von Albrecht Funk
Die USA führten in Afghanistan eine „Polizeiaktion mit den Mitteln des Militärischen“, meinte Verteidigungsminister Rudolf Scharping kurz nach Beginn der Bombardements.[1] Er täuscht sich. Für die US-Regierung ist der „Krieg gegen den internationalen Terrorismus“ eine Frage der „Nationalen Sicherheit“ und dabei dominieren militärische Konzepte.
Beim Krieg gegen den internationalen Terrorismus (IT) handelt es sich weder um Strafverfolgung mit militärischen Mitteln noch um symbolische Politik. Die US-Regierung hat einen Krieg gegen den IT ausgerufen und führt ihn in Afghanistan und anderswo mit allen ihr zur Verfügung stehenden Mitteln. Dieser Krieg erklärt sich nicht mit den Tausenden von Menschenleben, die den Anschlägen in New York und Washington zum Opfer fielen. Terrorismus ist für die Bush-Administration keine „Makrokriminalität“ und deshalb auch keine Frage der Strafverfolgung. Im Gegenteil, die Bush-Administration schließt mit der Ausrufung eines „Krieges gegen den IT“ ganz bewusst die Möglichkeit aus, den Terrorismus als ein völkerrechtlich wie national gebrandmarktes Verbrechen strafrechtlich und polizeilich zu verfolgen (und sei es auch mit einer von der internationalen Staatengemeinschaft legitimierten Polizeiaktion im Sinne Scharpings). Sie beruft sich auf ihr Recht zur Selbstverteidigung, zur Vernichtung des Gegners und zur Aburteilung von Gefangenen durch Militärtribunale. Formen und Strategien dieses Krieges erklären sich vielmehr aus der institutionellen Konzeption von „national security“ und den in den Agenturen Nationaler Sicherheit nach dem Ende des Kalten Krieges entstandenen Bedrohungsvorstellungen.
Nationale Sicherheit und internationaler Terrorismus
Bedrohung durch Terrorismus steht in den USA für eine von außen kommende Gefahr. Diese dominante politische Wahrnehmung nationaler Sicherheit wird auch durch terroristische Akte nicht erschüttert, die von ganz „normalen“ (weißen) US-Bürgern verübt wurden: den Oklahoma-Anschlag des Timothy Mac Veigh, die Aktionen des Unabombers oder die Milzbrandbriefe von „Schurkenwissenschaftlern“ („rogue scientists“ sind nach wie vor die plausibelste Vermutung des FBI). Über US-amerikanischen Terrorismus ist konsequenterweise im Bericht der „National Commission on Terrorism“ auch kein Wort zu finden.[2]
Gestützt wird dieses Wahrnehmungsmuster zunächst durch einen tief sitzenden Glauben in die Integrationskraft der amerikanischen Gesellschaft, deren globale Überlegenheit als Bannerträger liberaler Demokratie und Marktwirtschaft die USA zur Zielscheibe terroristischer Angriffe und US-Bürger zum Opfer von Anschlägen macht – zu Hause wie im Ausland: von Berlin (La Belle) über Lockerbie, Nairobi bis New York. Die Konturen dieser Wahrnehmung von IT sind jedoch vor allem institutionell bestimmt, d.h. durch die Art, in der Innere Sicherheit (im Sinne des Schutzes von Recht und Ordnung) und Äußere Sicherheit (Abwehr externer Aggression) im politischen System der USA organisiert sind.
Außer Frage steht, dass die Bekämpfung des Terrorismus Angelegenheit der Bundesregierung ist. Als Strafverfolgungsbehörde ist es das Department of Justice (DoJ), dem eine originäre Zuständigkeit für die Verfolgung terroristischer Akte zukommt. Organisatorisch hat das dem DoJ zugeordnete FBI die Federführung bei der Terrorismusbekämpfung in den USA, es ist die „Lead Federal Agency“. Über seine 18 Terrorismus-Task-Forces und seine Joint Operation Centers koordiniert es in aktuellen Gefahrenlagen oder bei Anschlägen die Aktivitäten von FBI, CIA, Drogenbehörde (DEA), Einwanderungsbehörde (INS) sowie der Polizeien der Staaten und Kommunen. Unter Berufung auf die Gefahren, die der IT für die „nationale Sicherheit“ darstelle, hat das Büro auch seine Präsenz im Ausland massiv verstärkt: Über 2.000 Beamte wurden in Europa, Südamerika, Afrika und Asien stationiert. Faktisch sind DoJ und FBI als „Lead Federal Agencies“ jedoch deutliche Grenzen gesetzt.
Zum einen ist die originäre Zuständigkeit der Zentralregierung für Polizei und Strafverfolgung strikt begrenzt auf die im US-Code normierten Delikte und die in Spezialgesetzen geregelten Befugnisse von INS, DEA etc. DoJ und FBI haben keine weiter reichenden Weisungsbefugnisse für die Innere Sicherheit. Lokale Polizeichefs – wie in Oregon oder Michigan – konnten deshalb auch das Ersuchen von Justizminister Ashcroft, „alien residents“ und Bürger aus dem Nahen Osten zu „befragen“, schlicht ablehnen.[3] Diese Weigerung verweist auf eine in den USA selbst in Krisenzeiten kaum zu überwindende Grenze. Eine Ausweitung zentralstaatlicher Kompetenzen für die Innere Sicherheit ist nur als unumgängliche Maßnahme für den Erhalt der „nationalen Sicherheit“ begründbar und durchsetzbar. Selbst die „Commission on the Advancement of Federal Law Enforcement“ argumentiert nicht mit der Zuständigkeit des FBI für die Verfolgung terroristischer Straftaten. Die Terrorbekämpfung als zentrales Aufgabenfeld des Büros ergibt sich für sie vielmehr aus der Definition des Terrorismus als einer Bedrohung der „nationalen Sicherheit“.[4]
Zum andern lag und liegt die Zuständigkeit für „nationale Sicherheit“ jedoch nicht bei den zivilen Sicherheitsapparaten, sondern beim National Security Council (NSC) – als zentralem Entscheidungsorgan – und den in seinen Komitees und Arbeitsgruppen dominierenden Vertretern des Militärs, des State Department und der Geheimdienste. Entstanden als organisatorischer Bezugsrahmen für die Koordination von Außen- und Militärpolitik im Kalten Krieg, ist „nationale Sicherheit“ zum Schlüsselbegriff für alle Bedrohungen der „vitalen“ oder „wichtigen“ nationalen Interessen der USA geworden.
Das Ende des Kalten Krieges hat nicht zu einer Reduktion, sondern zu einer fast endlosen Erweiterung des Feldes potenzieller Bedrohungen der nationalen Sicherheit geführt – durch „Terrorismus, Drogenhandel und andere internationale Verbrechen, unerlaubten Waffenhandel, unkontrollierte Zuwanderung von Flüchtlingen …, Bedrohungen sensibler nationaler Infrastruktureinrichtungen, die neben physischen Angriffen und Sabotage in wachsendem Umfang die Form von Cyber-Attacken annehmen“.[5] Zugleich ist die Abschätzung der hieraus erwachsenden Gefahren und die Entscheidung, wie ihnen politisch begegnet werden soll, immer mehr von den Departments in das expandierende Netz von Arbeitsgruppen des NSC verlagert worden; im Falle der Terrorismusbekämpfung sind dies das „Counterterrorism and National Preparedness Policy Coordination Committee“ mit seinen vier Untergruppen.
Die Konzeption des IT als Bedrohung der nationalen Sicherheit hat direkte politische Folgen: Sie strukturiert den politischen Entscheidungsprozess wie die zur Verfügung stehenden institutionellen Mittel: „Wird Terrorismus nur als eine strafrechtliche Angelegenheit definiert, steht Strafverfolgung im Vordergrund … Wird er als Gefahr für die nationale Sicherheit verstanden, geht es um eine politische und militärische Frage, auf die am Ende mit militärischer Gewalt zur Verhinderung, Abschreckung oder Unterbindung terroristischer Akte geantwortet werden kann.“[6] Militärschläge spielten in der US-Terrorismusbekämpfung nicht erst seit der Kriegserklärung der Bush-Administration eine Rolle – von der Bombardierung von Ghaddafis Hauptquartier nach dem La Belle-Anschlag in Berlin (1986) über die Zerstörung des Hauptquartiers des Irakischen Geheimdienstes nach dem versuchten Attentat auf den US-Präsidenten George Bush sen. in Kuwait (1993) bis hin zum Raketenangriff auf Bin Ladens Stützpunkte in Afghanistan und vermeintliche Produktionsstätten chemischer und biologischer Waffen im Sudan (1998).
Militärische Strategien der Terrorismusbekämpfung und militarisierte Notstandsszenarien dominieren mittlerweile auch die politisch-strategische Diskussion Nationaler Sicherheit. Sowohl Marines als auch Armee verfügen über schlagkräftige Anti-Terror-Einheiten – u.a. die mehr als 800 Mann starke „Delta Force“ in Fort Bragg. Für die Experten des „Krieges niedriger Intensität“ (low intensity warfare) ist dies nur der Anfang. Ihre Forderungen zielen auf eine „Revolution militärischer Strategie“: Die USA sollen mit überlegener Technologie und minimalen eigenen Verlusten jederzeit global alle Gegner ausschalten können, die das Land mit terroristischen Methoden angreifen oder mit atomaren, chemischen oder biologischen Waffen zu erpressen versuchen – egal ob es sich um „street-fighter“ oder „Schurkenstaaten“, um Warlords oder Kriminelle handelt.[7] Mit solchen Bedrohungsszenarien drängten die USA auch die NATO-Partner – bis zum 11. September vergeblich -, den Kampf gegen den IT zur Bündnisaufgabe zu machen.
Die „National Commission on Terrorism“ forderte in ihrem Bericht nicht nur die Aufhebung bestehender Richtlinien, die der CIA die Anwerbung krimineller Informanten untersagte. Angestrebt wird eine Notstandsplanung, in der dem Verteidigungsministerium (Department of Defense, DoD) die Rolle der „Lead Federal Agency“, also die Federführung im Falle von „katastrophischen“ Terrorattacken auf amerikanischem Boden übertragen werden soll. Bezugnehmend auf den Lockerbie-Fall stellte die Kommission auch die praktische Wirksamkeit des „Law Enforcement Approach“, des Strafverfolgungsansatzes, in Frage.[8]
Sowohl die Hart-Rudman-Kommission zur Nationalen Sicherheit im 21. Jahrhundert als auch die Gilmore-Kommission, die sich mit den Notstandsplanungen im Falle terroristischer Angriffe beschäftigte, kamen zu dem Ergebnis, dass es nicht nur einer besseren Koordination der Federal Agencies bedürfe, sondern einer nationalen Strategie der Verteidigung des „home land“.[9] National steht hier für die Forderung, den zentralstaatlichen Instanzen auch Koordinationsbefugnisse über staatliche und kommunale Instanzen zuzugestehen. Wie eine solche „Behörde zur Verteidigung des home land“ aussehen sollte, blieb bei diesem verfassungsrechtlich heiklen Unterfangen offen.
11. September: Home Land Security
Nichts von den weitreichenden Plänen und Empfehlungen zur „Home Land Security“, zur Terrorbekämpfung und zur Neudefinition nationaler Sicherheit im 21. Jahrhundert hatte vor dem 11. September eine Chance der Umsetzung. Jeder Versuch, in die civil rights der US-BürgerInnen und die Rechte der Bundesstaaten einzugreifen, musste mit heftigem Widerstand im Kongress und bei Bürgerrechtsgruppen rechnen. Am Übergang von der Clinton-Ära zur konservativen Bush-Administration waren konkrete Maßnahmen und Gesetzentwürfe nicht zu erwarten. In der Diskussion der Experten für Nationale Sicherheit blieben zwar IT und Transnationales Organisiertes Verbrechen Top-Prioritäten auf der langen Liste potenzieller Gefahren. Dennoch behielten die Anhänger des Raketenabwehrschirms (National Missile Defense System, NMD), allen voran die High-Tech-Rüstungsindustrie, die Oberhand. An personalintensiven und kostspieligen Projekten zur Sicherung des „home land“ gegen terroristische Angriffe mit biologischen oder chemischen Waffen oder neuen Waffensystemen für den Krieg niedriger Intensität hatte diese einflussreiche Fraktion kein Interesse.
Der 11. September schlägt sich nicht nur in einer Flut von Gesetzen und Maßnahmen nieder, sondern auch in der Konzeption und Organisation Nationaler Sicherheit: Er bringt das „home land“ zurück in eine Sicherheitsdebatte, in der die Gefahren und ihre Bekämpfung externalisiert wurden. Die Erfahrung der Verletzbarkeit des „home land“ ist neu in den USA, auf deren Festland es seit dem Bürgerkrieg im 19. Jahrhundert keine kriegerische Zerstörung mehr gegeben hatte. Künftig wird die „Innere“ eine viel stärkere Rolle in der Debatte um die Nationale Sicherheit spielen.
Offiziell wird die Bush-Administration die Pläne für ein NMD-System nicht aufgeben. Doch die Mittel werden schon umgeschichtet. Die Milliarden für den Krieg in Afghanistan, die Verteidigung des „home land“ gegen terroristische Angriffe mit atomaren, biologischen und chemischen Waffen und die Reorganisation der Geheimdienste werden bei bereits absehbaren massiven Haushaltsdefiziten dazu führen, dass das kostspieligste Rüstungsprogramm in der US-Geschichte zeitlich erheblich gestreckt werden muss. Der Eindruck des IT und alles Wunschdenken europäischer Politiker wird die USA jedoch nicht zu multilateralen Formen der Kooperation in der Sicherheitspolitik bewegen. Die Anti-Terrorismus-Koalition wurde vielmehr nach dem Motto gebildet: Wer nicht für uns ist, ist für die Terroristen.
„Geeignete Mittel“
Kurz nach dem 11. September präsentierte Justizminister Ashcroft eine lange Liste von Forderungen, die der Bekämpfung des Terrorismus dienen sollten. Sie trat mit einigen Abstrichen und einer Klausel, nach der die Befugnisse zur Telekommunikationsüberwachung in vier Jahren auslaufen, am 26. Oktober in Kraft. Titel des Gesetzes: „Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act“; kurz: USA-PATRIOT Act. Für US-BürgerInnen hat dieses Gesetz u.a. folgende Konsequenzen:
Die Strafen für die Unterstützung und Finanzierung terroristischer Organisationen werden erhöht. Der Besitz von Substanzen, die sich zum Bau chemischer oder biologischer Waffen eignen, wird, sofern er nicht friedlichen Zwecken dient, unter Strafe gestellt. Die Trennung zwischen geheimdienstlicher Überwachung ausländischer Spione und Terroristen durch das FBI und dessen Eingriffen in die Freiheitsrechte der BürgerInnen im Rahmen der Strafverfolgung – vom Church-Komitee nach Watergate durchgesetzt – wird bei der Terrorismusbekämpfung faktisch aufgehoben. Die Voraussetzung für die gerichtliche Anordnung eines solchen „intelligence gathering“ werden gesenkt. Musste bisher die Aufklärung eines bestimmten Terrorismusfalls das dominante Ziel einer solchen Operation sein, so reicht nun, dass die Maßnahme hierfür „von Bedeutung“ ist. Für die Überwachung aller Telefonanschlüsse einer Person ist nur noch ein Gerichtsbeschluss nötig. E-Mail- wird der Telefonkommunikation gleichgestellt und kann aufgrund eines richterlichen Beschlusses überwacht werden. Das Treasury Department kann Banken verpflichten, Bewegungen auf großen ausländischen Konten offen zu legen. In Zukunft kann das FBI schließlich relevante Informationen über IT, die mithilfe der machtvollen Eingriffsbefugnisse einer Federal Grand Jury gewonnen wurden, an die CIA weitergeben. CIA- und FBI-Agenten sollen auch in den USA Seite an Seite bei der Terrorbekämpfung zusammenarbeiten. Damit wird auch die zweite Trennwand durchbrochen, mit der das Church-Komitee einen Inlandsgeheimdienst verhindern wollte. Gleichwohl wird es in den USA auch nach dem 11. September keine „restlose“ Erfassung der BürgerInnen geben. Personalausweise, flächendeckende Rasterfahndungen etc. stehen nicht zur Diskussion.
Viel weiter gehen jedoch die Maßnahmen gegen AusländerInnen und „alien residents“.[10] Sie werden massiven exekutiven Kontrollen und einer Maßnahmejustiz ausgesetzt, ohne dass sie sich auf die US-BürgerInnen zustehenden konstitutionellen Garantien berufen könnten: Der USA-PATRIOT-Act erlaubt es dem Attorney General (Generalstaatsanwalt), jede ausländische Person in Haft zu nehmen, bei der „Gründe zu der Annahme“ bestehen, dass sie die nationale Sicherheit gefährdet. Durch interne Anweisung erweiterte Ashcroft ferner die Möglichkeiten der Einwanderungsbehörde (INS), einen Häftling auch gegen das Urteil eines Einwanderungsrichters weiter in Haft zu halten. Damit können DoJ und INS AusländerInnen theoretisch zeitlich unbegrenzt in Haft halten. Die Zahl so inhaftierter AusländerInnen stieg in den vier Wochen nach dem 11. September auf 1.147. Nur einem Dutzend wurden Verbindungen zu terroristischen Gruppen unterstellt. Ende November saßen immer noch über 500 in Haft. Sie werden größtenteils auf Grund von Verstößen gegen die Einwanderungsgesetze weiter festgehalten.
Ferner ordnete der Attorney General eine als Befragungsaktion verkleidete Einvernahme von über 5.000 „alien residents“ an: Sie werden über Reisen in den Nahen Osten, Kontakte mit islamisch-fundamentalistischen Gruppen etc. „befragt“. Die Rechtmäßigkeit der Aktion ist zweifelhaft, mehrere Polizeichefs haben ihre Mitarbeit verweigert. Das DoJ bereitet neue Richtlinien für die Überwachung u.a. religiöser Gruppen vor, die als Terroristen-Treffpunkt dienen könnten (z.B. Moscheen).
Das Weiße Haus hat schließlich entschieden, dass die für die Terrorakte Verantwortlichen, soweit sie denn lebend in die Hände von US-Soldaten fallen, außerhalb der USA vor Militärtribunale zu stellen seien. Die geheim tagenden Tribunale sind eher militärische Standgerichte als Militärgerichtsverfahren. Deren Regeln – was etwa die Verteidigungsrechte betrifft – sollen nicht gelten.[11] „Der Feind hat uns den Krieg erklärt“, rechtfertigt Präsident Bush die Militär-Tribunale. Die USA und ihre NATO-Verbündeten haben die Kriegserklärung Bin Ladens in der Tat angenommen. Wir sind im Krieg „und wir dürfen es nicht zulassen, dass ausländische Feinde das Forum der Freiheit benutzen, um die Freiheit selbst zu zerstören.“[12] Freiheit aber ist unteilbar. Mit einem Krieg gegen die ausländischen „Feinde der Freiheit“ sind Ordnung, Rechtsfriede und Freiheit global nicht zu gewinnen. Nicht einmal die Freiheit der BürgerInnen in den „Oasen des Friedens“,[13] in der Welt der G7-Staaten, ist auf diese Weise zu verteidigen. Die Frucht eines solchen Krieges gegen den IT wird mehr Terror sein, nicht Sieg, nicht Friede.
Albrecht Funk ist Mitherausgeber von Bürgerrechte & Polizei/CILIP und lebt derzeit in Pittsburgh (USA).
[1] BT-Plenarprotokoll 14/192 v. 11.10.2001
[2] National Commission on Terrorism: Countering the Changing Threat of International Terrorism, Washington Januar 2001
[3] New York Times v. 1.12.2001
[4] Commission on the Advancement of Federal Law Enforcement: Law Enforcement in a New Century and a Changing World, Washington 2000
[5] The White House: National Security Strategy for a New Century, Washington 1999, p. 2
[6] Brake, J. D.: Terrorism and the Military’s Role in Domestic Crisis Management: Background and Issues for Congress, Washington 2001, p. 19f.
[7] vgl. u.a. Lemann, N.: Dreaming about War, in: The New Yorker v. 16.7.2001, pp. 32-38
[8] National Commission on Terrorism a.a.O. (Fn. 2), p. 18
[9] US Commission on National Security/21st Century: Seeking a National Strategy, Washington 15.4.2000 (Hart/Rudman); Commission on National Security/21st Century: Road Map for National Security, Washington 15.2.2001 (Gilmore)
[10] zusammenfassend: New York Times v. 1.12.2001
[11] New York Times v. 25.10.2001
[12] New York Times v. 30.11.2001
[13] Singer, M.; Wildavsky, A.: The real world order, New York 1996