von Louisa Zech und Eric Töpfer
Auch im Jahr 2026 überrollt die Bundesregierung das Land mit Gesetzentwürfen zur Ausweitung der Überwachungsbefugnisse für Polizei, Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten und setzt damit den Trend hin zur anlasslosen und automatisierten Massenüberwachung fort. Versuche einer Bestandsaufnahme, geschweige denn einer Begrenzung sind vorerst gescheitert, obwohl sie nötiger wären denn je.
Ende April 2026 verabschiedete das Bundeskabinett das sogenannte Sicherheitspaket 2.0 mit drei Gesetzentwürfen zur Einführung neuer „digitaler Befugnisse“ für Strafverfolgungsbehörden, Bundeskriminalamt (BKA) und Bundespolizei. Es geht um den biometrischen Abgleich mit öffentlich zugänglichen Internetdaten und die automatisierte Datenanalyse. Gleichzeitig wird ein erneuter Anlauf zur Vorratsdatenspeicherung unternommen, diesmal „nur“ für IP-Adressen und Portnummern. Und kurz vor der parlamentarischen Sommerpause sorgte die schwarz-rote Koalition für eine Überraschung, als in letzter Minute Änderungsanträge zur Schaffung von Befugnissen zur Muster- und Echtzeitgesichtserkennung für das bereits länger geplante Gesetz zur Modernisierung des Bundespolizeigesetzes eingereicht wurden, um der Automatisierung der polizeilichen Videoüberwachung an Bahnhöfen und Flughäfen den Weg zu ebnen. Vergleichbare Entwicklungen vollziehen sich derweil in zahlreichen Bundesländern, wo ebenfalls automatisierte Datenanalysen, Mustererkennung und der Einsatz von Gesichtserkennung vorangetrieben werden.[1]
Damit nicht genug: Am 12. August verabschiedete das Kabinett noch einen Gesetzentwurf zur Reform des Rechts der Nachrichtendienste, der, nachdem bereits Ende 2025 das Gesetz über den Militärischen Abschirmdienst novelliert worden war, auch das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und den Bundesnachrichtendienst (BND) fit für die „Zeitenwende“ machen und, so Bundesinnenminister Alexander Dobrindt, zu „echten“ Geheimdiensten umbauen soll. Damit meint der Innenminister nicht nur, dass die Dienste künftig operative Befugnisse zum aktiven „Einwirken“ auf Sachen und dem Hacken von IT-Systemen in besonderen Gefahrensituationen bekommen sollen, sondern auch quasi-polizeiliche Befugnisse etwa zur Identitätsfeststellung oder Durchsuchung für die alltägliche Eigensicherung ihrer Liegenschaften. Dazu aber kommt eine deutliche Ausweitung ihrer Überwachungsbefugnisse; so soll etwa das BfV künftig auch Online-Durchsuchungen durchführen, auf private und öffentliche Videoüberwachungskameras zugreifen und biometrische Daten mit offenen Quellen abgleichen dürfen.
Das Ende der Anonymität
Die Anlasslosigkeit und Massenhaftigkeit der geplanten Instrumente zur Datenerhebung und -verarbeitung weiten den von staatlichen Überwachungsmaßnahmen betroffenen Personenkreis massiv aus. Denn ins Visier geraten nicht nur Personen, die einer Straftat verdächtigt werden oder von denen eine konkrete Gefahr ausgeht, sondern auch gänzlich unbeteiligte Personen. So können etwa biometrische Daten aus Strafverfahren verwertet werden, die nicht nur die Beschuldigten, sondern auch Opfer oder Zeug*innen betreffen. Die intelligente Videoüberwachung erfasst alle Gesichter derjenigen, die sich in einem bestimmten Bereich aufhalten. Der Verhaltensscanner wird dabei nicht nur bei gewalttätigem Handeln aufmerksam, sondern auch bei Umarmungen, Tanzen oder Liegen. Ob das eigene Bild im Netz landet und somit Treffer eines biometrischen Abgleichs werden kann, ist für den Einzelnen kaum zu kontrollieren.
Für Bürger*innen wird es kaum möglich, sich durch den analogen oder digitalen öffentlichen Raum zu bewegen, ohne entsprechende Datenspuren zu hinterlassen, die für den Datenabgleich durch Strafverfolgungsbehörden, Polizei und Dienste genutzt werden können. Der automatisierte Abgleich mit großen, öffentlich zugänglichen Datenmengen erlaubt Rückschlüsse nicht nur auf die Identität einer Person, sondern auch auf ihre sonstigen Eigenschaften und Verhaltensweisen (z. B. politische Einstellungen, sexuelle Orientierung, Religionszugehörigkeit etc.) und macht es zudem möglich, umfassende Persönlichkeitsprofile zu erstellen. Die Informationen verbleiben auch nicht bei den Ermittlungsbehörden, sondern können an privatwirtschaftliche Unternehmen, die etwa die entsprechende Software bereitstellen und diese trainieren, weitergegeben werden.
Entwicklungslinien
Die neuen Gesetze stehen in einer langen Tradition der ständigen Ausweitung des staatlichen Zugriffs auf die Bevölkerung durch ein Mehr an Überwachung. Bereits Ende des 19. Jahrhunderts begann die Polizei im Deutschen Reich, Verdächtige nach dem Vorbild französischer Kollegen in einem frühen biometrischen Verfahren („Bertillonage“) zu vermessen, um die wachsenden Bestände ihrer Personenkarteien zu ordnen und Personen identifizierbar zu machen. Später wurde das Verfahren durch die Registrierung von Fingerabdrücken und die Fingerschau (Daktyloskopie) verdrängt und 1993 mit Inbetriebnahme des Automatisierten Fingerabdruckidentifizierungssystems (AFIS) beim Bundeskriminalamt (BKA) computerisiert. 15 Jahre später begann das BKA mit dem Start des Gesichtserkennungssystems (GES) mit der Automatisierung der biometrischen Fernidentifizierung, so dass seitdem auch auf Distanz erhobene Personendaten mit dem erkennungsdienstlichen Lichtbildbestand abgeglichen werden können. Seither hat sich der retrospektive Abgleich von Gesichtsbildern immer mehr zur Routine entwickelt und es war wohl nur eine Frage der Zeit, bis der Ruf nach dem Zugriff auf Lichtbilder laut wird, die bislang jenseits der Reichweite deutscher Polizeien liegen.
Auch die polizeiliche Videoüberwachung blickt mittlerweile auf eine 70-jährige Geschichte zurück, die geprägt ist von wachsender Entgrenzung. Was Ende der 1950er Jahre, damals noch „Industriefernsehen“ genannt, mit dem punktuellen Einsatz von Polizeikameras zur Steuerung des zunehmenden Autoverkehrs in bundesdeutschen Städten begann, entwickelte sich in den Folgejahren bald zu einem Instrument der Kontrolle von Demonstrationen, urbaner Räume und der Menschen, die diese nutzen.[2] Zwar ist das Ausmaß der polizeilichen Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze hierzulande auch weiterhin nicht vergleichbar mit Ländern wie Großbritannien oder Frankreich. Immer häufiger in Dienst genommen werden aber die Kameras Dritter, sei es durch die Sicherung von Videoaufnahmen oder das direkte Aufschalten der Polizei (und bald wohl auch der Geheimdienste). Hinzu kommen die Miniaturisierung und Mobilisierung von Systemen in Form von Dashcams, Bodycams, Drohnen und neuerdings Smartphone-Apps.
Stellt man in Rechnung, dass Kameras nur eine unter vielen Formen der Sensortechnik sind, die in Mobiltelefonen und allerlei „smarten“ Autos, Häusern, Städten, Grenzen etc. unseren Alltag immer weiter durchdringen, ist es wenig überraschend, dass die Begehrlichkeiten von Polizei und Diensten, die Daten dieser Myriaden von Sensoren zu nutzen, ebenso wachsen, wie die Überforderung, das gesammelte Material händisch auszuwerten. Umso bedeutsamer wird die automatisierte Analyse, die mit den ersten polizeilichen Mainframe-Computern und der Inbetriebnahme des polizeilichen Informationssystems INPOL 1972 ihren Anfang nahm. Die Entwicklung reicht über Horst Herolds Rasterfahndung in den 1970er Jahren, das globale Roll-out biometrischer Verfahren, die den Terroranschlägen von 9/11 folgten, bis hin zu den neuen Instrumenten der automatisierten Datenanalyse, die nicht nur Treffer, sondern Muster aufspüren sollen.
Dabei ist der technologische Fortschritt zwar Bedingung, aber nicht Ursache der Aufrüstung. Vielmehr ist diese Ausdruck eines gewandelten Verständnisses von und Umgangs mit Sicherheit. Ziel ist nicht mehr eine Reaktion auf eingetretene Schäden oder die Prävention konkreter Gefährdungen. Es soll nun noch vor der Gefährdung angesetzt werden, um die wachsenden Risiken eines global entfesselten Kapitalismus proaktiv zu managen. Dafür braucht es Ermächtigungsgrundlagen, die anlasslose Eingriffe erlauben und Technologien, die massenhaftere und „umfassendere“ Kontrolle ermöglichen.[3] Angesichts dieser Entwicklung, die mit der „präventiven Kehre“ in der Bundesrepublik bereits Anfang der 1970er ihren Anfang nahm, diagnostizieren kritische Beobachter*innen schon lange, dass der Staat seine Bürger*innen zunehmend als „Sicherheitsrisiko“ wahrnehme.[4]
Überwachung bilanzieren?
Technologisierte und anlasslose Massenüberwachung bedeutet eine massive Einschränkung freiheitlicher Rechte. Insbesondere kann sie auch schon vor einem tatsächlichen Grundrechtseingriff Menschen davon abhalten ihre grundrechtlich garantierten Freiheiten, wie etwa die Äußerung ihrer Meinung oder die Teilnahme an Versammlungen, wahrzunehmen (Abschreckungseffekte). Besonders problematisch ist die Möglichkeit, umfassende Persönlichkeitsprofile zu erstellen. Bereits im Jahr 1983 mahnte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in seinem „Volkszählungsurteil“ den besonderen Schutz der informationellen Selbstbestimmung der Bürger*innen unter den „Bedingungen … der automatischen Datenverarbeitung“,[5] die insbesondere eine undurchsichtige Speicherung, Verwertung, Weitergabe und Verknüpfungsmöglichkeiten ermögliche, an.
In dem Urteil zur anlasslosen Speicherung von Telekommunikationsdaten (sog. Vorratsdatenspeicherung) hat es zudem betont, dass „die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf“.[6] Der Gesetzgeber sei „bei der Schaffung neuer Speicherungspflichten oder -berechtigungen mit Blick auf bereits vorhandene Datensammlungen zur Zurückhaltung“ gezwungen.[7] Daraus abgeleitet wurde eine „doppelte Verhältnismäßigkeitsprüfung“, bei der es neben der Verhältnismäßigkeit einer einzelnen Überwachungsmaßnahme auch auf die Gesamtbelastungen bürgerlicher Freiheiten unter Berücksichtigung aller staatlichen Überwachungsmaßnahmen ankommen sollte.[8]
Rechtspolitisch mündeten diese Überlegungen in der Forderung nach einer „Überwachungsgesamtrechnung“, die schließlich Eingang in den Koalitionsvertrag der Ampel-Koalition (2021-2025) fand. Nach zähem Ringen zwischen Bundesinnenministerium und Justizministerium wurde Anfang 2024 schließlich eine entsprechende Studie beim Max-Planck-Institut zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht (MPI) in Freiburg beauftragt, das bereits eine Vorstudie im Auftrag der liberalen Friedrich-Naumann-Stiftung durchgeführt hatte. Das Vorhaben traf auf erhebliche Widerstände der Innenministerkonferenz (IMK), die kritisierte, dass es auf einem „eindimensionalen Freiheitsverständnis“ fuße, das Freiheit und Sicherheit als Gegensätze begreife.[9] Gleichwohl legte die Forschungsgruppe kaum ein Jahr später eine dreibändige „Überwachungsgesamtrechnung für Deutschland“ vor, die im Mai 2025 – nur wenige Tage vor Vereidigung der neuen Bundesregierung – fast stillschweigend veröffentlicht wurde. Die Studie ermittelte bundesweit ein Dickicht von mehr als 3.200 Überwachungsbefugnissen bzw. -befugnisvarianten für die Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern und versuchte, anhand einer Quantifizierung der Eingriffsintensität und der realen Anwendungshäufigkeit Aussagen zum Überwachungsniveau zu treffen. Dabei wurden etwa im Vergleich zwischen den Bundesländern erhebliche Unterschiede deutlich, die bis heute auf eine Erklärung warten. Der eigentlich zentrale Befund jedoch war, dass die meisten Behörden keine verlässlichen Zahlen über die tatsächliche Anwendung der ihnen zur Verfügung stehenden Befugnisse liefern können, was die die Autor*innen zur nüchternen Feststellung veranlasste: „Die Standards zeitgemäßer organisationaler Handlungssteuerung sind so kaum zu erreichen.“[10] Kurzum: weder Politik noch die Verwaltung selbst haben einen Überblick über die Überwachungsaktivitäten ihrer Beamt*innenschaft.
Laut den Autor*innen sollte das „Instrument … künftig von einer unabhängigen Stelle – wissenschaftliche Einrichtung, Stiftung oder ein Expertengremium, nach dem Vorbild der ehemaligen Ampelregierung vorgeschlagenen Freiheitskommission – implementierbar, adaptierbar und gegebenenfalls auch periodisch realisierbar“ sein.[11] Allerdings verschwand mit dem Ende der Ampel-Regierung sowohl der Bericht zur „Überwachungsgesamtbilanz“ politisch in der Schublade als auch die Idee einer „Freiheitskommission“. In keinem der eingangs dargestellten aktuellen Gesetzgebungsvorhaben spielen Überlegungen eine Rolle, die geplanten Befugnisse ins Verhältnis zu bereits existierenden Maßnahmen zu setzen.
Leerstellen und Kritik
Kritik an Konzept und Umsetzung der „Überwachungsgesamtrechnung“ gab es nicht nur aus den Innenministerien, sondern auch aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft. So wurde auf Leerstellen hingewiesen, weil der Fokus auf Eingriffsbefugnissen von Sicherheitsbehörden lag und die privatwirtschaftliche Überwachung sowie staatliche Maßnahmen etwa von Gesundheits- oder Sozialbehörden bereits konzeptionell ausgeblendet wurden.[12]
Auch die Autor*innen des MPI benennen blinde Flecken ihrer Studie: so wurden die geheimdienstlichen Befugnisse nur teilweise erfasst und Generalklauseln, die Überwachungsmaßnahmen zulassen, ebenso wenig berücksichtigt wie der Zugriff auf die massenhaft und anlasslos für fünf Jahre auf Vorrat gespeicherten Finanz- und Kontodaten,[13] der trotz seines Ausmaßes bislang kaum auf politischen oder zivilgesellschaftlichen Widerspruch trifft. Zu ergänzen ist, dass die Studie auf verdeckte Überwachung fokussiert, so dass etwa die millionenfachen Identitätsfeststellungen, die Polizeibeamt*innen Jahr für Jahr vornehmen, oder die oben erwähnte Expansion der (offenen) Videoüberwachung mit keinem Wort erwähnt werden. Ausgeklammert werden auch die aufenthalts- und asylrechtlichen Bestimmungen zur Datenerhebung und -verarbeitung sowie die Nutzung des Ausländerregisters durch Polizei und Geheimdienste.
Damit gerät aus dem Blick, dass die Überwachungslast höchst ungleich verteilt ist. Denn obwohl Überwachungstechnologien eine umfassende Kontrolle ermöglichen und im Prinzip „jeden“ treffen könnten, werden in der Praxis oft nur die „üblichen Verdächtigen“ ins Visier genommen, so dass etwa Asylsuchende, People of Colour und Wohnungslose de facto einer stärkeren Sozialkontrolle unterliegen.[14] Anstatt eine Gesamtlast zu ermitteln, wurde in den Surveillance Studies daher bereits vor Jahren vorgeschlagen, zu untersuchen, wie sich die „Überwachungsprofile“ sozialer Gruppen unterscheiden.[15]
Ganz grundsätzlich wird moniert, dass das Unterfangen einer Gesamtschau der Überwachung, einer „mission impossible“ gleiche und weit jenseits dessen liege, was Wissenschaft zu leisten vermag. Dies auch, weil sich mit der wachsenden Verdatung der Gesellschaft die Maßstäbe verschieben und eine Obergrenze der Überwachung kaum bestimmbar sei. Angesichts dessen drohe mit einer Bilanzierung der Überwachung ein „Whitewashing“ zur Rechtfertigung weiterer Überwachungsmaßnahmen.[16]
Und nicht zuletzt wird daran erinnert, dass die Bestimmung der Häufigkeit und Eingriffsintensität von Überwachung keinerlei Aussage über ihren Nutzen treffe.[17] Geboten sei es, die Exekutive wieder stärker in die Pflicht zu nehmen, Nachweise für die Geeignetheit und Erforderlichkeit der praktizierten oder geplanten Maßnahmen zu erbringen.[18] Dabei bleibt jedoch auch die Umsetzung einer solchen Forderung methodisch äußerst anspruchsvoll und politisch ambivalent, wie die Diskussionen um und die Erfahrungen mit der Evaluierung von Sicherheitsgesetzen gezeigt haben.[19] Unabhängig davon, ist es aktuell aber auch nicht gewollt, Überwachungsbefugnisse auf den Prüfstand zu stellen.