Kanada – Ausschüsse zur Kontrolle der Polizei | CILIP Institut und Zeitschrift

von Jean-Paul Brodeur

Auf dem Hintergrund eigener Erfahrungen als Mitarbeiter eines Ausschusses zur Kontrolle polizeilichen Fehlverhaltens in der Provinz Québec gibt der Autor, Prof. für Kriminologie in Québec, zunächst einen Überblick über die verschiedenen Beschwerdeausschüsse in Kanada. Im zweiten Teil systematisiert er die Probleme, die in der Konstruktion solcher Beschwerde- und Kontrollaus-schüsse angelegt sind und dazu führen, daß solche Ausschüsse ihren eng gefaßten Kontrollauftrag nur sehr begrenzt erfüllen können.

Vorbemerkung

In Kanada ist die Polizei schon lange in erheblichem Umfang Gegenstand öffentlicher Aufmerksamkeit. Seit 1910 sind zahlreiche Untersuchungsausschüsse gebildet worden, um unterschiedliche Aspekte polizeilicher Arbeit unter die Lupe zu nehmen. Sie werden von der Regierung ins Leben gerufen, um besondere Ereignisse zu untersuchen, und müssen ihre Untersuchungsergebnisse innerhalb einer vorgegebenen Frist vorlegen (wobei sich diese je nach der Schwere eines Skandals von sechs Monaten bis zu drei Jahren erstrecken kann). Selbst keine ständigen Gremien, haben sie jedoch oft den Vorschlag gemacht, entsprechende Dauergremien zur besseren Kontrolle polizeilicher Aktivitäten einzurichten.
Eine interessante Besonderheit dieser Ausschüsse besteht darin, daß sie es systematisch vermieden haben, ihre Untersuchungen auch auf das Problem der Korruption innerhalb der Polizei auszudehnen (siehe z.B. Kanada 1966, 1969, 1981a, 1981b; Provinz Québec 1981, 1989; Provinz Ontario 1989). Diese Frage ist in Kanada offiziell so gut wie noch nie gestellt worden. Die markante Abneigung kanadischer Politiker, dem Problem polizeilicher Korruption entgegenzutreten, steht im krassen Gegensatz zu entsprechenden Entwicklungen in den USA, wo bereits eine umfangreiche Literatur über Polizeikorruption existiert (siehe Simpson 1977).
In diesem Beitrag geht es allerdings um die ständigen Gremien, die zur Kontrolle der Polizei in Kanada eingerichtet worden sind. Zunächst beschreibe ich unter besonderer Berücksichtigung von Bürgeraufsichtsgremien die in Kanada üblichen Mechanismen zur Kontrolle der Polizei. Danach werden einige der Probleme aufgegriffen, mit denen sich solche Gremien konfrontiert sehen.

Die größten Polizeiorganisationen in Kanada

In Kanada gibt es eine Vielzahl voneinander unabhängiger Polizeiorganisa-tionen. Folgend die größten und damit wichtigsten Polizeien Kanadas:

Die Royal Canadian Mounted Police (RCMP)
Diese „Königlich-kanadische berittene Polizei“ ist die zahlenmäßig größte Polizei Kanadas mit etwa 20.000 Bediensteten. Sie ist tätig in acht der zehn Provinzen, sowie in den Nordwestterritorien und am Yukon als Provinzpolizei. Außerdem fungiert sie als Bundespolizei und ist somit in gewisser Hinsicht mit der Bundespolizei der Vereinigten Staaten, dem FBI, vergleichbar.

Metro Toronto Police (MT)
Die Polizei der größten Stadt Kanadas mit mehr als 6.000 Bediensteten.

Service de police de la communauté urbaine de Montréal (SPCUM)
Die Polizei der zweitgrößten Stadt Kanadas mit etwa 5.000 Bediensteten.

Ontario Province Police (OPP)
Wie aus dem Namen hervorgeht, handelt es sich um die Polizei Ontarios, der bevölkerungsdichtesten Provinz Kanadas, mit einer ähnlichen Personalstärke wie die Polizei von Toronto.

Sûreté du Québec (SQ)
Diese Provinzpolizei Québecs hat etwa 5.000 Bedienstete.

Canadian Security Intelligence Service (CSIS)
Bei diesem Sicherheitsnachrichtendienst handelt es sich um keine Polizei im engeren Sinne. Seine Bediensteten haben theoretisch weniger Befugnisse als Polizisten; z.B. dürfen sie keine Verhaftungen vornehmen. Andererseits muß hervorgehoben werden, daß er erst 1984 ins Leben gerufen wurde und viele seiner Aufgaben einst durch die RCMP wahrgenommen wurden. Der Sicherheitsdienst wurde als Ergebnis eines Skandals im Zusammenhang mit der Aufdeckung einer Reihe von schwerwiegenden Verfehlungen durch die politische Abteilung der RCMP geschaffen.

I. Die Formen der Kontrolle

Bekanntlich können Polizeikontrollen interner oder externer Art sein. Ein typischer interner Mechanismus besteht in der autoritären Verhängung von Sanktionen durch die Hierarchie zur Durchsetzung von Disziplin. Solche Mechanismen sind beim Militär und bei der Polizei gängige Praxis. Externe Mechanismen dagegen sind z.B. Gremien, die gegen die Polizei gerichtete Beschwerden bearbeiten und in die nur Zivilisten (Nichtpolizisten) berufen werden. Häufig sind Mischformen, in denen Polizisten und Nichtpolizisten im selben Beschwerde- bzw. Aufsichtsgremium arbeiten.

Für alle großen Polizeiorganisationen Kanadas (vgl. Übersicht) gibt es in-zwischen externe Aufsichtsgremien, an die Beschwerden aus der Bevölkerung weitergeleitet werden.

Meist sind diese Aufsichtsmechanismen recht kompliziert. Im Jahre 1986 wurde das gesamte Verfahren, wonach bis dahin sämtliche gegen die RCMP gerichteten Beschwerden von dieser selbst bearbeitet worden waren, grundlegend reformiert. Die erforderliche Gesetzgebung umfaßt insgesamt 47 Abschnitte und erstreckt sich über 66 Seiten im Bundesgesetzblatt Kanadas für das Jahr 1986. Es würde den Rahmen dieses Papiers sprengen, auf die besonderen Kontrollmechanismen einzugehen, die die einzelnen Polizeien betreffen. Stattdessen wird auf einige der wichtigsten Merkmale hingewiesen, die solche Kontrollsysteme im allgemeinen aufweisen. Da die meisten dieser Merkmale in Form einer Dichotomie vorgestellt werden, wird kein einziges der in Kanada vorhandenen Kontrollsysteme sämtliche Merkmale aufweisen. Dagegen können die meisten dieser Systeme, wenn nicht gar alle, mittels solcher Merkmale beschrieben werden, zumal sie alle irgendeine Komposition solcher Merkmale aufweisen.

1. Besondere Kontrollmechanismen

Die allgemeinste Frage im Hinblick auf die Aufsicht über eine Polizei ist die nach der Existenz eines Gremiums zur Behandlung von Beschwerden von verschiedenster Seite (aus der Öffentlichkeit, der Polizeihierarchie, von den unteren Dienstgraden). Sämtliche oben erwähnten größeren Polizeien sind mit einem solchen Gremium ausgestattet. Bei der überwältigenden Mehrheit kleinerer Polizeien existiert hingegen kein festgelegter Mechanismus, der primär dazu eingerichtet ist, Beschwerden zu bearbeiten oder eine solche Aufsicht auszuüben. Im Normalfall wenden sich Bürger direkt an die Polizei, wenn sie sich über das Verhalten von einzelnen oder Gruppen von Polizisten beschweren wollen. Zum Teil werden über die Anzahl der Beschwerden und deren Ergebnisse Statistiken geführt. Dort, wo es keine besondere Einheit zur Bearbeitung von Beschwerden von Seiten der Bürger gibt, werden etwa 80% der Beschwerden abgewiesen. Die folgende Darstellung bezieht sich also nur auf jene Polizeiorganisationen, für die es überhaupt ein formelles Beschwerdegremium gibt.

2. Funktionen

Von insgesamt fünf feststellbaren Funktionen lassen sich zwei als grundsätzliche kennzeichnen.
Wie aus der Bezeichnung selbst hervorgeht, befassen sich diese Gremien erstens mit Beschwerden von verschiedenster Seite (worauf ich gesondert eingehen werde), einige außerdem mit Fragen der Politikformulierung. In dieser Hinsicht hat das Security Intelligence Review Committee (SIRC), das den bundesweiten Nachrichtendienst kontrolliert, bereits nachhaltige Wirkung gezeitigt. Seine Empfehlung, die Anti-Subversions-Einheit des Security Service (CSIS) abzuschaffen – weil der Begriff der Subversion so diffus ist, daß er zur Legitimierung polizeilicher Übergriffe mißbraucht werden kann – wurde tatsächlich verwirklicht. Soweit Aufsichtsgremien eine Rolle bei der Poli-tikformulierung spielen, bleiben ihre Befugnisse auf die Formulierung von Empfehlungen beschränkt. Diese werden keineswegs automatisch verwirklicht.
Zusätzlich zu diesen zwei grundsätzlichen Funktionen können Aufsichts- oder Beschwerdegremien drei weitere aufweisen.

Gewöhnlich müssen sie einen öffentlichen Rechenschaftsbericht über jeden Aspekt ihrer Arbeit ablegen (Anzahl der eingegangenen Beschwerden, Untersuchungsergebnisse usw.) und sämtliche Beschwerdeführer über die Folgen der eingereichten Beschwerden einzeln unterrichten. Einige Be-schwerdeaussschüsse haben auch eine pädagogische Funktion. Anstatt Sanktionen zu verhängen, können sie gutwillige Polizisten, die zum Objekt von Beschwerden geworden sind, anschreiben und ihnen erklären, wie sie sich künftig verhalten sollen. Schließlich können Aufsichtsgremien bei neu auftretenden Problemlagen besondere Funktionen übernehmen. Eine Sonderarbeitsgruppe der Provinz Ontario hat z.B. neuerdings den Vorschlag gemacht, bis September 1989 einen Sonderausschuß für Polizeifragen und Rassenbeziehungen einzurichten.

Wie schont betont, werden nicht sämtliche hier genannten Funktionen von allen Polizeiaufsichtsgremien Kanadas zu jeder Zeit wahrgenommen. Einige haben lediglich Beschwerden zu bearbeiten und einen jährlichen Bericht zu veröffentlichen.

3. Beschwerdeführer

Grundsätzlich gibt es drei Beschwerdequellen:
Die erste ist die Öffentlichkeit; solche Beschwerden werden als externe be-handelt.
Die zweite ist die Polizeiführung; solche internen Beschwerden werden häufig von Polizeivorgesetzten gegen untere Dienstränge erhoben.

Die dritte Quelle ist der einzelne Polizist, der gegen die Polizeibehörde eine Beschwerde einreicht. Solche Beschwerden betreffen gewöhnlich Probleme am Arbeitsplatz. Die RCMP hat neuerdings (1986) drei verschiedene Ausschüsse gebildet, um diese verschiedenartigen Beschwerden zu bearbeiten.

Eine letzte Bemerkung hierzu:
Auch ohne das Vorliegen einer konkreten Beschwerde kann ein Untersu-chungsverfahren in Gang gesetzt werden. Im Ausschuß zur Kontrolle der Polizei in der Provinz Québec, in dem ich tätig bin, wird jeder Vorwurf eines Fehlverhalten – auch ein nur allgemeiner Vorwurf in der Presse – automatisch zum Gegenstand eines internen Untersuchungsverfahrens gegen den beschuldigten Polizisten.

4. Mitgliedschaft

Zunächst erscheint die Frage der Mitgliedschaft unproblematisch. Ein Ausschuß kann sich nur aus Angehörigen der Polizei, nur aus Nichtangehörigen der Polizei oder aus einer Mischung von beiden zusammensetzen.

In Kanada kommt die Mischform besonders häufig vor. In diesem Falle haben die Nichtpolizisten gewöhnlich eine Stimme mehr. Doch meistens ist dies bestenfalls eine theoretische Mehrheit, z.b. wenn die Aufgabe der Schriftführung von einer/m Angehörigen der Polizei wahrgenommen wird. Nicht nur legt diese Person alle Akten und Dateien an, womit eine monopolartige Verfügungsgewalt über Informationen gegeben ist; auch ansonsten kommt deren Urteil besonderes Gewicht bei der Meinungsbildung und Entscheidungsfindung zu.

Darüberhinaus sind die zivilen Mitglieder solcher Ausschüsse ehrenamtlich tätig, d.h. anderweitig berufstätig. Dagegen sind die polizeilichen Mitglieder meistens für die Ausschußarbeit dienstlich ab- bzw. freigestellt, so daß sie nahezu immer zu den Sitzungen erscheinen, während es häufig vorkommt, daß zivile Mitglieder einfach von der Arbeit nicht freibekommen. Danach wird leicht ersichtlich, von welch geringer Wirkung die formale Sitzmehrheit in ei-nem Gremium sein kann, das aus polizeilichen und nichtpolizeilichen Mitgliedern zusammengesetzt ist.

Zwei ergänzende Hinweise:
Aufsichtsausschüsse sind keine großen Gremien. In Kanada bestehen sie aus drei bis neun Mitgliedern, wobei die dem Ausschuß zugeordneten Mitarbeiter wie Schreibkräfte und Ermittlungspersonal nicht mitgezählt sind. Wenn nichtpolizeiliche Mitglieder berufen werden, muß zumindest eine Person darunter Anwalt oder Richter sein.

5. Das Verfahren

Mit Hinblick auf das Verfahren läßt sich zunächst zwischen einem ein- bzw. zweistufigen Verfahren unterscheiden. Beim zweistufigen Verfahren beurteilt der Ausschuß der ersten Stufe die Beschwerden danach, ob ausreichend Gründe gegeben sind, einen Beschuldigten dem Disziplinar- Ausschuß der zweiten Stufe vorzuführen, der sowohl über Schuld/ Nichtschuld befindet, als auch Sanktionen verhängt. Der Vorwahlausschuß legt außerdem fest, vor welcher Disziplinargewalt (einem hochrangigen Beamten, einem Ausschuß mit einer polizeilichen Mehrheit oder schließlich einem Ausschuß mit nichtpolizeilicher Mehrheit) ein Angeschuldigter erscheinen wird. Die schwerwiegendsten Anschuldigungen werden vor letzterem Ausschuß verhandelt.
Beim einstufigen Verfahren werden alle drei Funktionen von einem Ausschuß wahrgenommen.

Es gibt aber noch ein weiteres Unterscheidungsmerkmal. In manchen Fällen geschieht das gesamte Verfahren vor den Augen der Öffentlichkeit. In anderen erfährt die Öffentlichkeit nichts. Dann gibt es Verfahren, bei denen ein Teil des Verfahrens (etwa das Aussieben der Beschwerden) unter Ausschluß der Öffentlichkeit vorgenommen wird, während das sonstige Verfahren ein öffentliches ist.

Schließlich gibt es noch die Frage nach dem Recht eines/r Angeschuldigten, anwaltlich vertreten zu sein. Einige Polizeien haben widerstrebend eine solches Recht inzwischen anerkannt.

6. Unabhängigkeit

Ich habe oben z.B. oft formuliert, daß eine Polizei ein Aufsichtskomitee „hat“, was so klingt, als handele es sich dabei um einen Bestandteil der Polizeiorganisation selbst. Doch dieser Sprachgebrauch ist eher irreführend, zumal es zahlreiche Varianten gibt.

Von einem Aufsichtsgremium als integralem Bestandteil einer Polizei zu sprechen, wäre dann gerechtfertigt, wenn es nur interne Kontrollen gäbe, die ausschließlich von einer Polizeiführung gegenüber den eigenen Angehörigen ausgeübt würden. Sobald ein Gremium geschaffen wird, in das Nichtpolizisten von einer Autorität außerhalb der Polizei berufen werden, kann es nicht mehr als Bestandteil des Polizeiapparats bezeichnet werden.

Dennoch gibt es große Unterschiede im Ausmaß der Unabhängigkeit von solchen Gremien. Einige Ausschüsse halten sich noch recht eng an die Polizei. Ihre Geschäftsräume befinden sich in deren Gebäuden, ihre jährlichen Berichte erscheinen im jährlichen Polizeibericht usw. Dagegen gibt es Aufsichtsgremien wie z.B. das SIRC, von denen behauptet werden kann, daß sie wirklich unabhängige Organe gegenüber den Behörden sind, die sie beaufsichtigen.

In der Frage der Unabhängigkeit sind die Schlüsselfragen, auf die ich noch zurückkomme, ob das Aufsichtsgremium über eigenes Ermittlungspersonal verfügt und ob es unkontrollierten Zugang zu Polizeiakten und -dateien erhält.

7. Befugnisse und reale Macht

Dies ist sicherlich der komplizierteste Gesichtspunkt, so daß wir vorläufig nur auf die unerläßlichen Aspekte eingehen können. Vorab ist darauf hinzuweisen, daß es zwischen der potentiellen Macht eines Gremiums und dessen Bereitschaft und Fähigkeit, diese Macht tatsächlich auszuüben, eine gewaltige Kluft geben kann.

Zweitens müssen wir zwischen drei verschiedenen Machtarten unterscheiden:
– die Ermächtigung, an die Fakten heranzukommen,
– die Ermächtigung, Sanktionen zu verhängen und
– die Ermächtigung, eine Situation durch Politikgestaltung zu beheben oder zu verändern (strukturelle Macht).
Die Kluft zwischen der Verfügung über und der Ausübung von Macht tritt am offensichtlichsten in der Frage der Ermittlungsbefugnisse zu Tage. Gewöhnlich sind die Ermittlungsermächtigungen von Aufsichtsgremien recht erheblich: sie können tatsächlich jedem beliebigen Angehörigen der Polizei den Befehl erteilen, ihre Fragen zu beantworten und sie auch bei Weigerung disziplinieren.

Jedoch ist es nach unseren Erfahrungen ungeheuer schwierig, beharrliches Schweigen von Polizisten zu überwinden. Anweisungen, auf Fragen zu antworten, werden einfach ignoriert, und dies wird, um der Aufrecht-erhaltung eines ohnehin schwierigen Friedens willen, gewöhnlich sanktionslos hingenommen.
Beschwerdeausschüsse lassen sich nach der Disziplinarbefugnis in zwei Kategorien einteilen. In der überwältigenden Mehrheit der Fälle übt letzten Endes nur der Polizeichef eine Disziplinarmacht aus. Sämtliche von einem Aufsichtsgremium gegenüber einem Polizeiangehörigen vorgeschlagene Sanktionen sind der Überprüfung durch den Polizeichef unterworfen, der das letzte Wort bezüglich ihrer Umsetzung hat. Natürlich verzichten Polizeichefs äußerst widerwillig auf dieses Vorrecht. Gegenwärtig verfügt ein einziger Ausschuß (Metro Toronto) über das Recht, Sanktionen zu verhängen, die der Zustimmung durch den Polizeichef nicht bedürfen. Inzwischen gibt es in der Provinz Québec eine Empfehlung, dort einen nichtpolizeilichen Ausschuß mit ähnlichen Machtbefugnissen auszustatten. Eine endgültige Entscheidung steht noch aus.

Ich habe bereits darauf hingewiesen, daß kein externes Gremium – mit Ausnahme des Parlaments – Politik formulieren und umsetzen kann. Demzufolge beschränkt sich die strukturelle Macht von Aufsichtsausschüssen auf die Formulierung von Empfehlungen (an die Polizei oder die Regierung).

II. Probleme und Fragen

Im folgenden möchte ich auf einige der wichtigsten Probleme der Polizei-kontrolle eingehen, ohne zu beanspruchen, daß sie allgemeine Gültigkeit besäßen. Dennoch sind die Probleme ähnlich genug und das kanadische Dilemma ausreichend beispielhaft, um die allgemeine Bedeutung solcher Anmerkungen zu belegen.

1. Disziplin und Berufsethos

Wir hatten bereits festgehalten, daß es drei Quellen von Beschwerden gibt. Die Beschwerdeführer berufen sich durchgängig auf die Verletzung formalisierter Regeln. Gewöhnlich unterstellen die Beschwerden aus der Öffentlichkeit, daß der berufliche Ehrenkodex der Polizei in irgendeiner Hinsicht verletzt worden ist; die Beschwerden aus der Polizeiführung betreffen hauptsächlich Disziplinverletzungen und Übertretungen der Dienstvorschriften; schließlich betreffen die meisten Beschwerden aus den unteren Diensträngen der Polizei die Verletzung von Normen gewerkschaftlich ausgehandelter Dienstverträge.

Ich will mich zunächst auf die Probleme konzentrieren, die dadurch her-vorgerufen werden, daß zwischen Berufsethos und Disziplin unterschieden wird. Sie beginnen damit, daß dieser Unterschied alles andere als klar umrissen ist. Historisch gesehen, war die gesamte Kontrolle der Polizei intern und disziplinarisch. Die Verabschiedung von Regeln, die für die Öffentlichkeit festlegen, welche Formen „richtigen“ Verhaltens sie von der Polizei erwarten kann, ist ein Phänomen jüngeren Datums. Es gibt paradigmatische Beispiele, an denen sich der Unterschied zwischen Disziplin und Berufsethos gut veranschaulichen läßt. Zum Beispiel stellt die Befehlsverweigerung offensichtlich eine Verletzung der Disziplin dar, während Brutalität gegenüber einem Zivilisten wiederum mit der Berufsethik nicht im Einklang zu bringen ist. Hier scheint die Unterscheidung zwischen Disziplin und Berufsethik die frühere zwischen dem internen Funktionieren der Polizei und den externen Dienstleistungen, die sie gegenüber der Öffentlichkeit erbringt, zu überlagern.

Aber in dem Augenblick, in dem wir uns von diesen einfachen Beispielen entfernen, wird die Trennung zwischen dem, was intern ist, und somit zur Sphäre der Disziplin gehört und dem, was extern ist, und somit zur Sphäre der Berufsethik zählt, hoffnungslos verwischt. Nehmen wir das Beispiel des Polizisten, der nach Feierabend in einer Bar arbeitet, zusätzlich noch Besitzer derselben ist und somit sowohl gegen Dienstvorschriften verstößt als auch die Disziplin verletzt, weil zum einen eine Doppelbeschäftigung, zum anderen ein offenkundiger Interessenkonflikt vorliegt. Solches Verhalten läßt sich auch als unlauterer Wettbewerb kennzeichnen, da andere Barbesitzer nicht denselben Polizeischutz genießen. Schließlich verletzt es zutiefst die Be-rufsethik. Es gibt zahlreiche solche Beispiele. Jede Polizeikorruption verletzt sowohl die interne Disziplin als auch das Berufsethos.

Das zweite Problem, das durch diese unklare Unterscheidung aufgeworfen wird, resultiert aus der Polizeitradition. Nach dieser Tradition sind alle Fragen der Disziplin Gegenstand interner Kontrolle, während Fragen, die die Berufsethik betreffen, durchaus auch von externen Aufsichtsgremien behandelt werden könnten. Die Polizei widersetzt sich vehement jeder äußeren Kontrolle der internen Disziplin. Und weil es keinen klaren Unterschied zwischen interner Disziplin und Berufsethik gibt, sind Polizeien und Nichtpolizisten bestrebt, diese Begriffe so zu definieren, daß die jeweiligen Einflußsphären möglichst groß sind. Für die Polizei fällt nahezu jedes polizeiliche Fehlverhalten unter die interne Disziplin; für die nichtpolizeilichen Aufsichtsgremien geht die interne Disziplin gänzlich in der Berufsethik auf. In Wirklichkeit ist der Kampf um Begriffe ein Kampf um Macht und Einfluß.

2. Die Ermittlungsarbeit bei Klagen

Die Frage der Ermittlungen bei Beschwerden steht im direkten Zusammenhang mit der vorangegangenen Problematik. Daß größte Hindernis für externe Aufsichtsgremien liegt m.E. in ihrer eingeschränkten Fähigkeit, im Zusammenhang mit den Beschwerden angemessene Ermittlungen durchzuführen.

Die meisten Ausschüsse müssen sich auf die Arbeit von Ermittlungspersonal verlassen, das derselben Polizei angehört, gegen die es ermittelt. Meistens geschieht im Verlauf von solchen Ermittlungen eins von zweierlei:
Häufig ist das Ermittlungspersonal gegen die Beschwerdeführer voreingenommen und somit bestrebt, möglichst viele Beweise für die Unschuld der Kollegen zu finden. Diese Haltung ist besonders deutlich, wenn die Beschwerdeführer einer ethnischen oder rassischen Minderheit angehören.

Seltener kommt es vor, daß Ermittler zunächst versuchen, Beweise gegen die angeschuldigten Polizisten zu finden. Bald werden sie jedoch feststellen, daß solcher Übereifer mit Stigmatisierung bestraft wird – eine für das berufliche Fortkommen nicht gerade förderliche Reaktion.
Die Lösung für solche Probleme wäre, die Ausschüsse mit eigenem Ermittlungspersonal auszustatten. Dies geschieht allerdings selten. Der häufigste Kompromiß besteht darin, gegen die Angehörigen einer Poli-zeiorganisation durch Beschäftigte einer anderen Polizeiorganisation ermitteln zu lassen. Die Erfolge sind gewöhnlich ausgesprochen mäßig. Entweder sind die organisationsfremden polizeilichen Ermittler bemüht, ihren Loyalitätskonflikt dadurch überzukompensieren, daß sie besonders mißtrauisch auf Beschwerden reagieren, oder aber sie stoßen auf eine totale Verweigerungshaltung seitens derjenigen, gegen die sie ermitteln sollen. Diese Schwierigkeiten beziehen sich meistens auf Beschwerden, die von der nichtpolizeilichen Öffentlichkeit erhoben werden.

Interne Beschwerden sind gewöhnlich viel besser dokumentiert. Dies liegt nicht nur daran, daß einer Polizeibehörde viel mehr daran gelegen ist, Ereignisse zu untersuchen, die die Disziplin in den eigenen Reihen gefährden könnten; auch das Ermittlungsverfahren ist oft ein ganz anderes. Wird gegen einen Polizisten aufgrund einer externen Beschwerde ermittelt, erhält er meistens eine offizielle Mitteilung darüber, so daß er belastende Beweise beiseite schaffen oder sich zumindest vorsichtiger verhalten kann.

Förmlich interne Ermittlungen hingegen sind meistens nur der letzte Schritt in einem Prozeß, der schon lange vor Erhebung der offiziellen Anklage durch die Polizeiführung angefangen hat. D.h., daß die Ermittlungen schon längst laufen und bereits Beweise gesammelt wurden, ohne daß die Angeschuldigten davon wußten.
Demzufolge ist ein Ausschuß, der sowohl mit internen, als auch mit externen Beschwerden befaßt ist, ungleich mächtiger als ein Ausschuß, der nur mit Beschwerden aus der Öffentlichkeit zu tun hat. Wenn ein Ausschuß für beide Beschwerdearten zuständig ist, kann er eine ernstzunehmende Beschwerde von außerhalb als interne behandeln, damit er intensivere Ermittlungen durchführen lassen kann. Bezeichnenderweise weisen sämtliche Ausschüsse, die für interne und externe Klagen zugleich zuständig sind, erheblich mehr externe als interne Beschwerden zurück.

3. Öffentliche Skandale und Einzelbeschwerden

Beschwerdeausschüsse sind ständige Gremien, die sich gewöhnlich mit weniger brisanten Beschwerden gegen einzelne Polizisten befassen. Solange solche Beschwerden von den Medien nicht hochgespielt werden und sich gegen einzelne und nicht gegen allgemeine Praktiken richten, die große Teile der Polizei betreffen könnten, können solche Ausschüsse einigermaßen gute Arbeit leisten, zumindest einen solchen Anschein erwecken. Als ständige Gremien geraten solche Beschwerdeausschüsse insbesondere dann in ernsthafte Schwierigkeiten, wenn sie über „öffentliche Skandale“ zu urteilen haben – etwa, wenn ein Jugendlicher von der Polizei erschossen worden ist oder wenn sie Fehlverhalten ermitteln sollen, das, wie die Polizeikorruption, sehr weit verbreitet sein kann.

Zur Begründung: Keine Gruppe wird sich strengen Kontrollen über lange Zeit aussetzen, ohne dagegen zu rebellieren. Selbstverständlich verfügt auch die Polizei in einer demokratischen Gesellschaft über sehr viel Schlagkraft. In der Tat sind die wenigsten Regierungen bereit, polizeilicher Wut und Frustration entschlossen entgegenzutreten. Eine ex-terne Kontrolle der Polizei ist deswegen in nicht unbeträchtlichem Umfang von der Mitarbeit der Polizei abhängig. Solange die Polizei bereit ist, sozusagen „das Spiel mitzumachen“, ist sie einer gewissen Außenkontrolle unterwerfbar. Aber lehnt sie sich offen gegen externe Autoritäten auf, kann sehr schnell eine ernsthafte Krise eintreten.

Solange es sich um individuelle Fälle von minderem Belang handelt, die weder wichtige Symbole noch besonders viele Personen innerhalb des Polizeiapparats gefährden, ist die Polizei durchaus bereit, die Regeln zu beachten. Doch sobald ein öffentlicher Skandal entsteht oder relativ weitverbreitete Praktiken innerhalb einer Polizeiorganisation zum Gegenstand öffentlicher Untersuchungen werden, reagiert die Polizei ausgesprochen abwehrend. Ein vorübergehend zur Erhellung eines Skandals einberufener Untersuchungsausschuß kann zu radikalen Ergebnissen und Empfehlungen kommen, weil er sich nach Ablieferung seines Berichts auflösen wird und somit nicht nach Kompromissen suchen muß, um künftige Konfrontationen mit der Polizei zu vermeiden. Ganz anders verhält es sich mit ständigen Aufsichts- und Beschwerdegremien. Sie müssen ihre künftige Vertrauenswürdigkeit bewahren und können es sich nicht leisten, eine Konfrontationshaltung gegenüber jenen einzunehmen, die sie kontrollieren wollen. Demzufolge ist ihre Fähigkeit, mit Skandalen größeren Umfangs fertig zu werden und gegen die Wurzeln des Mißbrauchs polizeilicher Gewalt vorzugehen, drastisch eingeschränkt.

Diese aus der politischen Impotenz rührenden Nachteile werden noch dadurch verstärkt, daß ständige Beschwerdeausschüsse auf individuelle Fälle eingerichtet sind und gar nicht über die Ressourcen verfügen, um großangelegte Untersuchungen über die strukturellen Besonderheiten polizeilicher Organisationen zu veranstalten. In Kanada ist lediglich das Aussichtskomitee über den Sicherheitsdienst (SIRC) zum Teil in der Lage, über individuelle Fälle hinauszugehen.

4. Normenkonflikte

Polizeiliche und sonstige Mitglieder von Kontrollausschüssen haben sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber, wie die Schwere eines Falles von polizeilichem Fehlverhalten zu beurteilen ist. Die Polizei zeigt sich eher nachsichtig bei polizeilichem Fehlverhalten, das theoretisch mit den besonderen Anforderungen polizeilicher Arbeit gerechtfertigt werden könnte (wie das Zurückgreifen auf übermäßige Gewaltanwendung, unrechtmäßige Fest-nahmen, unrechtmäßiges Abhören, Einschüchterung von Zeugen und Verdächtigen, unangebrachter Waffengebrauch usw.). Dagegen ist sie gegenüber polizeilichem Verhalten intolerant, das das professionelle Selbstverständnis von Integrität und Würde verletzen könnte. Zum Beispiel zeigen sich die polizeilichen Mitglieder eines Beschwerdeausschusses gnadenlos gegenüber einem Polizisten, der beim Ladendiebstahl erwischt worden ist (wie gering der Wert des gestohlenen Gegenstandes auch sein mag), und werden dessen Entlassung empfehlen.

Dagegen werden sie bis zum bitteren Ende einen Kollegen verteidigen, der einen fliehenden Jugendlichen erschossen hat.

Dagegen vertreten die Nichtpolizisten nahezu diametral entgegengesetzte Normen. Sie haben gelernt, daß gewalttätige Angriffe gegen Personen schwerwiegender sind als Eigentumsdelikte und wollen diese Normen auf polizeiliches Fehlverhalten übertragen. Dementsprechend werden sie unnötigen Waffengebrauch äußerst schwerwiegend finden und deshalb mit den polizeilichen Vertretern im Ausschuß hierüber in Streit geraten.

Es gibt noch einen weiteren Stein des Anstoßes. Polizisten neigen dazu, sehr streng gegen Kollegen vorzugehen, die sich etwas haben zuschulden kommen lassen, ohne versucht zu haben, es zu vertuschen. Naivität, unverhohlene Arroganz und Nachlässigkeit bei der Vertuschung von Fehlverhalten sind für sie Kardinalfehler. Wenn also ein Polizeiangehöriger der Brutalität beschuldigt wird und nicht einmal den Versuch unternimmt, die eigenen Berichte aus-zubessern, dann gilt dieser Person die volle Verachtung mit der Folge schwerer Sanktionen. Nichtpolizisten reagieren nicht so empfindlich auf Vertuschungsversuche.

Eine der weitreichendsten Folgen dieses Normenkonflikts besteht darin, daß die Mitglieder von Beschwerdeausschüssen es inzwischen aufgegeben haben, sich über Beschwerden zu streiten, wenn es keine ZeugInnen außer den Opfern gibt, deren Wort gegen das eines beschuldigten Polizisten steht. Solche Beschwerden werden zurückgewiesen.

III. Schlußbemerkungen

Leider ist es im Rahmen eines so kurzen Artikels nicht möglich, auf alle Probleme einzugehen. Auch habe ich ein Problem mit voller Absicht ausge-klammert, weil es aufgrund seiner Kompliziertheit eines eigenen Aufsatzes bedürfte. Die Polizei behauptet, daß als Folge der Einführung von Be-schwerdeausschüssen eines der ältesten Prinzipien der Kriminaljustiz sy-stematisch verletzt wird: daß niemand wegen desselben Delikts zweimal vor Gericht gestellt werden darf. Die Polizei sei fortwährend der Gefahr der Doppelbestrafung ausgesetzt. Und obwohl ich letzten Endes davon überzeugt bin, daß diese Argumentation zu vereinfacht ist, läßt sich nicht leugnen, daß diese Befürchtungen einen realen Kern haben und die Polizei z.Z. sehr verbittern.

Ich wollte darauf aufmerksam machen, daß Aufsichtsausschüsse und Beschwerdekomitees kein Allheilmittel gegen polizeiliches Fehlverhalten sind. Um diese These zu stützen, weise ich darauf hin, daß die Verabschiedung eines Ehrenkodex oder einer Berufsethik unbeabsichtigte und verquere Folgen zeitigen kann. In Kanada herrscht die Überzeugung vor, m. E. zurecht, daß wir keinen gänzlich zentralisierten Polizeiapparat ins Leben rufen sollten, wie er in Frankreich existiert. In der Provinz Québec ist es uns bisher gelungen, alle Versuche zu vereiteln, die einzelnen Polizeiorganisationen in eine einzige Provinzpolizei einzubringen.

Nunmehr bringt die Provinzregierung gerade neue Gesetzesinitiativen ins Parlament ein, die darauf abzielen, die zahlreichen Beschwerdekomitees durch einen zentralisierten Aufsichtsausschuß zu ersetzen, der für sämtliche Polizeien der Provinz zuständig wäre. Die nicht überraschende Folge dieser Bestrebungen ist, daß nunmehr alle Polizeien Québecs gegen diese „gemeinsame Bedrohung“ auch gemeinsame Front machen. Dieser schlecht durchdachte Versuch, eine bessere Kontrolle der Polizei durch die Einführung eines zentralen Auf-sichtsausschusses zu erreichen, hat das ausgelöst, was immer als die größte Bedrohung für demokratische Polizeiarbeit empfunden wurde, nämlich die Errichtung eines vereinigten und „monolitischen“ Polizeiapparats in der Provinz Québec.

Literatur

CANADA (1966), Report of the Commission of Inquiry into Complaints Formulated by George Victor Spencer (The D.C. Wells Report). Ottawa: Queen’s Printer.

CANADA (1969), Abridged Report of the Royal Commission on Security (The Mackenzie Report). Ottawa: Queen’s Printer.

CANADA (1981a), Second Report of the Commission of Inquiry Concerning Certain Activities of the Royal Canadian Mounted Police: Freedom and Security Under the Law (The McDonald Report, 2 Bde.). Ottawa: Minister of Supplies and Services.

CANADA (1981b), Third Report of the Commission of Inquiry Concerning Certain Activities of the Royal Canadian Mounted Police: Certain RCMP Activities and the Question of Governmental Knowledge. Ottawa: Minister of Supplies and Services.

ONTARIO (1989), The Report of the Race Relation and Policing Task Force. Toronto: Ministry of the Solicitor General.

QUÉBEC (1981), Rapport de la Commission d’enquete sur les opérations poli-cières en territoire québécios. Québec: Ministère des Communications.

QUÉBEC (1989), Comité d’enquete sur les relations entre les corps policiers et les minorités visibles et ethniques. Montréal: Commission des Droits de la personne.

SIMPSON, A.E. (1977), The Literature of Police Corruption. Vol. 1: A Guide to Bibliography and Theory. New York: John Jay Press.