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Gesetze werden nicht für die Ewigkeit geschaffen. Dass sie geändert werden, wenn die Dinge, die sie regeln sollen, sich ändern, das ist trivial und gilt selbstverständlich auch für die Polizeigesetze in Deutschland. Was hingegen bemerkenswert ist, sind zwei Umstände: Erstens wird das Polizeirecht seit fünf Jahrzehnten einer unendlich scheinenden Zahl von Novellierungen unterworfen; kaum ist eine Neuerung etabliert, wird die nächste bereits vorbereitet. Zweitens kennt das Polizeirecht nur eine Entwicklung: Immer geht es um die Erweiterung von Befugnissen, um die Legalisierung neuer Polizeimethoden, um die Einschränkung von Grund- oder den Abbau von Schutzrechten (nur sehr vereinzelt gab/gibt es temporäre Abweichungen von diesem Trend). Hinzu kommt der Umstand, dass die deutsche „Polizeiverfassung“ neben den beiden Bundesgesetzen zum Bundeskriminalamt (BKA) und zur Bundespolizei (und zum Zoll als aufstrebender Quasi-Polizei) sechzehn Landespolizeigesetze kennt, über die die Novellierungswellen in unterschiedlicher Geschwindigkeit und Intensität hinwegrollen. Ein im Detail unübersichtliches Feld, in ständiger Bewegung.

Innenministerkonferenz:Musterpolizeigesetz (MPolG) – Sachstandsbericht des UA RV zur Vorlage an die IMK – (Stand: 17.03.2021), www.innen-mi­nis­ter­­konferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/20210616-18/anlage-zu-top-17.pdf

Dieser Bericht des „Unterausschusses Recht und Verwaltung“ des „Arbeitskreises Innere Sicherheit“ (AK II) der Innenministerkonferenz (IMK) gibt einen guten Überblick über den Stand der Dinge. Bezeichnend ist, dass der Entwurf des „Musterpolizeigesetzes“ nicht mit veröffentlicht ist, sondern nur dessen 87 Paragraphen umfassendes Inhaltsverzeichnis. Bezeichnend ist auch, dass die IMK auf ihrer Sitzung im Juni 2021 den Bericht zur Kenntnis genommen und die Vorgehensweise begrüßt hat, dass aber zugleich Nordrhein-Westfalen in einer Protokoll-Notiz festhalten ließ, mit diesem Beschluss sei keine inhaltliche Zustimmung verbunden.

In der Sache zeichnet der Sachstandsbericht die jüngere Polizeirechtsentwicklung nach, deren unmittelbaren Anlässe das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum BKA-Gesetz und die Datenschutz-Richtlinie im Bereich Justiz und Inneres der Europäischen Union (beide von 2016) bildeten.Alle Bundesländer novellierten seither ihr Polizeirecht; Bayern und Sachsen-Anhalt gleich drei Mal, fünf Länder und der Bund immerhin zwei Mal. Dies sei geschehen, „um bestehende Sicherheitslücken zu schließen und die Handlungsfähigkeit der Polizei auch bei wachsender Gefahr durch Terror und Kriminalität sicherzustellen.

Die Idee eines „Musterentwurfs“ für das Polizeirecht geht auf Anfang der 1970er Jahre zurück. Aber schon Mitte der 80er Jahre gelang es den Ländern nicht mehr, sich auf eindeutige Vorschläge zu einigen. Diese Differenzen sind in den letzten Jahren größer geworden. In der Konsequenz wurde die ursprüngliche Idee, dass die Länder die Formulierungen des Musterentwurfs in ihr Recht übernehmen, dahingehend geändert, dass er „nunmehr lediglich als ‚Bau- oder Werkzeugkasten‘ verstanden werden (soll), welcher von den Ländern individuell als Vorlage für die eigene Gesetzgebungszuständigkeit verwendet werden kann“.

In dem Bericht werden vier Neuerungen hervorgehoben: Die Ausweitung der Befugnisse zur Telekommunikationsüberwachung (TKÜ), die Regelung „aufenthaltsbestimmender Maßnahmen“, Bestimmungen über „flankierende“ Maßnahmen (z. B. Observationen), außerdem sollen „gerade die terrorismusrelevanten Befugnisse für das Vorfeld einer konkreten Gefahr ertüchtigt werden“. Da die Formulierungsvorschläge nicht veröffentlicht sind, kann über deren Qualität nur spekuliert werden. Die Skizzierung für die TKÜ („Schlüsselbefugnisse“) lässt erahnen, was zu befürchten ist: die „Durchschlagskraft polizeilichen Handelns“ soll sichergestellt und die „Infiltration informationstechnischer Systeme“ rechtlich abgesichert werden – verbunden mit der bekannten Rechtsstaats-Rhetorik, die vorzugsweise mit unbestimmten Rechtsbegriffen (etwa den „Rechtsgütern von besonderem Wert“) zu hantieren scheint.

Aden, Hartmut; Fährmann, Jan: Defizite der Polizeirechtsentwicklung und Techniknutzung, in: Zeitschrift für Rechtspolitik 2019, H. 6, S. 175-178

Die Aussage, dass das „heutige Polizeirecht … weit entfernt vom Ideal einer rechtstaatlich begrenzten staatlichen Exekutivmacht entfernt“ ist, versuchen die Autoren mit Hinweisen auf zwei jüngere Entwicklungen zu begründen: Erstens die unverhältnismäßige Ausweitung von Befugnissen (exemplarisch wird die Vorratsdatenspeicherung genannt) und zweitens die Vorverlagerungen polizeilicher Eingriffe (im Polizeirecht am Beispiel der „drohenden Gefahr“, im Strafrecht durch die Aufnahme von Vorbereitungshandlungen). Rechtsstaatlich problematisch sei auch der neuere Modus der „Patchwork-Gesetzgebung“, indem Formulierungen – etwa von Gerichten – in das Polizeirecht einkopiert würden, mit negativen Folgen für Transparenz und Klarheit der Reglungen. Am Beispiel des Projekts „Polizei 2020“, das auf die Zusammenführung unterschiedlicher polizeilicher Datenbestände zielt, werden die rechtsstaatlich-demokratischen Herausforderungen präzisiert. Die Autoren plädieren für strickte Zweckbindung, Datenminimierung und „privacy by design“.

Apostel, Christoph:Das neue Polizeiaufgabengesetz (PAG) in Bayern – gesetzliche Absicherung des „Predictive Policing“-Gedankens?, in: Kritische Justiz 2019, H. 2, S. 147-158

Die Novelle der Bayerischen Polizeigesetzes von 2018 stellt eine Zäsur in der jüngeren Polizeirechtsentwicklung dar, indem mit der „drohenden Gefahr“ eine neue Eingriffsschwelle unterhalb der „konkreten Gefahr“ geschaffen wurde. Ein wenig zwingender Kausalverlauf und geringere Wahrscheinlichkeitsanforderungen ermöglichten der Polizei nun Eingriffe, die ihr vorher untersagt waren. An den Bestimmungen zur Telekommunikationsüberwachung, am präventiven Polizeigewahrsam und der elektronischen Aufenthaltsüberwachung werden die Folgen auf der Befugnisebene exemplarisch dargestellt. Im zweiten Teil gibt der Autor einen Überblick über den verschiedene „predictive policing“-Initiativen der deutschen Polizeien. Werden diese Programme mit den entgrenzten Befugnissen verbunden, dann wird das Ausmaß möglicher Grundrechtseingriffe deutlich.

Barczak, Tristan:Vom Kreuzberg zum Breitscheidplatz. Gefährder statt Gefahrenabwehr in den neuen Polizeigesetzen, in: Kriminologisches Journal 2020, H. 2, S. 97-110

Ruschemeier, Hannah:Was droht mit der drohenden Gefahr? Die Vorverlagerung polizeilicher Eingriffsbefugnisse auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, in: Kriminologisches Journal 2020, H. 2, S. 122-134

Golla, Sebastian J.:Lernfähige Systeme, lernfähiges Polizeirecht. Regulierung von künstlicher Intelligenz am Beispiel von Videoüberwachung und Datenabgleich, in: Kriminologisches Journal 2020, H. 2, S. 149-161

Unter der Überschrift „Reform der Polizeigesetze“ hat das Kriminologische Journal verschiedene Aspekte der Polizeirechtsentwicklung beleuchtet.Die drei hier aufgeführten Beiträge blicken aus unterschiedlichen Perspektiven.

Tristan Barczak thematisiert das Polizeirecht als Ausdruck moderner „Sicherheitsgesellschaften“. Einerseits werde mit der Figur des „Gefährders“ das Risiko subjektiviert, von konkreten räumlichen, zeitlichen, situativen Bezügen befreit,andererseits werde die Gefahrenzuschreibung entindividualisiert, weil die Gefahrenzuschreibung über standardisierte Zuschreibungen erfolge.

Hannah Ruschemeier unterwirf die „drohende Gefahr“ des Bayerischen PAG einer verfassungsrechtlichen Überprüfung. Sie zeigt zunächst, dass die Entscheidung des Verfassungsgerichts zum BKA-Gesetz keineswegs als Grundlage für die Etablierung eines neuen Gefahrenbegriffs dienen kann. Die Regelungen verstießen darüber hinaus gegen das Bestimmtheitsgebot und gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Durch die Unschärfe der Bestimmungen sei zudem eine (nachträgliche) rechtliche Überprüfung erschwert. Die Absenkung der Schwellen könne zu einer „Kumulation von Grundrechtseingriffen“ führen; die Unbestimmtheiten können „Abschreckungseffekte“ bewirken, die negativ auf die Wahrnehmung von Grundrechten wirkten.

Sebastian J. Gollas Ausgangspunkt ist die Nutzung Künstlicher Intelligenz (KI) durch die Polizei. Welche Bedeutung kommt dem Recht in dieser Entwicklung zu: „Einhegen“, um die grundrechtlichen Gefahren durch neue Technologien zu begrenzen, oder rechtliche Legitimation neuer Eingriffe? An den Beispielen der intelligenten Videoüberwachung und des Datenabgleichs werden die konkreten Regelungen in einigen Polizeigesetzen vorgestellt. Im Ergebnis wird den Gesetzgebern mangelnde „Lernfähigkeit“ unterstellt. Technikfolgenabschätzung, Berichts- und Evaluationspflichten sowie Auslaufklauseln seien nur in Ansätzen vorhanden, angesichts des Eingriffspotential KI-gestützter Polizeipraktiken jedoch dringend geboten.

Thiel, Markus:Polizeigesetze der Länder – aktuelle Entwicklungen, Kontroversen, Konflikte. Unter besonderer Berücksichtigung der Auswirkungen auf Kinder und Jugendliche am Beispiel der Novelle des nordrhein-westfälischen Polizeigesetzes, in: Zeitschrift für Jugendkriminalrecht und Jugendhilfe 2021, H. 3, S. 224-230

Der Aufsatz versucht die Wirkungen der neuen polizeilichen Befugnisse auf eine bestimmte Gruppe genauer zu bestimmen. Am Beispiel der nordrhein-westfälischen Regelungen werden einerseits die Entgrenzungen deutlich; diese werden keineswegs auf Gefahren für zentrale Rechtsgüter beschränkt, sondern erstrecken sich auch auf Stalking oder Mobbing. Andererseits wird mit „Kinder und Jugendliche“ eine Gruppe betrachtet, die eher als zu schützende „Opfer“ gesehen werden. Vorverlagerte Polizeieingriffe dienen der effektiven Abwehr von Gefahren für eine besonders schwache Gruppe, unter dieser Perspektive werden einzelne Befugnisse diskutiert. Zugleich wird deutlich, dass Kinder und Jugendliche auch direkt oder indirekt Betroffene dieser Eingriffe sein können. Eine Gesamtbilanz von Schutz oder Gefährdung müsste vermutlich mehr als juristische Sachverhalte berücksichtigt werden.

Arzt, Clemens: Bundespolizeigesetz – Wie weiter in der nächsten Legislatur?, in: Zeitschrift für Rechtspolitik 2021, H. 7, S. 205-208

Am Ende der abgelaufenen Legislaturperiode ist die Novellierung des Bundespolizeigesetzes am Widerstand der Bundesländer gescheitert. Der Verfasser hofft, dass das Scheitern zu einer Rückbesinnung und zu einer „Kehrtwende im deutschen Polizeirecht“ führen kann. Die Elemente einer Gesetzgebung, die sich „proaktiv auf rechtsstaatliche Begrenzungen unter der ‚rule of law‘“ zurückbesinnt, werden in dem Aufsatz ausgeführt, indem die Bestimmungen des gescheiterten Entwurfs kritisch gewürdigt werden: Arzt argumentiert gegen die Aufgabe der „Strafverfolgungsvorsorge“ in das Bundespolizeigesetz under lehnt die Ausdehnung strafverfolgender Zuständigkeiten ab, denn sie sei verfassungsrechtlich als Polizei mit begrenzten Aufgaben konzipiert. Auch einzelne Befugniserweiterungen und Regelungslücken werden erörtert: So wird z. B. die vorgesehene Kontrolle von Meldeauflagen durch die Bundespolizei abgelehnt, eine – eng formulierte – Befugnis zur polizeilichen Drohnenabwehr wird gefordert. Im letzten Teil werden die Bestimmungen zur Datenverarbeitung untersucht und an den Anforderungen der JI-Richtlinie (s. den Aufsatz in diesem Heft) gemessen. Fazit: „Gesetzliche ‚Einhegungen‘ sind hier dringend erforderlich.“

Aus dem Netz

https://copservation.de

In der Tradition von „Bürger beobachten die Polizei“, nun digital aufgestellt und unter der anglisierten „Polizisten-Beobachtung“ leicht erkennbar, verspricht diese Plattform eine „umfassende Chronik zu umstrittenen Polizeiverhalten in der BRD seit 1990“. Die gesammelten Fälle sind kartografisch aufbereitet. Die Übersichtsmaske erlaubt die Suche nach Orten, Kontext und/oder Zeitraum.

Versehen mit der Warnung, „Diese Karte ist nicht repräsentativ“ (was nicht allein für die Karte, sondern für den gesamten Fall-Bestand gilt), werden ggw. insgesamt 777 Fälle umstrittenen Polizeiverhaltens nachgewiesen. Weil nicht klar ist, ob die erfassten Fälle auf Unterschiede in der Berichterstattung, der Meldungen oder der Recherchen oder auf besonders unproblematisches Polizeiverhalten zurückzuführen sind, ist die Visualisierung mittels einer Landkarte eher irreführend.

Hilfreich sind hingegen die angebotenen Filter, insbesondere jener, der erlaubt, nach den Kontexten des umstrittenen Verhaltens zu recherchieren. So ergibt die Recherche, dass über „Beleidigung“ durch Polizist*innen in 55 der 777 Fällen berichtet wurde. In der Listenansicht sind dann die einzelnen Fälle aufgeführt, mit Kurzschilderung, Ort und Datum sowie mit Links zu den Quellen (Medienberichte). Dokumentiert werden nicht nur unmittelbare Vorkommnisse, sondern auch deren rechtliche und disziplinarrechtliche Würdigung.

„Copservation“ wird von einer „Gruppe parteiunabhängiger und unentgeltlich arbeitender Menschen“ betrieben. Die Informationen, so die Selbstdarstellung, sollen „als öffentliches Recherchewerkzeug für Interessierte aus der Zivilgesellschaft sowie Journalist:innen, Wissenschaftler:innen, Organisationen und politischen Gruppen zur Verfügung gestellt werden“. „Wir vermuten“, so heißt es vorsichtig formuliert, „einen strukturell begründeten, problematischen Dauerzustand innerhalb der deutschen Polizei, den wir sichtbar machen wollen.“

Methodische und sonstige Hinweise finden sich unter „FAQ“, Vorfälle können über ein Formular an die Plattform gemeldet werden. Außerdem wird eine Liste von Beratungsstellen für Polizeiopfer bereitgestellt.

https://duerfensiedas.de

Dies ist eher eine Vorankündigung, denn noch erscheint auf der Startseite „demnächst verfügbar“. Aber unter der Überschrift „Dürfen sie das?“ wird eine interessante Initiative angekündigt, die auf twitter (twitter.com/duerfensiedas) schon aktiv ist. Ziel des Angebots ist, Menschen, die nicht der Polizei angehören, darüber zu informieren, wie wir „uns verhalten können, wenn wir in Kontakt mit ihr kommen“. Was darf die Polizei, was darf sie nicht? Wozu bin ich als Bürger*in verpflichtet, wozu nicht? In diesen Fragen besteht, so die Seite, ein „Informationsgefälle“: ahnungslose Bürger*innen sehen sich Polizist*innen gegenüber, die ihr Recht kraft Amtes behaupten. Dieser Konstellation will „dürfen sie das?“ entgegenwirken. Nichts weniger als ein digitaler Ratgeber für mündiges Verhalten gegenüber der Polizei wird hier versprochen. Ausdrücklich wird keine Rechtsberatung gegeben, sondern rechtlich fundierte Tipps, um in Begegnungen mit der Polizei „sicher und selbstbewusst zu navigieren“.

Das im Moment noch auf Berlin beschränkte Projekt (die regionale Ausdehnung ist geplant) wird von einem Verein getragen, der sich als „antihierarchisches Kollektiv“ beschreibt. (sämtlich: Norbert Pütter)

Sonstige Neuerscheinungen

Bürgin, Julika: Extremismusprävention als polizeiliche Ordnung. Zur Politik der Demokratiebildung, Weinheim 2021, Beltz Juventa, 167 S., 16,95 EUR

Bürgin legt mit ihrem Buch eine umfassende Kritik der „Extremismus­prävention“ vor. Innen- und Sicherheitspolitik habe in Kernfragen die Federführung bei der politischen Bildung bzw. mehr noch der „Demokratiebildung“ übernommen. Unter dem Leitbegriff der „Extremismusprävention“ sei Bildungsarbeit Teil der polizeilichen Ordnung geworden, die darüber bestimme, was sagbar ist, was Gegenstand politischer Auseinandersetzung sein könne und was nicht. Mit der Verschiebung von „politischer Bildung“ hin zu „Demokratiepädagogik“ gehe für politische Bildung eine völlig neue Konzeptionierung weg von offener Problematisierung und Konfrontation hin zu einer positiven, letztlich gegenüber der politischen und ökonomischen Ordnung affirmativen Orientierung auf Erziehung einher.

Die Autorin zeigt in einer historischen Rekonstruktion beginnend mit den 50er Jahren, dass das dahinterstehende Konstrukt des „Extremismus“ so übermächtig geworden ist, dass sich ihm selbst fortschrittliche Pädagog*innen und Soziolog*innen kaum entziehen können; schon den „E“-Begriff zu vermeiden, sei innerhalb der wissenschaftlichen und fachpolitischen Debatten kaum möglich. Wer sich verweigere, finde sich selbst an den über den „E“-Begriff konstruierten „gesellschaftlichen Rändern“ wieder, mit denen nicht auf Augenhöhe diskutiert werde. Dies zeige sich gerade in den ab 2005 entwickelten Förderprogrammen, die zunächst gegen Rechtsextremismus, seit 2012 aber gegen jeden „Extremismus“ entwickelt worden seien. Durch die Projektförderung und andere Auftragsarbeiten – bei gleichzeitigem Rückgang institutionell geförderter Kinder- und Jugendarbeit – gelinge es dem Staat, sich de facto eine fachliche Aufsicht in einem Bereich zu sichern, der eigentlich unabhängig agieren sollte.

Wie sehr die „zivilgesellschaftlichen Träger“ der Präventionsarbeit bereits in die staatlichen Institutionen eingemeindet sind, zeigt Julika Bürgin an der „Übertragung“ des staatlichen Neutralitätsgebotes auf Träger und gemeinnützige Vereine. Für die theoretische Auseinandersetzung spannend zu lesen sind ihre Ausflüge in die Staats- und Demokratietheorie, dahinter bleiben allerdings leider die empirischen Befunde der konkreten Umsetzung in den Alltag der politischen Bildung bzw. eben der Präventionsarbeit zurück.

Als empirische Grundlage dienen ihr neben umfassender Textanalyse auch Interviews mit sechs Expert*innen aus dem Feld, auf die sie im Verlauf der Darstellung allerdings nur an wenigen Stellen Bezug nimmt. Dies unterstreicht ihren eigenen Befund: Während der Staat mit der Gründung eines „Bundesinstituts Qualitätssicherung“ im Geschäftsbereich des Bundesinnenministeriums seinen Einfluss auf die inhaltliche Gestaltung der Präventionsprojekte noch weiter ausdehne, fehle es an wissenschaftlicher Forschung hierzu, die nicht „an der Kandare von privaten und öffentlichen Drittmittelgebern“ liege. Wem es als Alternative zum Verfassungsschutz regelmäßig auf den Lippen liegt, nach mehr Fördergeldern für Präventionsarbeit zu rufen, dem oder der sei die Lektüre herzlich empfohlen. (Dirk Burczyk)