von Alexander Bosch, Jan Fährmann und Hartmut Aden
Durch die Covid-19-Pandemie sah sich die Polizei mit neuen und ungewohnten Aufgaben konfrontiert, so dass Polizist*innen neue Praktiken und Routinen entwickeln mussten.[1] Dies soll an zwei Beispielkonstellationen aus Berlin verdeutlicht werden: Kontrollen im Görlitzer Park sowie Versammlungen im öffentlichen Raum.
Das polizeiliche Vorgehen und die daraus folgenden Konsequenzen werden aus einer sozial- und rechtswissenschaftlichen Perspektive kritisch analysiert. Die Erkenntnisse basieren auf Beobachtungen im öffentlichen Raum im Kontext von Forschungsarbeiten der Verfasser von März bis Mai 2020. Auch wenn die so gewonnenen Erkenntnisse nur bedingt generalisierbar sind, deuten zahlreiche Berichte darauf hin, dass solche Vorkommnisse in der Phase weitreichender Exekutivbefugnisse während des Corona-Shutdowns keine Einzelfälle waren.
Rechtliche Anknüpfungspunkte für das polizeiliche Handeln waren neben den allgemeinen Normen des Gefahrenabwehr-, Strafverfahrens- und Versammlungsrechts der § 28 Abs. 1 i.V.m. § 32 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG), jeweils in Verbindung mit der aktuell gültigen Berliner SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung, die während des Beobachtungszeitraums siebenmal geändert wurde.[2] Zusätzlich wurde am 2. April ein Bußgeldkatalog für Verstöße gegen die Verordnung festgelegt. Dies hatte zur Folge, dass Polizist*innen und Bürger*innen ihr Verhalten in kurzer Zeit mehrmals an neue Gegebenheiten anpassen mussten.
Die Verordnungen untersagten nahezu alle größeren Veranstaltungen, legten einzuhaltende Mindestabstände im Alltag fest und ordneten an, mit wie vielen Personen direkter Kontakt erlaubt war. Damit wurde der Grundrechtsgebrauch – vor allem im öffentlichen Raum – so stark eingeschränkt wie noch nie zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland.[3] Dass so weitreichende Einschränkungen aufgrund von §§ 32, 28 Abs. 1 IfSG zulässig sind, wird mehrheitlich in der juristischen Literatur bezweifelt.[4] Da die Zuständigkeit für die Abwehr von Infektionsgefahren bei der Exekutive geballt ist und eine in Teilen temporär begrenzte Suspendierung der Rechtsordnung stattfand, handelt es sich um den ersten bundesweiten Ausnahmezustand[5] unter dem Grundgesetz, der alle Menschen in Deutschland betraf.
Grundsätzlich konnte die Polizei einschreiten, wenn ein Verstoß gegen die Corona-Verordnung vorlag, der originär zuständigen Gesundheitsverwaltung fehlten dazu vielfach personelle Ressourcen. Die Polizei war damit nicht nur für weite Teile der Umsetzung des Infektionsschutzes verantwortlich, sondern musste entsprechende Maßnahmen auch bei ihrer alltäglichen Arbeit berücksichtigten.
Beobachtungen im Görlitzer Park
Der Görlitzer Park in Berlin-Kreuzberg ist auf Grund seiner offenen Drogenszene (Verkauf und Konsum) und der damit verbundenen Kontrollpraxis bekannt, die vielfach Schwarze Menschen betrifft.[6] Dies soll aber an dieser Stelle nicht diskutiert werden, da sich diese Praxis offenbar während des Beobachtungszeitraums nicht veränderte. Weiterhin hielten sich Verkäufer*innen im Park auf, und Menschen wurden von der Polizei hinsichtlich Drogen kontrolliert. In einigen Fällen könnte die Hautfarbe bei der Auswahl eine Rolle gespielt haben. Es zeigte sich aber, dass die Verordnung auch dazu genutzt wurde, sich potenzieller Kritik an der Kontrollpraxis zu entziehen. So nahm einer der Autoren am 27. März eine Polizeikontrolle von mehreren jungen Männern wahr. Er blieb mit einem Abstand von mehreren Metern stehen und wollte diese beobachten, ohne den Polizeieinsatz zu stören. Die Polizisten verwiesen trotz der Einhaltung des Mindestabstandes darauf, dass ein Verweilen nicht gestattet sei und er den Kontrollort zu verlassen habe. Als der Autor darauf hinwies, dass er in Bewegung bleiben könne, während er die Kontrolle beobachte, wurde gegen ihn eine Anzeige wegen einer Ordnungswidrigkeit gefertigt, da er gegen die in der Verordnung geregelte Verweildauer verstoßen habe. Bezweckt wurde offenbar, die Beobachtung der Polizei im öffentlichen Raum zu unterbinden, was einen Missbrauch polizeilicher Kompetenzen darstellt; Infektionsschutz konnte so nicht erreicht werden, da weder eine Übertragung drohte noch sich eine Menschenansammlung bildete.
Vor der Pandemie zeigte die Polizei zwar regelmäßig in und um den Park Präsenz, jedoch wurden die meisten Parkbesucher*innen gewöhnlich nicht von den Beamt*innen angesprochen oder kontrolliert. Dies änderte sich in der Anfangsphase der Pandemie deutlich, insbesondere an den Wochenenden. Bei Streifengängen durch den Park wurden zahlreiche Personen angesprochen, weil sie sich aus Sicht der Polizist*innen nicht an die Abstandsregeln hielten oder gegen die von der Polizei angenommenen Vorschriften zur Verweildauer verstießen. Auch wurde beobachtet, dass Personen, die auf einer Yoga-Matte Übungen machten, nicht angesprochen wurden, während Personen, die auf der Wiese saßen und ein Buch lasen oder verweilten, den Park verlassen mussten.[7] In einem Fall wurden die Polizist*innen von der verwiesenen Person mit der Frage konfrontiert, worin denn der Unterschied zwischen Sport und dem Verweilen auf einer Wiese bestünde. Dies konnte nicht erklärt werden; die Polizist*innen verwiesen lediglich auf die Verordnung – auch wenn sie die Maßnahmen offenbar selbst kritisch sahen („Die Virologen werden sich schon etwas dabei gedacht haben“) – und drohten mit einem Bußgeld.
Hinsichtlich der verweilenden Personen ist zweifelhaft, ob das polizeiliche Verhalten rechtskonform war. Das Verweilen war nicht ausdrücklich verboten – die Verordnung sprach von Bewegung an der frischen Luft, wodurch ein kurzfristiges Verweilen vom Wortsinn her nicht generell ausgeschlossen war, da es nicht unüblich ist, nicht durchgängig in Bewegung zu sein. Gleichwohl wurde die Norm von der Polizei so ausgelegt, dass jedes Verweilen verboten sei, unabhängig davon, ob dadurch ein Infektionsrisiko entstand. Somit wurde bei der Auslegung die restriktivste Variante gewählt, ohne den Schutzzweck des Verbots in die Einzelfallentscheidung einzubeziehen. Diese Praxis führte dazu, dass ältere oder körperlich eingeschränkte Menschen stark benachteiligt wurden und möglicherweise das Haus gar nicht mehr verließen. Auch waren die Maßnahmen in vielen Fällen unverhältnismäßig, da eine Person, die alleine im öffentlichen Raum verweilte, kein Infektionsrisiko verursachte, solange sich keine Menschen in ihrer Nähe befanden. Da der Wortlaut der Verordnung offen war, hätte das Verbot mit Blick auf die betroffenen Grundrechte auf die Fälle beschränkt werden müssen, in denen tatsächlich ein Infektionsrisiko bestand. Wissensdefizite bezüglich der Infektionsrisiken und die schnellen Wechsel der Rechtslage können zu solchen übertrieben restriktiven Polizeimaßnahmen beigetragen haben. Ferner könnten manche Polizist*innen mit besonders restriktiven Maßnahmen das Ziel verfolgt haben, Menschen den Ernst der Lage zu verdeutlichen, Ansammlungen zu verhindern und daran zu erinnern, Distanz zu wahren.[8] Auch entstand der Eindruck, dass manche Polizist*innen besonders autoritär auftraten, weil sie bei der Umsetzung der restriktiven Pandemieregelungen gerade die Möglichkeit dazu hatten.
Wissenschaftliche Erkenntnisse zeigen inzwischen, dass bei Bewegung im Rahmen von Sport die Übertragung des Virus wahrscheinlicher sein kann, da schneller geatmet wird, wobei das Risiko in erster Linie in geschlossenen Räumen hoch zu sein scheint.[9] Somit wird deutlich, dass viele Polizist*innen in der ersten Phase des Corona-Shutdowns keine konkrete Vorstellung von den Infektionsrisiken hatten. Dies überrascht nicht, da der Kenntnisstand zur Verbreitung des Virus in der Anfangszeit defizitär war und Infektionsschutz weder Teil der polizeilichen Ausbildung noch in der Vergangenheit im polizeilichen Alltag relevant war.[10]
Demonstrationen
Auch die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG wurde im Beobachtungszeitraum durch die Verordnungen eingeschränkt; Versammlungen wurden zum Teil vollständig verhindert. So waren nach § 1 Abs. 7 der Verordnung vom 22. März in Berlin nur Versammlungen mit bis zu 20 Personen unter freiem Himmel gestattet, wenn diese aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar waren.[11] Aufgrund einer besonders restriktiven polizeilichen Auslegung dieser bereits im Ausgangspunkt versammlungsunfreundlichen Regelung fand zwischen dem 22. und dem 31. März in Berlin keine Versammlung statt,[12] obwohl es entsprechende Versuche gab.
Bei den wenigen Demonstrationen, die ab Anfang April stattfanden, sahen sich die Demonstrierenden erheblichen Repressionen ausgesetzt.[13] So wurde am 4. April mittags in Berlin-Neukölln der gesamte Reuterplatz von Polizist*innen der 33. Einsatzhundertschaft umstellt, so dass für ca. 20 Minuten niemand den Platz verlassen konnte. Grund dafür war, dass Polizist*innen die ehemaligen Teilnehmer*innen einer Fahrraddemonstration fassen wollten. Einen Tag später wurde eine Autodemonstration in der Skalitzer Straße zwischen Görlitzer Bahnhof und Mariannenstraße gestoppt und über mehrere Stunden kontrolliert. Der Versuch, die Demonstration anzumelden, wurde abgelehnt. Stattdessen erfolgten Anzeigen wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen das Versammlungsgesetz bzw. das IfSG.[14]
Im Umfeld des 1. Mai 2020 gab es die politische Vorgabe, Versammlungen zu unterbinden, um das Infektionsrisiko zu senken.[15] Daher wurden in Friedrichshain/Kreuzberg viele kleinere Versammlungen sehr konsequent von Polizist*innen unterbunden. Fahrraddemonstrationen (mit weniger als zehn Personen) wurden mit vollbesetzten Polizeifahrzeugen verfolgt, wodurch teilweise ein Gesundheitsrisiko für Passant*innen entstand, die von den flüchtenden Fahrradfahrer*innen fast überfahren wurden. Auch brachte ein Passant einen flüchtenden Fahrradfahrer – vermutlich durch das polizeiliche Verhalten motiviert – gewaltsam zu Boden. Auf der anderen Seite erfolgten von polizeilicher Seite fast keine Infektionsschutzmaßnahmen gegenüber Dritten. In einem Fall standen ca. 25 Polizist*innen um vier Demonstrierende, während drei Beamt*innen die Identität feststellten. Die übrigen Beamt*innen unterhielten sich, ohne den Mindestabstand einzuhalten (was möglich gewesen wäre). Lediglich zwei Polizist*innen trugen Schutzmasken. So nahmen sie ein erhöhtes Infektionsrisiko in Kauf, was die Akzeptanz für die Maßnahmen verringerte. Einwände Umstehender zeigten dies („Warum gelten die Regeln nicht auch für die?“).
Die beschriebene versammlungsfeindliche Praxis war weder mit dem Wortlaut der Verordnung noch mit dem Grundgesetz zu vereinbaren, da auch Versammlungen bei entsprechenden Vorkehrungen kein erhöhtes Infektionsrisiko verursacht hätten.[16] Das versammlungsrechtliche Kooperationsgebot wurde vollständig unterlaufen, so auch die nachträgliche Bewertung des Bundesverfassungsgerichts zu ähnlichen Fällen. Das Kooperationsgebot folgt direkt aus der Versammlungsfreiheit und verpflichtet die Behörden, im Rahmen einer grundrechtsfreundlichen Verfahrensgestaltung nach einvernehmlichen Lösungen zur Gestaltung von Versammlung zu suchen.[17]
Die Berliner Polizei hat im Beobachtungszeitraum vielfach das Kooperationsgebot ignoriert, selbst wenn die Demonstrierenden wirksame Maßnahmen zur Vermeidung von Infektionen ergriffen oder anboten, wurden deren Demonstrationen unterbunden. Dies lässt den Schluss zu, dass die verfassungsrechtliche Pflicht zur versammlungsfreundlichen Auslegung der Corona-Regeln auch deshalb unterlaufen wurde, weil die restriktiven Formulierungen der Corona-Verordnungen bei manchen Polizist*innen latent vorhandene Vorstellungen von Law and Order mobilisierten. Auch bestand für sehr restriktive Polizeimaßnahmen eine hohe Zustimmung in der Bevölkerung,[18] welche durch Unsicherheit und Angst beeinflusst wurde.[19] Möglicherweise wurde jede größere Zusammenkunft auch deshalb als Risiko angesehen, weil befürchtet wurde, es könnten sich weitere Personen anschließen, was aber nicht pauschal unterstellt werden darf.
Fazit
Wir gehen davon aus, dass viele Polizist*innen während der Corona-Krise aus der Motivation heraus handelten, die Ausbreitung des Virus zu unterbinden. Gleichwohl wird aus unseren Beobachtungen deutlich, dass die Polizei mangels klarer Vorgaben und Expertise hinsichtlich des Infektionsschutzes überfordert war und die Umstände es ermöglichten, Law and Order-Vorstellungen zu mobilisieren sowie umzusetzen. Die Situation war für Polizist*innen aufgrund der Unklarheiten und der Darstellung der Situation in Politik, Medien und vor allem aufgrund der Erfahrungen aus anderen Ländern[20] äußerst herausfordernd. Nicht zuletzt die Berichterstattung über „Corona-Partys“ dürfte ihr Handeln beeinflusst haben, da dadurch die Bevölkerung als unvernünftig dargestellt wurde,[21] obwohl vielfach unklar blieb, ob und in welchem Umfang solche Partys stattgefunden haben.[22]
Die beschriebenen Beispiele zeigen in erschreckender Weise, wie schnell geltende Rechtsgrundsätze aufgrund von unklaren Situationen suspendiert wurden. Die Polizei setzte eine sehr restriktive Linie durch, ohne die Lage in Gänze einschätzen zu können. Dies impliziert auch das Risiko, dass die Polizei in einer Krise für die Umsetzung politischer Ziele instrumentalisiert werden kann, die außerhalb der eigentlichen Schutzzwecke liegen, wie in Nordrhein-Westfalen zu beobachten war.[23]
Während der Pandemie hatte die Exekutive umfangreiche Sonderrechte. Unsere Beobachtungen zeigen, dass die Umsetzung dieser ohnehin sehr weitreichenden Eingriffsbefugnisse durch die Polizei in manchen Fällen übertrieben und unverhältnismäßig war. Einen Erklärungsfaktor hierfür sehen wir darin, dass in einer solchen Sondersituation mit weitreichenden Exekutivbefugnissen Akteur*innen in Politik und Behörden, die stark auf Law and Order ausgerichtet sind, mehr Einfluss haben als in einer „Normalsituation“. Deutlich wurde überdies, dass es schwerwiegende Auswirkungen auf den Grundrechtsgebrauch hat, wenn die Polizei große Teile der Bevölkerung[24] bzw. den gesamten öffentlichen Raum[25] als risikobehaftet einstuft.
Die Legitimität erweiterter exekutiver Kompetenzen ist in Zeiten gesellschaftlicher Instabilität von erheblicher Bedeutung. Aufgrund der Risiken für den Grundrechtsgebrauch bedarf es angemessener Kriterien und Mechanismen zur Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit, mittels derer ein autoritärer Umschlag von vornherein unmöglich gemacht wird.[26] Erst nach einer Weile reagierten die Gerichte und Parlamente, so dass es einen wochenlangen Zustand gab, in dem unklar war, ob entsprechende Mechanismen noch funktionierten.
Die hier geschilderten Beobachtungen verdeutlichen, dass Krisen ein großes Risiko für den demokratischen Rechtsstaat bedeuten können. Vor dem Hintergrund ist es für die Polizei und alle Polizist*innen wichtig, die Ereignisse während der Covid-19-Pandemie aufzuarbeiten und das eigene Verhalten kritisch zu reflektieren, um für zukünftige Krisen Bewältigungsstrategien zu entwickeln, die Grundrechtsverletzungen vermeiden. Handlungsleitendes Gebot muss stets neben der Abwehr von Gefahren sein, dass die Polizei einen wirksamen Grundrechtsschutz gewährleistet. Ob eine solche umfassende Aufarbeitung geschieht, kann aufgrund der immer noch defizitären polizeiinternen Fehlerkultur bezweifelt werden. Aktuell sind keine entsprechenden Bestrebungen erkennbar.