von Prof. Dr. C. F. Rüter
Seit dem 1. Februar 1986 gilt in Amsterdam ein neues Verfahren für die Untersuchung von und Entscheidung über Klagen der Bürger über die städtische Polizei. Ins Leben gerufen wurde eine Klagekommission („Commissie voor de Politieklachten“) – die politische Antwort auf die Arbeit einer Bürgerinitiative, die sich Jahre zuvor als Anlaufstelle gebildet hatte, um BürgerInnen bei Problemen mit der Polizei zu unterstützen (vgl. CILIP Nr. 0 u. 4). Unser Autor, Ordinarius für Strafrecht an der Universität Amsterdam, war bis Okt. 1989 Vorsitzender dieser neuen Klagekommission.
1. Einleitendes
Bis Ende 1985 waren Bürgerbeschwerden und -klagen von der Polizei Amsterdams aufgrund interner Dienstvorschriften in eigener Regie untersucht und vom Polizeipräsidenten entschieden worden. Nur wenn der Bürger statt einer Klage eine Anzeige erstattet hatte oder die Polizei auf Grund der Klage ein Ermittlungsverfahren eröffnete, lag die Entscheidung bei der Staatsan-waltschaft oder, wenn sie Anklage erhob (was allerdings recht selten geschah), beim Strafrichter.
Die neue Amsterdamer Regelung hat dies ziemlich eingreifend geändert, und zwar so, daß sie die Entscheidung vom Polizeipräsidenten auf den Oberbürgermeister verlegte und sowohl bei der Entscheidung wie bei der Untersuchung von Klagen eine wichtige Rolle einer vom Oberbürgermeister ernannten, im übrigen aber unabhängigen (ständigen) Kommission einräumte. Nicht nur das Untersuchungs- und Entscheidungsmonopol der Polizei wurde durchbrochen, die Kommission erhielt auch das Recht, dem Oberbürgermeister über das Vorgehen und die Tätigkeit der Polizei, und zwar auch unaufgefordert, zu berichten, Ratschläge zu erteilen und Anregungen zu geben. Dies bietet ihr die Möglichkeit, sich nicht nur einzelner Klagen anzunehmen, sondern auch Mißstände und Fehlverhalten struktureller Art aufzudecken und geeignete Maßnahmen zur Abhilfe zu empfehlen. Was bedeutet das neue Klageverfahren für die Kontrolle der Polizei? Was hat es in der Praxis gebracht? Das möchte ich an Hand der seit 1986 gemachten Erfahrungen aufzeichnen. Dabei ist es unumgänglich, zuerst (kurz) die Organisation der Polizei, die Aufsichtsbehörden und die übrigen Möglichkeiten, sich über polizeiliche Entgleisungen zu beklagen, zu skiz-zieren. Denn die neue Amsterdamer Regelung entstand ja nicht in einem Vakuum. Sie fügt sich in eine bereits lange bestehende, nicht unkomplizierte Organisation und Struktur verschiedener Polizeiorgane mit mehreren weisungsberechtigten polizeifremden Behörden ein. Und sie ist nicht die einzige Regelung für Klagen über polizeiliches Fehlverhalten. Andere Organe, wie die Staatsanwaltschaft und der „Nationale Ombudsman“, haben hier ebenfalls gesetzlich festgelegte Aufgaben und Befugnisse. Diese haben, weil sie auf nationaler Gesetzgebung beruhen, im Prinzip einen höheren Rang als die durch die (städtische) Amsterdamer Regelung ins Leben gerufenen.
2. Die Organisation der Polizei – Konsequenzen für das Klageverfahren
Sieht man von einer Reihe kleinerer spezialisierter Fahndungsdienste, wie Steuerfahndung, Wirtschaftskontrolldienst u.ä., sowie von der als Militär, Grenz- und Bereitschaftspolizei fungierenden „Kgl. Marechaussee“ ab, dann ergibt sich in den Niederlanden eine polizeiliche Zweiteilung. In den größeren Städten werden die polizeilichen Aufgaben von einer „Gemeindepolizei“, in kleineren Städten, in Dörfern und auf dem Land von der sog. „Reichspolizei“ wahrgenommen. Die Beamten der Gemeindepolizei stehen im Dienste der Stadt. Ihr Chef ist der Polizeipräsident, Dienstherr der Oberbürgermeister. Er, der OB, entscheidet über Einstellung, Suspendierung und Entlassung der Polizeibeamten, sowie über alle Fragen, die mit der allgemeinen Gesamtleitung „seiner“ Polizei zusammenhängen. Der Gemeinderat kann dem Oberbürgermeister dabei nur im Wege der Anhörung „hineinreden“, formal aber nicht (mit)entscheiden.
Hinzukommt, daß der Oberbürgermeister für die öffentliche Ordnung und Sicherheit verantwortlich ist und der Polizei dazu alle erforderlichen Weisungen erteilen kann. Da der Oberbürgermeister außerdem von der Regierung ernannt und nicht gewählt wird, hat er in bezug auf die Polizei eine sehr starke Stellung. Aber: eine Monopolstellung hat er nicht. Denn für jede strafrechtliche Tätigkeit, also für alles, was sich im Rahmen der po-lizeilichen Ahndung und Fahndung von Straftaten abspielt, ist die Staats-anwaltschaft das ausschließlich zuständige und der Polizei gegenüber weisungsberechtigte Organ.
Das ist in den Niederlanden ein höchst bedeutendes Recht, weil die Staatsanwaltschaft – anders als zum Beispiel in der BRD – nicht verpflichtet ist, Straftaten zu ahnden: sie darf, aber sie muß nicht. Der Staatsanwalt kann, auch wenn eine Bestrafung durchaus „drin“ wäre, er eine Strafe aber nicht für „opportun“ hält, das Verfahren ohne jegliche richterliche Ermächtigung einstellen. Dieses Opportunitätsprinzip wird sinnvollerweise natürlich auch von der Polizei angewandt. Denn weshalb sollte sie ermitteln und Protokolle schreiben, wenn der Staatsanwalt ihr die Sache nicht zur Strafverfolgung „abnimmt“. Zur Vermeidung überflüssiger Arbeit und zur Sicherung einer einheitlichen Strafverfolgungspolitik kann der Staatsanwalt die Polizei deshalb anweisen, diejenigen Straftaten, die er im Rahmen seiner Strafverfolgungspolitik einzustellen pflegt, nicht zu ahnden und diesbezügliche Ermittlungen völlig zu unterlassen.
Die Polizei hat also zwei „Herren“, OB und Staatsanwalt, die sich aber nicht immer einig zu sein brauchen. Die Sache wird noch etwas komplizierter, weil die ordnungspolizeiliche und die kriminalpolizeiliche Tätigkeit weder im normalen Polizeidienstbetrieb noch in ihrer Auswirkung in der Praxis (völlig) voneinander getrennt werden können und dadurch des öfteren Überschneidungen und Wechselwirkungen zeigen. Schließlich müssen auch Prioritäten gesetzt werden, da die Polizei kräftemäßig nie alle sich ihr anbietenden Aufgaben voll wahrnehmen kann und somit eine Auswahl erfolgen muß. Durch sog. Dreier-Konferenzen, die regelmäßig stattfinden, versuchen OB, Staatsanwalt und Polizeipräsident die verschiedenen Wünsche und Interessen aufeinander abzustimmen. Das jedoch gelingt nicht immer. All dies hat Konsequenzen für die Behandlung von Klagen über die Polizei.
Günstig wirkt sich die starke Stellung des OB aus, wenn er – wie dies in Amsterdam der Fall ist – sich der Bedeutung eines Klageverfahrens, das für Bürger und Polizei gleichermaßen akzeptabel ist, bewußt ist. Er kann nämlich, dank seiner gesetzlich verankerten Stellung im Polizeibetrieb, ein ihm geeignet erscheinendes Klageverfahren aus eigener Befugnis durch OB-Beschluß einführen. So hat der Amsterdamer OB, nachdem jahrelang vergeblich versucht worden war, ein nationales Klageverfahren zustande zu bringen, und mehrere Gesetzesentwürfe der Zentralregierung gescheitert waren, in verhältnismäßig kurzer Zeit das heutige Klageverfahren eingeführt.
Ein anderer Vorteil der Stellung des OB wird deutlich, wenn man das Kla-geverfahren beim Nationalen Ombudsman (NOM) betrachtet. Auch dort kann man über Polizeiverfehlungen klagen. Der NOM kann die Klage zwar für begründet erklären. Anweisungen kann er den säumigen Organen jedoch nicht geben. Der OB jedoch kann mit seiner Entscheidung über die Klage Konsequenzen für den Kläger (eine Schadensersatzzahlung z.B.) oder für den betr. Polizeibeamten verbinden. Außerdem kann er, was in der Präventivsphäre manchmal weit wichtiger ist als Sanktionen gegen einzelne Polizisten, personelle Umbesetzungen in der Führung, organisatorische Umstrukturierungen oder eine Änderung der Verhaltensvorschriften, kurz: strukturelle Maßnahmen zur Vermeidung künftiger ähnlicher Fehlschritte veranlassen. Dabei ist auch von Vorteil, daß der OB vom Gemeinderat kontrolliert wird. Gewiß: der Gemeinderat kann ihn nicht abwählen und in polizeilichen Angelegenheiten nicht überstimmen. Druck kann der Rat aber schon dadurch ausüben, daß er sich regelmäßig informieren läßt, und er kann seiner etwaigen Ablehnung der Polizeipolitik des OB im Rahmen der jährlichen Verabschiedung des Gemeindehaushalts Nachdruck verleihen.
Kompliziert wird die Behandlung von Klagen durch die Tatsache, daß die Polizei, wie bereits gesagt, zwei „Herren“ hat. Ihre Wünsche und Interessen sind nicht immer identisch und ihre Weisungen an die Polizei folglich nicht immer miteinander im Einklang. Manchmal entsteht dadurch eine Situation, in der die Polizei sich sagen muß: wie man es macht, macht man es falsch.
Ein Beispiel aus der Praxis: Im Rahmen der Bekämpfung harter Drogen wird in den Niederlanden der Verkauf von kleineren Mengen Marihuana in sog. Coffeeshops ungeahndet gelassen, solange dort nicht auch harte Drogen erhältlich sind. Das ist offizielle Strafverfolgungspolitik und die Polizei ist dementsprechend von der Staatsanwaltschaft angewiesen, gegen diesen Verkauf (obwohl gesetzlich ein Verbrechen) nicht einzuschreiten. Der Betreiber eines solchen „Coffeeshops“ beklagte sich nun darüber, daß die Polizei grundlos wiederholt in seinen „Coffeeshop“ eindrang, diesen durchsuchte und bei Besuchern Leibesvisitationen vornahm. Bei der Untersuchung dieses Falles durch die Amsterdamer Kommission stellte sich heraus, daß die Richtlinien der Staatsanwaltschaft tatsächlich nicht beachtet worden waren. Die Polizei gestand das auch ein und entschuldigte sich. Sie hob aber hervor, daß sie auf Bitten der Nachbarn des Coffeeshops, die sich durch das Verhalten der Besucher in starkem Maße belästigt und beunruhigt fühlten, eingeschritten sei. Die Polizei habe somit zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit und im Einklang mit den allgemeinen Weisungen des OB gehandelt. Die Kommission erklärte die Klage für begründet, da strafprozessuale Zwangsmaßnahmen für einen nicht-strafrechtlichen Zweck (die öffentliche Ordnung) angewandt worden waren. Sie bat aber gleichzeitig den OB, seine „Coffeeshop-Politik“ mit den diesbezüglichen Richtlinien der Staatsanwaltschaft im Einklang zu bringen. Erforderlichenfalls solle der OB für die Betreibung dieser „Coffeeshops“ Vorschriften erlassen, die unter Beachtung der (nationalen) Drogenpolitik ihre Schließung bei unzumutbarer Belästigung der Umwohnenden möglich mache.
3. Das Amsterdamer Klageverfahren
Da zentrale Kriterium für die Beurteilung des Verhaltens der Polizei ist die Frage, ob dieses Verhalten, wie die OB-Verordnung über das Klageverfahren sagt, „behoorlijk“, d.h. korrekt gewesen ist. „Korrektes“ Verhalten ist ein solches, das nicht nur gesetz- und rechtmäßig ist, sondern auch profes-sionellen Anforderungen entspricht und unter Beachtung des Gebotes der Ver-hältnismäßigkeit den gegebenen Umständen in vernünftiger und redlicher Weise Rechnung trägt. Auch wer sich nicht strafbar macht, kann somit durchaus unkorrekt handeln. Das polizeiliche Verhalten wird im Amsterdamer Klageverfahren also auf sehr viel mehr als nur strafrechtlich relevantes Verhalten abgeklopft. Und das ist auch sinnvoll. Denn die von der Bevölkerung mit Recht verlangte Qualität des polizeilichen Vorgehens wird nicht nur durch Straftaten, sondern genauso durch sonstiges unangemessenes Verhalten beeinträchtigt. Wer z.B. mit einem gerade mißhandelten Bürger konfrontiert sich nicht nur weigert, dessen Anzeige wegen Körperverletzung aufzunehmen, sondern auch jede weitere Tätigkeit unterläßt, obwohl die Täter bei schnellem Eingreifen noch gefaßt hätten werden können, macht sich nach niederländischem Recht zwar nicht strafbar. Er handelt aber gewiß pflichtwidrig und damit unkorrekt.
Dreh- und Angelpunkt in diesem Verfahren ist die „Kommission für Klagen über die Polizei“. Hier gehen die Klagen ein. Sie läßt diese sodann durch die Polizei untersuchen, wobei die Kommission u.U. besondere Un-tersuchungsschwerpunkte aufgibt. Die Polizei soll nun auf jeden Fall den Kläger sowie den beklagten Polizisten hören und natürlich alle weiteren Nachforschungen anstellen, die zur Wahrheitsfindung erforderlich sind. Wird in dieser Phase eine gütliche Einigung mit dem Kläger von der Polizei herbeigeführt, dann wird das Klageverfahren von der Kommission eingestellt, wenn der Kläger auf Anfrage nicht widerspricht, daß er zufrieden gestellt ist.
Wird eine Einigung nicht erreicht, dann prüft die Kommission die ihr von der Polizei vorgelegten Untersuchungsergebnisse. Außerdem müssen sowohl der unmittelbare Vorgesetzte des beklagten Polizisten wie auch der Polizeipräsident der Kommission mitteilen, ob die polizeiliche Untersuchung der Klage ihres Erachtens objektiv, gründlich und umfassend, kurz: professionell und sachgerecht geführt worden ist und wie sie das Verhalten des beklagten Polizisten beurteilen (korrekt oder unkorrekt). Dies zu wissen ist der Kommission äußerst wichtig, weil sich dabei manchmal herausstellt, daß eine polizeiliche Untersuchung, die nach Meinung der Kommission mangelhaft ist, oder ein Verhalten des beklagten Polizisten, das die Kommission für unkorrekt hält, von der Polizeiführung durchaus in Ordnung gefunden werden.
In solchen Fällen wird eine strukturelle Quelle ungenügender Untersuchungen bzw. polizeilichen Fehlverhaltens ersichtlich. Die Kommission regt dann beim OB an, dafür Sorge zu tragen, daß die Polizeiführung ihre Ansichten revidiert. Seit 1986 hat die Kommission über 50mal solche Anregungen gegeben, wobei es etwa 30mal um die Qualität der Untersuchung der Klage und etwa 20mal um eine – nach Ansicht der Kommission – falsche Einstufung des polizeilichen Verhaltens als „korrekt“ ging. Die Ansichten der Polizeiführung sind natürlich für den dem beklagten Polizisten zu machenden Vorwurf recht wichtig. War sein Verhalten eine persönliche Entgleisung oder Ausfluß der von der Polizeiführung vertretenen Auffassungen?
Falls die polizeilichen Untersuchungen der Kommission nicht genügen, weil sie unvollständig oder qualitativ ungenügend sind oder die Untersuchung nicht unvoreingenommen geführt worden ist, kann sie der Polizei weitere Untersuchungen auftragen oder aber die Untersuchung an sich ziehen und diese selbst weiterführen.
Nach Abschluß der Untersuchung macht die Kommission einen ausführlichen Bericht für den OB, welcher weitgehend nach dem Modell eines Strafurteils aufgebaut ist. Darin wird über den Verlauf und die Ergebnisse der Untersuchungen berichtet, die Kommission stellt fest, wie die Sache sich ihres Erachtens zugetragen hat, wie dieser Sachverhalt zu werten ist, was hinsichtlich Kläger und beklagten Polizisten zu geschehen hat und zu welchen Maßnahmen mehr allgemeiner Art diese Klage Veranlassung gibt. All das ist de jure eine Empfehlung an den OB. Die Kommission kann die Klage nicht entscheiden, weil der OB, als Dienstherr der Polizei, seine daraus resultierenden Befugnisse rechtlich nicht einer unabhängigen Kommission übertragen kann. De facto ist mit der Empfehlung an den OB die Klage jedoch weitestgehend entschieden: bis jetzt ist der OB von den Empfehlungen der Kommission in über 700 Klageverfahren noch keine zehnmal abgewichen.
Der OB teilt dem Kläger und dem beklagten Polizisten seine Entscheidung unter Beifügung des Berichtes der Kommission mit und gibt dem Polizeipräsidenten die Maßnahme(n) an, die er für angebracht hält. Ist der Bürger mit der OB-Entscheidung nicht einverstanden, kann er sich beim Nationalen Ombudsman beklagen. Das geschieht jedoch äusserst selten. Klagen gegen die auf der Empfehlung der Kommission beruhenden Entscheidungen des OB sind m.W. bis jetzt noch nie von dem Ombudsman für begründet erklärt worden.
4. Straf- oder Klageverfahren: das Verhältnis zur Staatsanwaltschaft
Die Kommission erhält grundsätzlich alle von Bürgern eingesandten Klagen, und zwar auch dann, wenn der Kläger sich nicht an die Kommission gewandt hat. Die Polizei, die von über 40% der Bürger angeschrieben wird und der OB, der etwa 10% aller Klagen erhält, schicken diese an die Kommission weiter. Auch der Nationale Ombudsman verlangt neuerdings, daß der Bürger seine Klage zuerst dem Organ vorlegt, über dessen Verhalten er sich beklagt. Und damit landet die Klage dann doch wieder (über die Polizei) bei der Kommission.
Etwas abweichend wird mit Klagen verfahren, die bei der Staatsanwaltschaft eingegangen sind. Diese werden an die Kommission weitergeleitet, wenn die Staatsanwaltschaft meint, daß das in der Klage geschilderte Verhalten der Polizei keine Straftat ist oder aber eine solche, deren strafrechtliche Ahndung von der Staatsanwaltschaft nicht für „opportun“ gehalten wird. Leitet die Staatsanwaltschaft die Klage nicht weiter, dann läßt sie die Klage in ihrer Gesamtheit, also nicht nur die strafrechtlich relevanten Fakten, untersuchen. Das bietet die Möglichkeit, die Klage der Kommission zu übertragen, wenn die Staatsanwaltschaft sich nach Abschluß der Untersuchung entscheidet, keine Anklage zu erheben. Die Kommission kann diese dann unter dem Gesichtspunkt, ob das Gesamtverhalten „korrekt“ war, ohne weitere zeitraubende Untersuchungen beurteilen.
Umgekehrt leitet die Kommission grundsätzlich alle bei ihr eingelaufenen Klagen, die ihres Erachtens den Verdacht strafbarer Handlungen begründen, an die Staatsanwaltschaft weiter. Denn sie muß natürlich die gesetzliche Monopolstellung der StA in bezug auf die Ahndung von Straftaten berücksichtigen. Um Verzögerungen zu vermeiden, werden aber Klagen über polizeiliches Verhalten, das – obwohl strafbar – von der StA auf Grund ihrer Strafverfolgungspolitik sowieso nicht verfolgt wird, nicht eingesandt. In nicht eindeutigen Fällen wird bei der StA angefragt nach dem Motto: „Nimmst Du sie, oder nehmen wir sie?“ Für diese Fragen und zur Koordinierung der Klagebehandlung hat die Kommission einen regelmäßig tagenden „Klageausschuß“ eingerichtet, in dem Vertreter des leitenden Oberstaatsan-walts, des Generalstaatsanwalts, der Polizei und der Kommission sitzen.
Die Absprachen mit der Staatsanwaltschaft bezwecken aber nicht nur, die Fehlleitung von Klagen und Verzögerung ihrer Behandlung zu vermeiden. Damit wird noch ein anderes, für die Klagebehandlung recht bedeutsames Ziel verfolgt: eine faire Behandlung der beklagten Polizisten und eine Verbesserung der Wahrheitsfindung. Für den beklagten Polizisten ist es ein ge-wichtiger Unterschied, ob die Untersuchung zu einem Strafverfahren führen oder höchstens eine Disziplinarmaßnahme zur Folge haben kann. Das Gleiche gilt für den (höheren) Polizeibeamten, der den beklagten Polizisten zur Klage vernimmt. Denn er muß, wie bei jedem Bürger im Rahmen eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens, diesen über sein Recht belehren, die Aussage verweigern zu dürfen. Bei allen Klagen, die nicht von der Staatsanwaltschaft bearbeitet werden, war die Lage aber lange ungeklärt: handelte es sich um ein (strafrechtliches) Ermittlungs- oder um ein Klageverfahren?
Denn auf Grund der Untersuchungsergebnisse konnte die Kommission immer noch entscheiden, die Klage der Staatsanwaltschaft zur Strafverfolgung anzubieten. Das geschah zwar nie, aber die Möglichkeit war da und die Lage für die Polizei völlig undurchsichtig. Der Polizist, der somit nicht sicher sein konnte, daß am Ende kein Strafverfahren drohte, war verständlicherweise versucht, mit seiner Aussage etwas zurückzuhalten. Das Gleiche galt für Aussagen über das Verhalten von Kollegen. Wer es noch durchaus akzeptieren könnte, daß ein Kollege einen ordentlichen Rüffel bekam, wurde zurückhaltender angesichts der Möglichkeit, daß diesem Kollegen ein Strafverfahren blühen könnte. Und die Vernehmungsbeamten konnten den Zweifel nicht ausräumen, weil sie selber nicht wußten, welchen Ausgang das Klageverfahren nehmen würde.
Um diesen Unsicherheiten ein Ende zu machen, dem Polizisten eine faire Behandlung zu geben und die Aussagebereitschaft zu erhöhen, haben Staatsanwaltschaft und Kommission vereinbart und der Polizei bekannt gegeben, daß in allen von der Kommission der Polizei zur Untersuchung zugeleiteten Klagen eine Strafverfol-gung ausgeschlossen ist, es sei denn, im Laufe der Untersuchungen kommen völlig andere als die in der Klageschrift enthaltenen Tatsachen ans Licht.
5. Die Untersuchung der Klagen durch die Polizei
Als die Kommission 1986 anfing, wurde ihr wenig Erfolg bei der Wahrheitsfindung zugetraut. Der OB hätte, so war zu hören, die Untersuchung nie der Polizei überlassen dürfen, sondern hätte sie voll und ganz der Kommission übertragen sollen. Die Polizei würde sich abkapseln, die Fronten würden sich schließen, nichts würde bei einer polizeilichen Untersuchung herauskommen, weil ja die Polizei nicht gewillt sein würde, Kollegen bloßzustellen. Eine vernünftige und konsequente Politik erfordere die völlige Verlagerung des gesamten Klageverfahrens von der Polizei auf Kommission und OB. Auch bei der Anhörung des Gemeinderats im Rahmen der Vorbereitung der OB-Verordnung über das Klageverfahren wurden solche Stimmen laut.
Diese düsteren Prognosen haben sich nicht bewahrheitet. Fast könnte man sagen, daß das Gegenteil sich ereignet hat. Als die Polizei die Klagen noch in eigener Regie erledigte, wurde durchschnittlich etwa 10% der Klagen für begründet erklärt. Seit die Kommission ihre Arbeit aufgenommen hat, hat sich dieser Prozentsatz auf 33% erhöht. Das könnte natürlich daran liegen, daß früher die Polizeiführung bestimmtes polizeiliches Verhalten für „korrekt“ gehalten hat, während die Kommission (und, ihr folgend, der OB) jetzt anderer Meinung sind. Unzweideutig ergibt sich die verhältnismäßig hohe Aufklä-rungsquote aber aus folgendem. Klageverfahren, die nicht wegen eines „Verfahrenshinder-nisses“ von der Kommission eingestellt werden, z.B. weil nicht über die Amsterdamer Polizei geklagt wurde oder Kläger und Polizei sich im Laufe des Klageverfahrens gütlich geeinigt hatten, können zu vier verschiedene Entscheidungen führen:
1. „Klage begründet“ (der Sachverhalt ist geklärt, das polizeiliche Verhalten war nicht korrekt): 33% der Fälle;
2. „Klage aus tatsächlichen Gründen unbegründet“ (der Sachverhalt ist geklärt, die Sache hat sich aber nicht so, wie vom Kläger behauptet, ereignet): 10% der Fälle;
3. „Klage normativ unbegründet“ (der Sachverhalt ist geklärt, das in der Klage behauptete Verhalten hat sich zwar so ereignet, wie vom Kläger angegeben, aber ein solches Verhalten ist, anders als Kläger meint, korrekt): 37% der Fälle;
4. „Zu einem Urteil außerstande“ (die Lesart des Klägers und die des betr. Polizisten über das, was sich ereignet hat, sind nicht mit einander in Einklang zu bringen, und die Kommission ist trotz aller Bemühungen nicht imstande, festzustellen, wer recht hat): 20% der Fälle.
Das bedeutet, daß die Aufklärungsquote bei 80 % liegt, was, gemessen an der von Straftaten, fast eine Traumquote ist. Diese wird sogar noch etwas erfreulicher, wenn man weiß, daß nur bei 5% der Klagen die Kommission sich für die ganze Klage zu einem Urteil außerstande erklären mußte. In den übrigen Fällen ging es um Teile des behaupteten Verhaltens. So wurde z.B. die behauptete unkorrekte Hausdurchsuchung für begründet erklärt. Die (weiter be-hauptete) verbale Einschüchterung konnte aber nicht eindeutig festgestellt werden. Und schließlich darf nicht übersehen werden, daß es bei den ungeklärten Fällen gewiß nicht immer so ist, daß die Polizei die Wahrheit zurückhält. Meine Erfahrung in der Kommission geht dahin, daß die Lesart des Klägers manchmal bestimmt die weniger glaubwürdige war. Kurzum: die Polizei wird sicher nicht immer mit der vollen Wahrheit herausrücken, aber es hält sich durchaus in Grenzen.
Den erfreulichen Aufklärungserfolg verdanken wir m.E. zu einem nicht unwesentlichen Teil der Tatsache, daß der Amsterdamer OB sich für das „Vertrauensmodell“ entschieden hat. Das heißt: grundsätzlich wird der Polizei in bezug auf ihre Bereitschaft, polizeiliches Fehlverhalten schonungslos aufzudecken, Vertrauen geschenkt. Zum anderen aber – und ich halte das für eine überaus wichtige, ja unverzichtbare Ergänzung dieser Regelung – ist die Kommission der Polizei und ihren Untersuchungsergebnissen nicht ausgeliefert. Genügen ihr die Ergebnisse nicht, dann kann sie die Polizei mit weiteren Un-tersuchungen zu konkreten Punkten beauftragen oder die Kommission kann die Untersuchung selbst durchführen und dazu den Kläger, Zeugen, den beklagten Polizeibeamten oder seine Vorgesetzten hören, Akten einsehen, Ortsbesichtigungen durchführen etc., kann also zur Aufklärung des Sachverhalts „gerichtsähnlich“ vorgehen. Beides hat die Kommission in den vergangenen Jahren getan. Dabei hat sich gezeigt, daß sich die Qualität der polizeilichen Untersuchungen im Laufe der Jahre verbessert hat. In den Jahren 1986 und 1987 wurde die Polizei in 15% der Verfahren mit Nachuntersuchungen beauftragt, im Jahre 1988 sank diese Quote auf 9%. Untersuchungen durch die Kommission selbst waren 1986/1987 in 6% der Verfahren erforderlich, 1988 nur noch in 2,5% der Fälle.
Das ist auch der Tätigkeit eines Sonderstabes beim Polizeipräsidenten zu verdanken, der nach den anfänglich recht zahlreichen Beanstandungen der polizeilichen Untersuchungen durch die Kommission vom Polizeipräsidenten eingerichtet wurde und vom stellv. Polizeipräsidenten geleitet wird. Dort werden jetzt alle in den einzelnen Bezirken durchgeführten Untersuchungen, bevor deren Ergebnisse der Kommission zugeleitet werden, geprüft und an die Bezirke zurückgeschickt, falls sie den Anfor-derungen nicht genügen. Die Polizei tut somit das, was in jedem Betrieb eine Selbstverständlichkeit ist: sie prüft die Qualität des Produkts, bevor es ausgeliefert wird. Aus der an die Kommission manchmal mit den Untersuchungsergebnissen übersandten Korrespondenz zwischen Sonderstab und Bezirken („Die von Euch durchgeführte Untersuchung wird die Kommission so nie akzeptieren“, u.ä) geht eindeutig hervor, daß die Kommission Maßstäbe für die Untersuchung gesetzt hat.
6. Fremdkontrolle und Selbstkontrolle
Gerade an diesem Beispiel läßt sich m.E. demonstrieren, daß das Amsterdamer Verfahren eine glückliche Mischung aus Fremd- und Selbstkontrolle geschaffen hat. Es ist klar: ohne Fremdkontrolle geht es nicht. Einmal, weil eine Klagebehandlung, die ausschließlich intern durch die beklagte Institution selbst stattfindet, nicht geeignet ist, beim Kläger das notwendige Vertrauen zu erwecken, daß seine Klage gründlich und objektiv untersucht und entschieden werden wird. Und zwar auch dann nicht, wenn alle Klagen tadellos behandelt werden würden. Zum anderen, weil der Kläger mit seiner Vermutung, daß es in der Organisation an Objektivität und Aufklärungslust ein wenig mangeln könnte, natürlich gar nicht so unrecht hat.
Und das schon deshalb, weil jede Organisation (nicht nur die Polizei !) die eigenen Interessen für gewichtiger, die Qualität der eigenen Organisation für besser und die eigene Politik sowie das Verhalten ihrer Mitglieder für richtiger zu halten pflegt als ein unbeteiligter Dritter. Niemand gelangt bei der Behandlung von Klagen, die ihn mehr oder weniger selbst betreffen, zu einem solchen Maß an Objektivität, wie es bei Fremdkontrollen erreichbar ist. Das ist sehr menschlich, und daraus ist auch der Polizei kein Vorwurf zu machen. Vorzuwerfen wäre es ihr und vor allem den für sie verantwortlichen politischen Instanzen, wenn sie aus dieser sattsam bekannten Tatsache keine Konsequenzen zögen. Nicht nur, um dem Bürger eine objektive Klagebehandlung zu gewährleisten, sondern auch im Interesse der Polizei selbst. Für ihr Verhältnis zur Bevölkerung (und für die Stellung des beklagten Polizisten im Polizeibetrieb) ist es nicht unwichtig, daß – wie in Amsterdam – von einer unabhängigen Kommission festgestellt wird, daß 47% der Klagen unbegründet sind.
Es kommt aber noch etwas sehr wesentliches hinzu. Der Bürger kann nicht, wie bei einem normalen Betrieb, „zur Konkurrenz“ gehen oder, wie bei einer politischen Partei, diese abwählen. Die für jeden Betrieb (und auch die Polizei ist ein solcher!) zur Wahrung der Qualität seines Produktes unabdingbare Rückkoppelung muß somit anders erfolgen. Klagen sind dabei Goldes wert. Denn sie können Mängel aufdecken, die der Polizeiführung bis jetzt nicht, oder nicht in dem Maße, geläufig waren. Vor allem dann, wenn, wie es in Amsterdam versucht wird, die Klagen nicht als isolierte Einzelfälle gesehen, sondern etwaige Verflechtungen mit der (Polizei)Politik und andere (Kausal)Zusammenhänge erforscht werden. Dies ist außerdem geeignet, persönliches Fehlverhalten einzelner Polizisten zu trennen von strukturellem Fehlverhalten, das durch die Polizeiführung, durch politische Instanzen oder durch die Justiz verursacht wird. Damit landet man, statt beim letzten Glied in der Kette, manchmal weit höher in der Hierarchie. Und das ist nicht nur wesentlich gerechter gegenüber den einfachen Polizisten, sondern auch erheblich wirksamer, wenn man künftig ähnlichem Fehlverhalten vorbeugen will.
Ist Fremdkontrolle somit unverzichtbar, so gilt das gleiche für die Selbst-kontrolle. Aus mehreren, hier nicht zu erörternden Gründen, gibt es in der Polizei jedes Landes ein gewisses Gruppendenken, einen Korpsgeist, durch den die Welt in „wir“ und „die Anderen“ aufgeteilt wird. Das verursacht, wie bei jeder in sich geschlossenen Organisation, eine gewisse Starr- und Sturheit, einen gewissen Mangel an Sensibilität für gesellschaftliche Entwicklungen und eine nicht immer ausreichende Bereitschaft, die gebotenen Änderungen in der Organisation zustande zu bringen. Es ist eine Illusion, zu glauben, daß ein solches Gruppendenken und die Geschlossenheit der Polizeiorganisation völlig eliminiert werden könnten. Zumal die Aufgaben und die Arbeit der Polizei es nun mal erforderlich machen, daß sie zum Bürger etwas auf Distanz geht. Aber man sollte alles vermeiden, was diese Abgeschlossenheit erhöht. Es ist im wohlverstandenen Eigeninteresse aller Bürger, keinen Zweifel daran zu lassen, daß es um ihre Polizei geht, daß man zusammengehört, daß die Polizei zwar anders ist – aber Polizisten nicht „die Anderen“ sind. Ein dies Rechnung tragendes Klageverfahren ist somit darum besorgt, die Polizei nicht aus-zugrenzen, sondern einzukreisen. Die Polizei muß in einem Klageverfahren auf ihre Professionalität, auf ihre Integrität, auf ihren Sinn für Qualität angesprochen werden. Das aber geht nicht, wenn man ihr von vornherein diesbezüglich ein Mißtrauensvotum erteilt und die gesamte Behandlung der Klagen einer polizeifremden Institution überträgt.
Vielmehr sollte man der Polizei Vertrauen schenken und sie ins Klageverfahren verantwortlich einbeziehen. Dann erträgt sie es auch (nicht mit Freuden, aber das ist bei keiner Organisation der Fall), daß eine fremde Instanz ihr kritisch über die Schulter schaut. Nur so ist sie auch mit Aussicht auf Erfolg auf Fehlverhalten und auf Fehler bei der Behandlung von Klagen anzusprechen. Und nur dann kann sie auch aus dem Fehlverhalten lernen. Einmal, rein faktisch, weil sie damit vor allem dann nachdrücklich konfrontiert wird, wenn sie sich im Rahmen der ihr anvertrauten Untersuchungen um die Wahrheitsfindung bemühen muß. Zum anderen, mehr psychologisch, weil die Fehlerquellen und die daraus resultierenden Maßnahmen, die geeignet sind, Fehlverhalten künftig zu vermeiden, sich ihr ja dann auch aufdrängen und nicht nur durch eine fremde Kommission oder den OB quasi per Tagesbefehl mitgeteilt werden. Und nicht zuletzt, weil das Nachgehen von Klagen Teil einer Qualitätskontrolle ist, welche die selbstverständliche und ureigenste Aufgabe jedes Betriebes ist. Das darf und soll man der Polizei nicht abnehmen.
All das erfordert soviel Selbstkontrolle wie irgendmöglich und nur soviel Fremdkontrolle wie unbedingt erforderlich. Es verlangt aber auch Einsicht und Weisheit bei der Urteilsbildung der mit der Fremdkontrolle betrauten Instanz, in Amsterdam also der Kommission. Dabei hat sich bewährt, daß alle Kom-missionsmitglieder die Befähigung zum Richteramt haben, also Volljuristen sind und etwa die Hälfte auch richterliche Erfahrung hat. Segensreich hat sich ausgewirkt, daß ein Mitglied die Polizei durch und durch, und zwar von innen, kennt, weil sie bis zu ihrer Pensionierung stellv. Polizeipräsidentin war. Sie deckt schonungslos etwaige Lücken und Ungereimtheiten in den der Kommission präsentierten Untersuchungsberichten auf. Weitere Mitglieder der Kommission sind ein Anwalt, eine Hausfrau, Angehörige einer ethnischen Minderheit, der Direktor eines Beratungs- und Organisationsbüros, schließlich ein ehemaliger Präsident des niederl. Fernsehens und als Vorsitzender ein Ordinarius für Strafrecht.
7. Partnerschaft für Qualität
Natürlich soll man das Verhältnis Polizei/Kommission nicht idealisieren. Es gibt sicher Leute bei der Polizei, die die Kommission am liebsten zum Mond schicken würden. Aber im ganzen kann die Kommission sich nicht beklagen. Zwischen der Polizeiführung und der Kommission hat sich ein Verhältnis entwickelt, das man am besten als eine Art „Partnerschaft für Qualität“ bezeichnen kann. Das schließt tiefgreifendere Meinungsverschiedenheiten nicht aus, aber die Führung der Amsterdamer Polizei flüchtet sich nicht in Abwehrre-aktionen, sondern greift im Allgemeinen die bei der Klagebehandlung ans Licht getretenen Mängel zur Qualitätsverbesserung der Polizei auf.
Dabei geht es nicht nur um die aus dem Einzelfall abzuleitenden Erkenntnisse, sondern vor allem auch um die aus den von der Kommission in ihren Jahresberichten gemachten Analysen und Empfehlungen. So hat die Kommission in ihrem Jahresbericht 1988 untersucht, wie die in 38 verschiedene Kategorien aufgeteilten Klagen (von „Anzeige nicht aufnehmen“ bis „Waffengebrauch“) sich in den letzten drei Jahren entwickelt haben, und zwar nicht nur für die Amsterdamer Polizei in ihrer Gesamtheit, sondern auch für jeden der 8 Polizeibezirke und jedes der 17 Polizeireviere, die es in Amsterdam gibt. Mit Hilfe eines für die Kommission entworfenen Computerprogramms ist weiter ver-sucht worden, ein „Klagemuster“ jedes dieser Bezirke und Reviere herzustellen. Dadurch wurde nicht nur ersichtlich, welche Reviere und Bezirke im Vergleich zum Vorjahr weniger und welche mehr Klagen hervorgebracht hatten, sondern auch, um welche Art von Klagen es sich dabei handelte. Dank dieser Auflistung von Klageschwerpunkten konnte bei manchen Distrikten und Revieren eine Über- bzw. Unterrepresentierung von bestimmten Klagekategorien festgestellt werden, die ziemlich eindeutig auf eine bestimmte Schwachstelle in der Organisation oder bei der Führung hinwies. So zeigte sich bei einem Revier, daß es nicht unerheblich an der Arbeitsmoral mangelte.
Die dortigen Beamten riefen vor allem solche Klagen hervor, die darauf hinzuweisen schienen, daß sie vorzugsweise recht wenig taten: Anzeigen wurden nicht auf-genommen, Hilfe nicht geleistet, Ermittlungen unterlassen, Auskünfte wurden verweigert oder waren falsch, die Besucher und Kläger wurden bedroht oder ausgeschimpft, die Beamten sahen sich das Fernsehen an und wollten dabei nicht gestört werden usw. Diese Klagen gibt es zwar über (fast) jedes Revier und jeden Bezirk, aber eine Häufung und Konzentration von Klagen dieser Art war einmalig, zumal andere Klagen, vor allem solche, die auf einen gewissen Übereifer deuten, stark unterrepräsentiert waren. Der Problematik in diesem Revier lagen, wie sich dann zeigte, wesentliche organisatorische und personelle Probleme zugrunde. In einem anderen Bezirk zeigten Art und Zahl der Klagen, daß die Führung eines bestimmten Reviers nicht in der Lage war die etwas verwilderten und verrohten Stammbeamten unter Kontrolle zu bekommen.
In beiden Fällen sind seitdem organisatorische Veränderungen und personelle Umbesetzungen vorgenommen worden.
Die Kommission hat aber auch den Polizeipräsidenten, den OB und die Staatsanwaltschaft ins Gebet genommen, wenn deren (Un)Tätigkeit die Ursache für Klagen über das Verhalten einzelner Polizisten bildete. So fehlten geeignete Vorschriften über eine ordnungsgemäße Verwahrung von Wertsachen der im Polizeipräsidium Inhaftierten. Die (von der Staatsanwaltschaft abgesegnete) Leibesvisitation vor Einschließung in eine Zelle und die (allzu häufige) Ver-wendung von Handschellen beim Transport von Verhafteten waren unrechtmäßig. Es fehlte eine rechtliche Absicherung für die Einschließung zur Entnüchterung Betrunkener. Die Art und Weise, wie infolge baulicher und personeller Engpässe die Auslieferungshaft im Polizeipräsidium vollstreckt werden mußte, war gesetzeswidrig. Die Rechtsauffassungen der Polizeiführung über die Verpflichtung zur Aufnahme von Anzeigen waren rechtlich unhaltbar und ebenso ihre Ansichten zu bestimmten Fragen der Beschlagnahmung von Pkws, Motorräder und Mopeds.
8. Der Grund- und der Schlußstein des Klageverfahrens
Das heutige Klageverfahren verdanken wir einer Kombination von privater Initiative mit politischer Einsicht und Vernunft. Ohne das von Studenten und jungen Anwälten (die zum Teil heute, als etwas ältere Anwälte, Mitglied der Kommission sind) 1977 als Bürgerinitiative errichtete „Klachten- en Adviesburo Politieoptreden“ ist das heutige Klageverfahren undenkbar. Das „Klachtenbüro“ hat für das neue Verfahren den Grundstein gelegt. Es hat den Blick dafür geschärft, daß es mit der Klagebehandlung durch die Polizei nicht zum besten bestellt war und es hat unablässig, in zum Teil gründlich dokumentierten Veröffentlichungen (wenn auch manchmal mit nicht von jedem geschätzten For-mulierungen) für eine Änderung plädiert. Wurde das Büro zuerst hie und da verdächtigt und angefeindet, schon ziemlich bald brach die Einsicht durch, daß es in der Sache Recht habe und ein Klageverfahren, wie das jetzt vorliegende, im Interesse der Bürger und der Polizei absolut erforderlich sei.
Es ist den politischen Parteien in Amsterdam, nicht zuletzt aber auch dem OB zu verdanken, daß sie dem „Klachtenbüro“ zugehört, sich seinen Argumenten nicht verschlossen und gegen manche anfänglichen Widerstände, das heutige Klageverfahren 8 Jahre, nachdem das „Klachtenbüro“ gegründet wurde, realisiert haben. Und das „Klachtenbüro“ unterstützt nach wie vor Kläger, die das wün-schen. Und das ist immerhin jeder fünfte Kläger. Das Büro ist auch weiterhin ein kritischer Beobachter des Klageverfahrens, was im Interesse aller Beteiligten, nicht zuletzt auch der Kommission, ist.
Den soliden Schlußstein des Klageverfahrens bilden der OB und die Stadträte. Beide bringen der Kommissionsarbeit erhebliches Interesse entgegen. Bezeichnend ist, daß der OB, nachdem er die Kommissions-Empfehlung, wie eine Klage zu entscheiden wäre, mit einer kurzen Stellungnahme der städtischen Rechtsabteilung vorgelegt bekommen hat, die Sache nicht mehr aus der Hand gibt. Er studiert die Akte, entscheidet selbst und wendet sich erforderlichenfalls an den Polizeipräsidenten, um die gebotenen Maßnahmen durchführen zu lassen. Mindestens einmal jährlich schaltet sich auch der Polizeiausschuß des Gemeinderats ein. Dieser berät dann in öffentlicher Sitzung mit dem OB, in Anwesenheit des Polizeipräsidenten und der Kommission, über die im Jahresbericht der Kommission enthaltenen Erkenntnisse, Analysen und Empfehlungen. Weiterer Gegenstand der Beratung sind die Stellungnahmen des OB und des Polizeipräsidenten zum Jahresbericht der Kommission. Diese Unterstützung der Kommissionsarbeit durch die politisch Verantwortlichen der Stadt hat, mit durch das so ausgelöste Presseecho, zur Folge gehabt, daß die Empfehlungen und Analysen der Kommission nicht in einer Schublade landen, sondern zu einem beträchtlichen Teil in konkrete Maßnahmen umgesetzt worden sind.
Die Einschätzung des Gewichtes der Arbeit der Kommission wird schließlich auch dadurch dokumentiert, daß die Stadt sich die Kommission etwas kosten läßt. Etwa DM 200.000 betragen die Personalkosten. Und im letzten Jahr wurde das von einem jungen Juristen blendend geführte, aber stark überlastete Sekretariat mit einer zusätzlichen Planstelle bedacht. Und das will, beim Geiz der Holländer, etwas heißen.
Literaturhinweis:
Commissie voor de Politieklachten Amsterdam, Verslag van werkzaamheden en bevindingen over 1988, 179 u. 43 Seiten, Amsterdam 1989