In den letzten Jahrzehnten hat die Arbeit der Polizei in und mit Netzwerken deutlich zugenommen. Sowohl bundesweit wie auch in den Kommunen sind vielfältige Formen der Koordination und Kooperation entstanden, die in unterschiedlichen Formen sehr unterschiedliche Aufgaben erfüllen (sollen). In dem unregulierten und zugleich intransparenten Gewirr der Netzwerke entstehen neue Gefahren für die Bürger*innenrechte, die sich der politischen, rechtlichen und öffentlichen Kontrolle weitgehend entziehen.
Seit den 1990er Jahren ist die Bildung von Netzwerken im Bereich der „Inneren Sicherheit“ unübersehbar. Spätestens als der damalige Bundesinnenminister Otto Schily auf der Herbsttagung des Bundeskriminalamtes 2004 „Netzwerke gegen den Terror“ als Antwort auf die „Netzwerke des Terrors“ proklamierte, erhielt die Vernetzungsstrategie bundespolitischen Rückenwind.[1] Dabei war die Vorstellung, verschiedenste Akteure müssten zur Gewährleistung der Inneren Sicherheit (effektiver, enger etc.) zusammenarbeiten, keineswegs auf den Terrorismus beschränkt; sie reichte von Antworten auf gesamtgesellschaftliche Gefährdungen bis zu Bemühungen auf kommunaler Ebene. Angesichts dieser Entwicklung sprachen Stegmaier und Feltes von „transinstitutionalem Polizieren“, um den „Trend zur institutionenübergreifenden, Prävention wie Repression, Exekutive wie Legislative, Staat wie Wirtschaft bis hin zur Zivilgesellschaft umfassenden, relativ koordinierten Kooperation“ zu beschreiben.[2]
Dass Institutionen oder soziale Akteure netzwerkartig miteinander in Beziehung treten, ist keine Besonderheit für das Feld Innerer Sicherheit. In soziologischer Perspektive stellt ein Netzwerk einen „spezifischen Kooperationsmechanismus“ dar, der durch gegenseitiges Vertrauen wirksam wird – im Unterschied etwa zum Markt, der über Preise funktionieren soll, oder zur Hierarchie, die mit Anweisungen operiert.[3] Netzwerke zeichnen sich demnach dadurch aus, dass die Beteiligten als eigenständige Akteure/Institutionen mit eigenen Aufgaben, Interessen und Ressourcen bestehen bleiben, sie aber freiwillig eine mehr oder minder stabile Kooperation mit anderen, ebenfalls selbstständigen, eingehen. Dass dieser Typus der kooperativ organisierten Leistungserbringung in den letzten Jahrzehnten zugenommen hat, ist auf verschiedene Entwicklungen zurückzuführen, die teilweise gesamtgesellschaftlicher Natur sind, teilweise aus den spezifischen Veränderungen im Feld Innerer Sicherheit resultieren. Diese lang- bzw. mittelfristigen Veränderungen des Kontextes, in dem Innere Sicherheit gewährleistet werden soll, haben sehr unterschiedliche Ursachen, überlagern sich aber in ihren Wirkungen und verstärken das Koordinierungs- und Handlungsprofil in Richtung Netzwerke.
Im Folgenden wird ein kurzer Überblick über die Netzwerk-Bildungen im Bereich Innere Sicherheit gegeben, und auf einige ihrer negativen Folgen hingewiesen. Die Beispiele bleiben auf Deutschland beschränkt. Angesichts der Einbindung in europäische Strukturen, die regelmäßig netzwerkartig funktionieren, wäre der Blick über die nationalen Grenzen zweifellos wünschenswert. Er würde die am Ende beschriebenen Probleme nur umso deutlicher hervortreten lassen.
Gewaltenteilung: funktional und horizontal
In historischer Perspektive erscheint die netzwerkartige Kooperation innerhalb der Staatsorganisation als eine nahezu sachlogische Reaktion auf die Ausdifferenzierung in spezielle, nach Aufgaben gegliederte Verwaltungen. In dem Maße, wie aus der spätabsolutistischen „Polizey“ – zuständig für die gesamten inneren Angelegenheiten zum Wohl der Allgemeinheit – ein auf die Abwehr konkreter Gefahren begrenzter Verwaltungszweig wurde, wurde erst die Möglichkeit und später die Notwendigkeit geschaffen, die eigenen Tätigkeiten mit denen der anderen Zweige innerer Verwaltung zu koordinieren. Für die Innere Sicherheit war diese funktionale Differenzierung gleichbedeutend mit einer Entpolizeilichung, d. h. die Polizei verlor ihre primäre Zuständigkeit für viele Regelungsbereiche – vom berühmten Kreuzberg-Urteil, das ihr den Eingriff ins Baurecht entzog, bis zur Ausgliederung der Ausländerbehörden oder des Einwohnermeldewesens, die in einigen Bundesländern erst im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts vollzogen wurden.[4]
Die Teilung der Staatsgewalt hatte für die Polizei in Deutschland zwei Konsequenzen. Erstens steht und stand sie an der Schnittstelle zwischen Exekutive und Judikative, sofern sie Strafverfolgung betreibt. Diese horizontale Gewaltenteilung ist hierarchisch strukturiert, denn die Polizei war und ist der Staatsanwaltschaft untergeordnet. Auch die semantische Aufwertung der Polizei von den „Hilfsbeamten“ der Staatsanwaltschaft zu den Ermittlungspersonen (2004) änderte nichts an der Leitung des Verfahrens durch die Staatsanwaltschaft. Mit der Einführung der Jugendgerichtshilfe gab es bereits seit den 1920er Jahren eine Überschneidung zwischen den strafverfolgenden (Polizei und Staatsanwaltschaft) und den jugendhilferechtlichen Behörden (Jugendamt). Aber bis in die 1990er Jahre handelte es sich eher um ein Nach- oder Nebeneinander als um ein koordiniertes Vorgehen. Erst mit der Einrichtung von „Häusern des Jugendrechts“ – das erste begann seine Arbeit 1999 – wurde daraus eine Institution, die der Netzwerk-Logik folgt.[5]
Zweitens führte die Ausdifferenzierung der Exekutive (funktionale Gewaltenteilung) nur zu solchen Kooperationen, die unmittelbar mit der Bewältigung von konkreten Gefahrenlagen verbunden waren – etwa die Beziehungen zur Feuerwehr oder zu (medizinischen) Rettungsdiensten. Entsprechende Regelungen finden sich in den Polizei- und Katastrophenschutzgesetzen der Bundesländer. Erst in den letzten Jahrzehnten entwickelten sich Formen der Zusammenarbeit jenseits anlassbezogener Kooperationen. Ein frühes Beispiel ist die Einrichtung von „Gemeinsamen Ermittlungsgruppen Rauschgift“ (GER), in denen die Aufgaben, Ermittlungskompetenzen und -instrumente sowie Erkenntnisse von Polizei- und Zollbehörden zusammengefügt wurden. Aus der Überschneidung der Zuständigkeiten (Rauschgiftdelikte sind häufig mit Zolldelikten verbunden) folgte die Zusammenarbeit in gemeinsamen Einheiten – ohne dass die Selbstständigkeit von Polizei und Zoll aufgehoben wären.[6] Wenn auch die GER besonders enge und auch operativ tätige Einheiten sind, so wird dieses Modell der Zusammenfügung unterschiedlicher Exekutiven mittlerweile in vielen anderen Bereichen praktiziert: von der Kontrolle der „Schwarzarbeit“ (Polizei, Zoll, Jobcenter, Ausländerbehörde) über das Gemeinsame Internet-Zentrum (GIZ) (Polizei und Geheimdienste) bis zum Cyber-Abwehrzentrum (Polizei, Geheimdienste, Bundeswehr, Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenabwehr, Bundesamt für die Sicherheit in der Informationstechnik).[7]
Gewaltenteilung: vertikal
Deutschland ist ein föderaler Staat. Für die Innere Sicherheit sah das Grundgesetz 1949 eine deutliche Verteilung der Zuständigkeiten zugunsten der Länder vor. Teilweise wurden Doppelstrukturen geschaffen (wie bei den Ämtern für Verfassungsschutz), teilweise wurde eine vermeintlich klare Trennung etabliert, etwa im Katastrophenschutz, indem die Bewältigung von Unfällen und Naturkatastrophen den Ländern, die von kriegsbedingen Krisen (Zivilschutz) dem Bund zugewiesen wurden.
Auf der obersten Ebene der politischen Steuerung wird die Bund-Länder-Koordination seit 1954 von der Innenministerkonferenz (IMK) wahrgenommen. Ihre Binnengliederung in Arbeitskreise u. a. für Innere Sicherheit (u. a. Polizei) (AK II), Verfassungsschutz (AK IV) und Feuerwehr, Rettungswesen, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung (AK V) deutet die Reichweite der von ihr behandelten Themen an. Ihr Ziel besteht in einer gleichförmigen Entwicklung der Behörden, etwa durch „Musterentwürfe“ für die gesetzlichen Grundlagen, Vorlagen für Verwaltungsvorschriften oder durch Verständigung über Organisation oder Bewaffnung. Außerdem dient die IMK der Positionierung der Innenverwaltungen gegenüber anderen Verwaltungen und der Länder gegenüber dem Bund (denn das Bundesinnenministerium ist nur Gast der IMK-Tagungen).[8] Die IMK legt vielfach auch den Rahmen für die Kooperationen auf den operativen Ebenen der Behörden fest. Dabei nahmen die Koordinationserfordernisse in dem Maße zu, wie die im Grundgesetz vorgezeichnete Aufgabenteilung hinfällig wurde.
Durch die Entwicklungen der letzten Jahrzehnte nahmen die Überschneidungen in den Zuständigkeiten und damit die Notwendigkeit zur Koordination deutlich zu. Drei Beispiele:
- Die Ermittlungsressourcen des Bundeskriminalamtes wurden massiv ausgebaut.[9] Insbesondere in den Bereichen Terrorismus und Organisierte Kriminalität entstanden potenzielle Doppelzuständigkeiten mit den Landeskriminalämtern, die zugleich zu Konkurrenzen wie zu Koordinationserfordernissen führten.
- Dem Bundesgrenzschutz (BGS), 1951 zur Sicherung der Außengrenzen gegründet, wurde 1992 die Zuständigkeit für die Flughäfen und die der Bahnpolizei übertragen. Mit dieser war der BGS, der 2005 – um der neuen Aufgabe auch sprachlich Rechnung zu tragen – in Bundespolizei (BPOL) umbenannt wurde, in allen größeren Städten Deutschlands präsent, da auch Bahnhofsgelände und -vorplätze in ihre Zuständigkeit fallen.[10] Räumlich rückte die Polizei des Bundes in die Bundesländer vor. Mit dieser Überschneidung wächst die Notwendigkeit, die Arbeit zu koordinieren.
- Der Zoll ist eine Behörde im Zuständigkeitsbereich des Bundesfinanzministeriums. Ursprünglich bestand seine Aufgabe in der Sicherung des bundesrepublikanischen Wirtschaftsraums durch die Kontrolle der Warenströme an den Außengrenzen. Die Bedeutung dieser Aufgabe nahm infolge der Abschaffung der EU-Binnenzölle deutlich ab, so dass dem Zoll neue Aufgaben übertragen wurden, insbesondere in der Bekämpfung der Geldwäsche (1993) und der „Schwarzarbeit“ (2004). Mit der sachlichen fand auch eine räumliche Entgrenzung statt: der Zoll wurde im Inland tätig, und Überschneidungen mit den Zuständigkeiten von Bundes- und/oder Landespolizeien wurden deutlich wahrscheinlicher.[11]
In der Herstellung von netzwerkartigen Kooperationen wurde seit Beginn des 21. Jahrhunderts ein Ausweg aus diesen zersplitterten wie sich überlagernden Zuständigkeiten gesehen. Prominenteste Beispiele sind das „Gemeinsame Terrorismus-Abwehrzentrum“ (GTAZ, gegründet 2004) und das „Gemeinsame Extremismus- und Terrorismus-Abwehrzentrum (GETZ, 2012), an denen jeweils 19 Geheimdienst- und 18 Polizeibehörden (aus Bund und Ländern), der Zoll, das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge und die Generalbundesanwaltschaft teilnehmen.
Der Sicherheitsbegriff
Die Trennung von innerer und äußerer Sicherheit galt lange als zivilisatorischer Fortschritt, insbesondere weil die Instrumente ihrer Sicherung als grundlegend verschieden galten: Die äußere Sicherheit gilt als von Feinden bedroht, die innere von Störer*innen oder Straftäter*innen; der Feind muss unschädlich gemacht werden, die Straftäter*in zur Verantwortung gezogen werden etc. Aus dieser Dichotomie folgte, dass die Bundeswehr im Innern nicht eingesetzt werden durfte. Spätestens seit den Anschlägen von 9/11 (2001) wurde diese Zweiteilung infrage gestellt. Aus der „asymmetrischen Kriegsführung“ der Nullerjahre wurde die „hybriden Bedrohungen“ des gegenwärtigen Jahrzehnts.[12] Im Kern bedeutet dies: Aus der kaum unterscheidbaren Melange aus staatlichen Bedrohungen, terroristischen Aktivitäten, dem Treiben der „Organisierten Kriminalität“ resultieren derart diffuse wie große Gefahren, dass ihnen vereint entgegengetreten werden muss. Im Weißbuch 2006 schrieb das Verteidigungsministerium: „Die Verflechtungen von innerer und äußerer Sicherheit nehmen immer mehr zu.“[13] Bereits im Jahr zuvor hatte der damalige Bundesinnenminister Schäuble festgestellt: „Die alte Trennung von innerer und äußerer Sicherheit wird nur noch von einigen Tugendwächtern der political correctness hochgehalten. In den Fachdebatten spielt sie keine Rolle mehr.“[14]
Die Folgen dieses erweiterten Sicherheitsbegriffs sind auf verschiedenen Ebenen sichtbar, etwa in der Diskussion um das Luftsicherheitsgesetz oder die Grenzen der Amtshilfe durch die Bundeswehr. Sie führte aber auch zu verschiedenen Vernetzungen: Die Beteiligung des Militärischen Abschirmdienstes an den beiden genannten sowie an drei weiteren Zentren, die dem digitalen Raum gelten, die Mitarbeit des Kommandos Cyber- und Informationsraum (KdCIR) und des Wehrwissenschaftlichen Institutes am Cyber-Abwehrzentrum sowie des ABC-Abwehrkommandos der Bundeswehr am UnterstützungsverBund (UB) CBNR[15] sind konkrete Vernetzungen auf Bundesebene.
Präventive Orientierung
Die originäre Zuständigkeit der klassischen liberaldemokratisch verfassten Polizei war durch eine reaktive Handlungslogik beschränkt: In der Strafverfolgung auf die Aufklärung begangener Straftaten, in der Gefahrenabwehr auf die Abwehr konkreter Gefahren. In den 1970er Jahren wurde dieses Modell durch die Forderung nach „Prävention“ herausgefordert. Die Polizei sollte frühzeitig Gefahren für Recht und Ordnung erkennen, bevor sich diese zu strafbaren Handlungen oder schädigenden Gefahren entwickeln.
Auf der rechtlichen Ebene resultierte aus dieser strategischen Ausrichtung die Erweiterung der polizeilichen Aufgaben. Nach den Vorgaben des „Musterentwurfs eines einheitlichen Polizeigesetzes des Bundes und der Länder“ der IMK von 1986 wurden in den nachfolgenden Jahren die „vorbeugende Verbrechensbekämpfung“ und die „Vorsorge für die Gefahrenabwehr“ als neue Aufgaben in die Landespolizeigesetze aufgenommen;[16] erst sehr viel später (2008 und nur für den Terrorismus) erfolgte die präventive Ausweitung im BKA-Gesetz.[17] Die präventivpolizeiliche Ausdehnung in das Vorfeld von Verdacht und Gefahr führte zu neuen Befugnissen für die Polizeien. Sie führte auch zu Vernetzungen, deren Ziel darin besteht, die jeweils vorhandenen spezifischen Zugänge zur Gewinnung und Abklärung von frühzeitigen Verdachtsmomenten zu nutzen. Der Austausch von Erkenntnissen und die gemeinsame Bewertung in den Zentren (GTAZ, GETZ, GIZ, KIA[18]) dienen der Umsetzung der präventiven Strategie jenseits der eigenen Zuständigkeiten und Ressourcen.
Neue Räume
Sozioökonomische und technische Veränderungen seit dem Ende des 20. Jahrhunderts stellten die herkömmliche Aufteilung der Zuständigkeiten nach einigermaßen klar definierten Räumen oder Sphären vor neue Herausforderungen. Die erste Entwicklung betraf die Veränderungen in den Konsum- und Freizeitstrukturen fortgeschrittener kapitalistischer Gesellschaften. Mit dem Begriff des „mass private property“ wurden Räume beschrieben, die ihrer Rechtsform nach Privateigentum darstellen, ihrer Zweckbestimmung nach jedoch durch die Öffentlichkeit genutzt werden sollen.[19] Die Trennung zwischen privat (Hausrecht des/der Eigentümer*in) und öffentlich (staatliches Polizei- und Ordnungsrecht) wurde damit infrage gestellt. Namentlich die Entwicklung von Shopping Malls, die die Geschäfte durch straßenähnliche Wege innerhalb des Privatgeländes verbinden, aber auch Freizeitparks und Arenen für Kultur- oder Sportveranstaltungen verbinden Orte in privatem Besitz mit öffentlicher Nutzung. Unmittelbar verbunden mit diesem Bedeutungszuwachs des Privateigentums war das Wachstum privater Sicherheitsdienste, die sich der Polizei als „Partner“ aufdrängten.[20] Weil das, was in den formal privaten Räumen geschieht, von öffentlicher Relevanz ist und weil die praktischen Grenzen zwischen diesen Räumen fließend sind, liegen Kooperationen nahe. Das gilt für die lokalen Arrangements mit der Bahn[21] ebenso wie für die Einbindung von Fußballvereinen und -fans.[22]
Ein neuer Raum ganz anderer Art entstand durch die Digitalisierung. Neben der Kriminalisierung neuer Verhaltensweisen oder der Entwicklung neuer Begehungsformen löste der digitale Raum auch die klassischen Zuständigkeitsgrenzen auf: Ort des/der Täter*in und Ort des Opfers können weit auseinander und ggf. im Ausland liegen; die Tat kann aus politischen (Spionage, Terrorismus), wirtschaftlichen (Wirtschaftsspionage) oder allgemein-kriminellen (Organisierte Kriminalität) Motiven erfolgen; ihre Wirkungen können die politischen, sozialen, wirtschaftlichen und individuellen Verhältnisse bedrohen. Straftaten können im digitalen Raum begangen werden (von der Volksverhetzung bis zum Stalking), und die digitale Kommunikation kann zur Vorbereitung von strafbaren Handlungen in der analogen Welt genutzt werden. Mit anderen Worten: Da der digitale Raum zunehmend zu einem eigenständigen Tatort wird, der sich den herkömmlichen Zuständigkeitsregelungen entzieht, sind Kooperationen das Gebot der Stunde – sofern man keine Superbehörde schaffen will, der die Kontrolle der digitalen Welt insgesamt überantwortet wird.
Jenseits von GTAZ und GETZ sind auf Bundesebene drei Vernetzungsforen in unterschiedlicher institutioneller Zusammensetzung entstanden, die spezifisch der Polizierung des digitalen Raums dienen: Das Nationale Cyber-Abwehrzentrum (NCAZ oder Cyber-AZ), das Gemeinsame Internetzentrum (GIZ) und die Koordinierte Internet-Auswertung (KIA). Darüber hinaus wird versucht, die Betreiber der digitalen Medien in die Kontrolle ihrer Räume einzubinden.[23] Ähnlich wie in der Bekämpfung der Geldwäsche – auch der Finanzsektor kann als ein eigener Raum gesehen werden – sollen die (meist) privatwirtschaftlichen Akteure mit Überwachung und Regulierung im staatlichen Auftrag betraut werden. So wird die „Zivilgesellschaft“ in die Netzwerk-Strategie eingebunden.
Versicherheitlichung und Verpolizeilichung
Eine weitere Entwicklung hat die Bildung von Netzwerken der Inneren Sicherheit befördert. Kennzeichnend für die Debatten in den vergangenen Jahrzehnten ist, dass allgemeine soziale Probleme als solche der (fehlenden) Sicherheit thematisiert werden – mit der Behauptung, ein Sachverhalt verlange gerade deshalb öffentliche Aufmerksamkeit, weil von ihm eine Gefährdung der Inneren Sicherheit ausgehe. Auf Bundesebene ist das klarste Beispiel dieser Strategie der „Versicherheitlichung“ die Verknüpfung von Migration und Sicherheit, wie sie in der Schaffung des „Gemeinsamen Analysenzentrums (GASIM) 2006 zum Ausdruck kam.[24]
Deutlicher wurde die „Versicherheitlichung“ seit den 1990er Jahren auf kommunaler Ebene.[25] Versammelt unter dem vermeintlich harmlosen, in der Sache aber schwammigen Begriff der Prävention[26] entstanden lokale Zusammenschlüsse, in denen unterschiedliche Sachverhalte im Hinblick auf Sicherheit thematisiert werden konnten: von Alkoholiker- und sonstigen Drogenszenen, über die Existenz von „Angsträumen“, von der Belästigung durch Bettler*innen bis zur Jugendkriminalität, von der Gewalt gegen Frauen bis zu polizeilicher Präsenz und Videoüberwachung – die Polizei ist regelmäßig an diesen Foren (Kriminalpräventive Räte, Runde Tische, Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ etc.) beteiligt. Gerade auf dieser Ebene bedeutet dies keine „Verpolizeilichung“ im institutionellen Sinn; vielmehr werden die Netzwerke genutzt, um Verantwortung auf andere Behörden (z. B. Ordnungsämter) oder die Zivilgesellschaft (Vereine, soziale Träger, Initiativen, Eigentümer*innen) zu (ver)teilen oder gemeinsam an Antworten zu arbeiten, in jedem Fall Informationen zu sammeln. In unterschiedlicher Intensität ist die Polizei daran beteiligt.[27]
Varianz der Formen
Netzwerke Innerer Sicherheit sind unterschiedlich organisiert. Grob lassen sich vier Typen unterscheiden, die mit oder ohne vertragliche Vereinbarung arbeiten. Erstens: Es gibt stabile Institutionalisierungen, die durch eine tägliche gemeinsame Arbeitsroutine gekennzeichnet sind. Sie wirken wie eine Behörde, auch wenn die Mitarbeiter*innen formal aus verschiedenen Behörden kommen; in der Regel wird dies über das Modell der entsendeten „Verbindungsbeamten“ realisiert. Zu diesem Typus zählen die auf Bundesebene eingerichteten Zentren, aber auch die Häuser des Jugendrechts. Zweitens: Eine andere Variante der Arbeit in Netzwerken besteht darin, dass Personal und Ressourcen nur anlassbezogen zusammengezogen werden. Diese Aktionen werden ermöglicht durch die Übereinkünfte, die zwischen den Leitungsebenen geschlossen werden. Zu diesem Typus zählen die Einsätze gegen „Schwarzarbeit“ und jene, die im Rahmen des „administrativen Ansatzes“ geführt werden (s. u.).
Drittens: Es gibt Netzwerke, deren Kontinuität durch einen kleinen Stab (hauptamtlicher) Mitarbeiter*innen gewährleistet wird. Diese Geschäftsführung oder „Steuerungsgruppe“ koordiniert und unterstützt die am Netzwerk beteiligten Akteur*innen, die die eigentliche operative Arbeit leisten. Nach diesem Modell sind die Unterstützungsnetzwerke im Katastrophenschutz (UB CBNR, UP Kritis, GeKOB[28]) organisiert, aber auch die Vernetzung zur Bekämpfung der Geldwäsche.
Viertens: Die schwächste Form der Institutionalisierung stellen Netzwerke ohne (eigenen) Stab dar. Auf Bundesebene trifft dies z. B. für die Initiative Wirtschaftsschutz zu, die eher eine Informations- als eine Interventionsplattform darstellt. Insbesondere sind diese fragilen Netzwerke für die lokalen Gremien kennzeichnend. Auf der kommunalen Ebene finden sich auch Netzwerke, zu denen die Polizei als eine von vielen Beteiligten eingeladen wird.
Aufgaben
Die Aufgaben, die von den Netzwerken wahrgenommen werden (sollen), decken ein Spektrum von verdichteter Repression bis zur Moderation von Erwartungshaltungen ab. Dabei sind die Übergänge sowohl innerhalb wie zwischen den Netzwerken fließend. Insgesamt lassen sich fünf idealtypische Netzwerkaufgaben identifizieren.
Repression: Die Tätigkeit der Netzwerke ist darauf gerichtet, die Strafverfolgung zu intensivieren oder die Sanktionspotenziale anderer Rechtsbereiche zu nutzen. Die „Synergien“ dieses Ansatzes bestehen darin, dass unterschiedliche Eingriffsbefugnisse, Sanktionsschwellen und Sanktionsformen kombiniert oder alternativ eingesetzt werden können. Der „Verwaltungsansatz“ – von der Europäischen Union als Modell zur Bekämpfung schwerer Organisierter Kriminalität propagiert[29]– wird in Deutschland im Kampf gegen die sog. Clankriminalität ebenso eingesetzt[30] wie gegen „Sozialkriminalität“.[31] Ein anderes Beispiel sind Austauschformate im Ausländerbereich, wo ausländer- und strafrechtliche Sanktionen miteinander verkoppelt werden.[32] Die Logik dieser Art von Netzwerk-Operationen ist einfach: Wenn sich bei den Einsätzen nichts strafrechtlich Beweisbares finden lässt, lassen sich Sanktionen vielleicht über das Zoll-, Ausländer-, Sozial- oder Gewerberecht realisieren.
Lagebilder: Die Netzwerke dienen dazu, Informationen zu bestimmten Bereichen zusammenzutragen, sie zu Lagebildern zu verdichten und diese den politisch Verantwortlichen und/oder den Netzwerkpartner*innen zur Verfügung zu stellen. Sie sollen die Basis für mögliche Reaktionen bilden, ohne dass diese selbst vom Netzwerk ausgehen. Das GASIM und die Initiative Wirtschaftsschutz dienen primär dieser Aufgabe.
Verdachtsschöpfung: Die Gemeinsamen Zentren erstellen auch Lagebilder, aber ihre besondere Aufgabe kann in der Generierung und Abklärung von Verdachtsmomenten bestehen. Aus ihrer Informationen aus verschiedenen Quellen und Zuständigkeiten zusammenfügenden, analysierenden und verdichtenden Arbeit („Intelligence“-Arbeit) sollen verdächtige Milieus, Gruppen und Personen auf mögliche Verdachtsmomente derart untersucht werden, dass sie als ungefährlich bewertet werden können oder dass sie weiter (intensiver) überwacht werden oder dass gegen sie ein Ermittlungsverfahren eingeleitet werden kann.
Koordination: Es gibt Netzwerke, die eher koordinierende oder standardisierende Aufgaben haben. Mit Standardisierung sind Übereinkünfte über bestimmte Verfahren oder Vorkehrungen gemeint. Dies gilt etwa für die Regelungen in den unterschiedlichen Feldern der Geldwäsche(bekämpfung), die durch die AFCA erarbeitet werden; dies gilt auch für die Vorgaben der UP Kritis. Durch diese Übereinkünfte – in der Regel Selbstverpflichtungen der Beteiligten – werden Kontrollpraktiken selbstständiger Akteure angestoßen bzw. angeglichen. Im engeren Sinne koordinierend wirken andere Netzwerke, weil ihre permanente Tätigkeit in der Vorbereitung auf Anlässe besteht, die das Tätigwerden der Netzwerkpartner erfordern. Dies trifft für die CBNR-Gefahren ebenso zu wie für den allgemeinen Katastrophenschutz.
Intervention: Schließlich gibt es Netzwerke, deren Zielsetzung dadurch bestimmt ist, dass sie ein (Sicherheits-)Problem lösen wollen. Ihnen geht es um Interventionen; welche das sein sollen, wird im Einzelfall bestimmt. Dieses Modell ist für die lokalen Gremien kennzeichnend. Hier ist vom Ansatz her alles möglich: von Angeboten der politischen Bildung gegen Rechtsextremismus bis zur Verdrängung von Randgruppen aus der Innenstadt, vom Selbstbehauptungstraining für Frauen bis zur Videoüberwachung, von der Ausleuchtung von „Angsträumen“ bis zu Anti-Gewalt-Kursen – strafend-kontrollierende oder helfend-unterstützende Maßnahmen werden in diesen Netzwerken angeregt und umgesetzt, mitunter getrennt, aber auch in Kombination.
Probleme
Die Entstehung von Netzwerken Innerer Sicherheit kann als eine Form des „pluralen Polizierens“ betrachtet werden.[33] Nicht mehr allein die Polizei sei für die Aufrechterhaltung von Sicherheit oder Ordnung zuständig, sondern viele andere Akteure (aus der öffentlichen Verwaltung wie aus der Zivilgesellschaft). Aus dem Regieren durch den Staat (das Government) habe sich ein Modell der sozialen Kontrolle entwickelt, das die Form von „governance“ angenommen habe. Dass durch diesen Formwandel die Polizei oder gar das Gewaltmonopol bedroht seien, wie in Deutschland gerne befürchtet, wird in der Praxis nicht bestätigt. Frevel und John betonen vielmehr: In den neuen Formen der Sicherheitsproduktion „gewinnt die Institution [Polizei] als zentraler Akteur vielmehr neue Aufgaben, da sie in den Netzwerken eine besondere Rolle hat, in deren Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen als rechtsstaatliches „Korrektiv“ gegenüber den vertretenen Partikularinteressen agiert.“[34]
Wird darüber hinaus betrachtet, wer an den genannten Netzwerken beteiligt ist, so fällt die Bilanz ernüchternd aus. In der überwiegenden Zahl handelt es sich um Kooperationsformen innerhalb der öffentlichen Verwaltung, durch die Schnittstellen zwischen verschiedenen Formen der Gewaltenteilung geschaffen werden sollen. Auch auf der kommunalen Ebene werden die Netzwerke aus den Behörden gebildet oder von diesen getragen. Wenn die „Zivilgesellschaft“ beteiligt wird, dann sind es die (durchsetzungs)starken Gruppen, die beteiligt werden. Bei der Geldwäschebekämpfung z. B. sind die Finanzinstitute und sonstigen Adressaten des Geldwäschegesetzes an der Formulierung der Standards beteiligt – eine Form der Selbst-Polizierung der Mächtigen.[35] In den Häusern des Jugendrechts werden die Betroffenen von den Beteiligungsformen ausgeschlossen, die ihnen im Jugendhilferecht zustehen. In den Gemeinden sind die Etablierten vertreten, Randgruppen oder Jugendliche – häufig Anlass und Adressaten von Maßnahmen – aber allenfalls indirekt durch soziale Träger. Dass mit dem „pluralen Polizieren“ weniger Polizei oder eine weniger repressiv vorgehende Polizei resultiert, das scheint nur auf wenige Bereiche und spezifische Konstellationen beschränkt.[36]
Deutlich wird hingegen, dass die Netzwerke zu einer wirkmächtigen Versicherheitlichung unterschiedlicher Phänomene beitragen. Besonders drastisch ist das im Umgang mit Migrant*innen sichtbar. Die Rede von der „illegalen Migration“ – so unbestimmt der Terminus ist – legt bereits in der politischen Debatte den Pfad in den sicherheitsgefährdenden Kontext. Umgesetzt wird das in der Netzwerkarbeit: GTAZ, GASIM, Fallkonferenzen, „Schwarzarbeit“, Sozialleistungsbetrug – sie alle bestätigen: Migration ist ein Sicherheitsproblem. Die Versicherheitlichung durch Netzwerkarbeit erstreckt sich bis auf die kommunale Ebene: Armut (Betteln) wird als Sicherheitsproblem thematisiert, ebenso wie die polarisierend-ausgrenzenden Folgen von Gentrifizierung für den städtischen Raum. Nicht die Gesundheitsprobleme von Alkoholkranken führen zu deren Thematisierung, sondern die von ihnen ausgehenden Belästigungen; Jugendliche werden in den lokalen Gremien nicht zum Thema, weil sie Probleme haben, sondern weil sie Probleme machen. Diese Rahmung, selbst wenn sie nicht zu repressiven Eingriffen führt, verengt das Feld: Jugendarbeit dient nicht primär der Persönlichkeitsentwicklung, sondern der Sicherheit. Der öffentliche Raum wird nicht nach ästhetischen oder funktionalen Gesichtspunkten gestaltet, sondern ob danach, er Tatgelegenheiten verringert oder das Sicherheitsgefühlt stärkt.
Eine Besonderheit der Netzwerke ist, dass es ihnen massiv an Transparenz mangelt und sie sich systematisch der Kontrolle entziehen. Das Transparenzproblem beginnt bereits bei den formalen Grundlagen. Für keines der Gemeinsamen Zentren auf der Bundesebene existiert eine gesetzliche Grundlage. Ihre Tätigkeit fußt auf Verwaltungsvereinbarungen, die nicht veröffentlicht sind.[37] Ihre rechtliche Grundlage besteht in den Aufgaben und Befugnissen, die den Beteiligten für ihren Zuständigkeitsbereich zustehen. Durch die Verbindung in Netzwerken entsteht nicht nur ein undurchschaubares Kompetenz- und Befugniswirrwar, sondern es entsteht auch eine neue Qualität von Daten(eingriffen). Die Ampel-Koalition hatte vereinbart, mit einem eigenen Zentralstellen-Gesetz zumindest formale rechtsstaatliche Minima einzuführen.[38]
Verbunden mit der dünnen rechtlichen Luft, in der die Netzwerke agieren, ist das Problem ihrer Kontrollierbarkeit. Dies beginnt bereits bei der IMK, denn die Länderparlamente kontrollieren (im besten Fall) ihre Innenministerien, aber nicht deren Zusammenwirken in der Konferenz. Da der Bund kein IMK-Mitglied ist, fällt der Bundestag als Kontrollgremium aus. Es gibt kein Netzwerk, das auf der Netzwerk-Ebene (Bund, Land, Kommune) mit einer Kontrolleinrichtung versehen wäre. Da häufig mit personenbezogenen Daten gearbeitet wird, kommen die Datenschutzbeauftragten in Frage. Der Bundesbeauftragte hat in den vergangenen Jahren GASIM, GTAZ und GETZ kontrolliert. Regelmäßig wurde eine eigene gesetzliche Grundlage für die Zentren gefordert. Im Tätigkeitsbericht 2005/2006 werden dem GTAZ „schwerwiegende datenschutzrechtliche Mängel“ attestiert; im Bericht für 2010/11 wird die Weitergabe personenbezogener Daten durch den Bundesnachrichtendienst im GASIM kritisiert; im Tätigkeitsbericht 2021 wird die vom Innenministerium vorgelegte Evaluation des GETZ als vollkommen unzureichend angesehen; bei der Kontrolle des GATZ wurde 2023 bemängelt, dass „nicht jedes Arbeitsformat im Einklang“ mit den datenschutzrechtlichen Vorstellungen steht; für den kommenden Tätigkeitsbericht sind die Ergebnisse der Kontrollen angekündigt, die 2024 beim GETZ stattfanden.[39]
Zudem führen die Netzwerke zu einer Entgrenzung des Kontrollgeschehens, indem polizeiliche, geheimdienstliche, militärische, wirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Ressourcen zusammengebunden werden. Im Namen der Sicherheit führt das regelmäßig dazu, dass Überwachung und Reglementierung marginalisierter sozialer Gruppen zunehmen. Statt Gestaltung des Zusammenlebens und Inklusion, vertiefen die Netzwerke soziale Spaltung und Ausschluss.
Unklar bleibt, inwieweit die Netzwerke die in sie gesetzten Hoffnungen erfüllen. Einstweilen muss offenbleiben, ob die Rhetorik von Kooperation und Synergien mehr als eine Behauptung darstellt, die unterschiedliche Interessen und Dominanz- und Ressourcenkonflikte, gegenseitige Blockaden oder ein Hin- und Herschieben von Zuständigkeiten verdeckt.
Demokratietaugliche Netzwerke?
Angesichts unklarer Zuständigkeit und Transparenz wäre es vermutlich demokratischer, klare und eindeutige (behördliche) Verantwortung zu schaffen – was freilich neue Probleme mit sich bringen würde. Lässt man sich für einen Moment auf die bereits entstandenen Netzwerke ein, so scheinen drei Elemente demokratisch unabdingbar:
- Kein Netzwerk ohne gesetzlich festgelegte und begrenzte Aufgabe.
- Kein Netzwerk ohne Vertreter*innen aus der Zivilgesellschaft.
- Kein Netzwerk ohne eine spezifische Kontrolleinrichtung.