs- und Kontrollgruppen.
Auch technisch rüstet Herrmann die SchleierfahnderInnen auf, zum Beispiel mit den Neuerwerbungen zum G7-Gipfel in Elmau: 150 Wärmebildkameras und Nachtsichtgeräte werden nun zur nächtlichen Überwachung der „Schleusungsrouten“ an der Grenze genutzt. Den Zugriff auf polizeiliche Fahndungssysteme sowie mobile Fingerabdruckvergleiche erlangen die FahnderInnen über Car-Pads, eine Art mobile Polizei-Tablets, die bereits 2013 für etwa 1,8 Millionen Euro angeschafft wurden. Hinzu kommen noch Geräte für Drogen- und Alkoholtests sowie zur Prüfung von Dokumenten. Eine weitere Aufstockung ist vorgesehen.[13] Den Einsatzschwerpunkt bilden die grenznahen Bereiche im Süden Bayerns, wo täglich bis zu 100 BeamtInnen zusätzlich eingesetzt sind. Die SchleierfahndungsexpertInnen werden dabei von BereitschaftspolizistInnen unterstützt. Im Landesinnern verstärken bis zu 400 PolizistInnen zusätzlich die Kontrollen.
Deutsche Grenzsicherung im Ausland
Die Aufhebung der Binnengrenzkontrollen wird jedoch nicht nur durch einzelstaatliche Schleierfahndungen unterlaufen. Seit 2006 finden im halbjährlichen Turnus sogenannte Joint Police Operations (JPO) statt, die von der jeweiligen EU-Präsidentschaft organisiert werden und sich in erster Linie gegen „unerwünschte Migration“ richten. An den mehrwöchigen „Schwerpunktfahndungen“ sind zehntausende PolizistInnen beteiligt. Im Rahmen der JPO „Mos maiorum“ im Oktober 2014 wurden 19.234 „irreguläre“ MigrantInnen aufgespürt, davon 9.344 an den Binnengrenzen oder im Inland. [14]
Kooperiert wird jedoch nicht nur im Rahmen von JPOs. In Süd- und Osteuropa ist die Bundespolizei zur „Erhöhung der Kontrolldichte“ im Einsatz, um MigrantInnen an der Weiterreise nach Deutschland zu hindern. Im November 2014 „ergänzte“ Innenminister de Maizière die europäischen „Bemühungen zur Eindämmung der illegalen Migration“ durch „bi- und trilaterale Aktivitäten“. Auf einem Treffen der EU-Innenminister stimmte Italien einer „grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zur Bekämpfung der Schleusungskriminalität“ zu.[15] Deutsche und österreichische PolizistInnen führten fortan zusammen mit ihren italienischen KollegInnen auf italienischem Boden „Vorkontrollen“ durch, um „unerwünschte Migration“ bereits vor den eigenen Staatsgrenzen zu verhindern. Diese bi- bzw. trilateralen Polizeistreifen kontrollieren vor allem Züge nach Deutschland und Österreich und die Brennerroute. Gemäß polizeilicher Logik soll hier das „Problem“– und als nichts anderes werden Geflüchtete betrachtet – verhindert werden, bevor es entsteht bzw. bevor es deutschen Boden betritt und sie sich das Recht auf Stellung eines Asylantrags nehmen könnten.
Ziel der multinationalen Polizeistreifen ist es, möglichst viele Geflüchtete aufzugreifen und zu registrieren, um sie in die Ersteinreisestaaten „rücküberstellen“ zu können. Italien stimmte der gemeinsamen Polizeibestreifung vor allem auf Druck der deutschen Bundesregierung zu.[16] In den vergangenen Jahren beklagten deutsche PolitikerInnen immer wieder, dass Italien das Dublin-Abkommen nicht konsequent genug umsetze und Geflüchtete nach Deutschland weiterreisen ließ, ohne ihre Fingerabdrücke zu speichern.
Im März 2015 weitete das Bundesinnenministerium die trilateralen Polizeieinsätze der deutschen, österreichischen und italienischen PolizistInnen aus. Neben Zügen und grenznahen Gebieten wird zusätzlich auch in den italienischen Hafenstädten Ancona, Bari, Brindisi, Triest und Venedig gemeinsam patrouilliert. Auch mit Ungarn (Februar 2015) und Tschechien (April 2015) gibt es entsprechende Abkommen zu gemeinsamen Polizeieinsätzen. Darüber hinaus entsendet die Bundespolizei auch in Nicht-EU-Staaten wie Montenegro, Mazedonien und Serbien BeamtInnen zur „Unterstützung“. Diese Einsätze stehen in der Regel unter offizieller Leitung der EU-Grenzagentur Frontex.
Ein entsprechendes Memorandum zu gemischten Patrouillen an der serbisch-ungarischen beziehungsweise an der serbisch-mazedonischen Grenze, die Intensivierung der gemeinsamen Ermittlungsgruppen gegen Schlepperei und die Schaffung von jeweils einer Ansprechstelle zur Grenzkontrolle in jedem der drei Länder wurde im Juni 2015 unterzeichnet. Deutsche BundespolizistInnen wurden jedoch bereits im Februar 2015 zu „Ad-Hoc-Einsätzen“ nach Serbien beordert, um MigrantInnen aus dem Kosovo aufzuhalten.[17]
Unter ungarisch-österreichischer Leitung beteiligt sich die Bundespolizei ferner an EU-Operationen zum Aufspüren unerlaubter Migration: „Kooperationsabsprachen“ gibt es auch mit Österreich über die Durchführung gemeinsamer Streifen auf deutschem oder österreichischem Hoheitsgebiet.
Auch wenn die Rolle der entsandten BundespolizistInnen auf fremdem Hoheitsgebiet lediglich „beratend“ sein soll und sie formell der Führung der jeweils nationalen Polizei unterstehen – die Ausstattung der entsandten deutschen PolizistInnen spricht eine andere Sprache: Wärmebildkameras, Handschellen, Pfefferspray, Knüppel und Pistole „schützen“ die BeamtInnen im Einsatz.[18]