von Thilo Weichert
„Es wächst zusammen, was zusammen gehört“, dieses geflügelte Wort, hier einmal angewendet auf die Polizeien der EG-Staaten, muß zu der Erkenntnis führen, daß diese Institutionen Europas nicht zusammengehören. Dies hindert „weitsichtige“ Sicherheitspolitiker jedoch nicht daran, das Zuchtpflänzchen Europa-Polizei – kurz EUROPOL – besonders zu hegen und zu pflegen. Wieder einmal tun sich hierbei deutsche Politiker hervor. Technisch läßt sich die polizeiliche Kooperation relativ leicht realisieren, ohne daß nationale Pfründe dabei angetastet werden. Die informationelle Zusammenarbeit erleichert dabei den Weg.
Diese informationelle Kooperation der EG-Staaten erfolgt durch
– konventionellen Informationsaustausch über Taten, Täter und Tatbege-hungsformen,
– Austausch über polizeiliches Know-how, Kooperation bei polizeitechnischen Forschungsvorhaben,
– informelle Vernetzung durch Verbindungsbeamte, die u.a. auch einen direkten Zugang zu den fremden Informationsbeständen erhalten sollen,
– Angleichung der Fahndungsmethoden (z.B. Muster für Fahndungsausschreibungen, Polizeitechnik, Kriminalwissenschaft),
– Austausch von Informationen über kriminelle Infrastrukturen (z.B. bei Drogen über Erzeuger-, Konsum- und Transitländer),
– Austausch von Fahndungsplakaten,
– gemeinsame Ausbildungsmaßnahmen,
– Verbesserung des Informationsaustausches im kleinen Grenzverkehr (Binnengrenzen) mit gemeinsamen polizeilichen Funkfrequenzen, Austausch von Funkgeräten und Standleitungen (Telex, Telefon u.a.),
– Normung der Informations- und Kommunikationstechnik, sog. IuK-Sicher-heitstechnik.
Diese Aktivitäten betreffen nichtpersonenbezogene ebenso wie personenbezogene Daten. Die Übermittlung von Personendaten ist zugelassen „wenn sie zur Erfüllung (polizeilicher) Aufgaben erforderlich sind“ oder „der Empfänger ein berechtigtes Interesse an der Kenntnis der zu übermittelnden Daten glaubhaft darlegt“.1
Automatisierte Informationsstrukturen
Schon in den 70er Jahren richteten einige europäische Staaten grenzüber-schreitende Anschlüsse an die nationalen Sachfahndungsdateien ein.2
Auf der TREVI-Konferenz am 25.9.1986 wurde dann ein schnelles gesichertes TREVI-Kommunikationssystem beschlossen, das den polizeilichen Informationsaustausch verbessert. Außerdem erstellen die EG-Staaten gemeinsam mit Schweden und Norwegen ein System zur Verschlüsselung zu übermittelnder Dokumente (Telekopiersystem), an welches auch die zentralen nationalen Nachrichtendienste angeschlossen werden.3
Ein nächster Schritt zur Zentralisierung polizeilicher Datenverarbeitung zielt auf die Schaffung einer Europäischen Fahndungsunion.4 Das Kernstück, die „conditio sine qua non“ für den Abbau der Binnengrenzkontrollen, soll dabei das als Verbunddatei geplante Schengen-Informationssystem (SIS) sein. Die zentrale Recheneinheit hierfür wird in Straßburg errichtet – parallel zu nationalen Datenbeständen in den Schengen-Mitgliedsstaaten (in der Bundesrepu-blik die INPOL Personen- und Sachfahndung, incl. Polizeiliche Beobachtung). Daraus soll sich schließlich ein Europäisches Informationssystem (EIS) entwickeln. Die on-line-Zugriffsbefugnis darauf wird allen Sicherheits- und Ausländerbehörden eingeräumt werden. Acht bis zwölf Anfragen pro Sekunde soll das System bewältigen können.
Vorgesehen sind folgende Datenkategorien:
– Festnahme,5
– Einreiseverweigerung,6
– Vermißte, Gefahrenanwehr,7
– verdeckte Registrierung, gezielte Kontrolle.8
Die Personenfahndung soll darüber hinaus durch die Fahndung nach bestimmten alpha-numerisch erfaßten Sachen ergänzt werden.9
Ende 1991 wurden die Aufträge für die nötige Hard- und Software vergeben. Ende 1992 soll das System funktionsbereit sein. Während die Schaffung der Zentraleinheit keine besonderen Schwierigkeiten zu machen scheint, ist der Aufwand zur Herstellung der Paßfähigkeit der nationalen Fahndungsregister noch nicht absehbar, in jedem Fall jedoch sehr groß.
Das SIS bzw. EIS ist noch nicht der polizeilichen Weisheit letzter Schluß. Diskutiert wird über europaweite Erkennungsdienst- (ED-), Haft-, und Straf-taten/Straftäter-Dateien, über gemeinsame Muster-, Proben- und Tatmittel-Datenbanken.10
Mit besonderer Dringlichkeit wird die Schaffung eines einheitlichen automa-tisierten ED-Systems propagiert, welches nicht nur polizeilichen, sondern auch ausländer- und asylrechtlichen Zwecken dienen soll.
Schon 1988 urteilte der damalige Generalbundesanwalt Rebmann über ein eu-ropaweites Lichtbild-Fahndungssystem: „Wir brauchen eine solche Fahndung vom Nordkap bis Sizilien und von Lissabon bis zum eisernen Vorhang“.11
Polizeiliche Zentralstellen
Alle informationellen Maßnahmen haben erklärtermaßen das Ziel, gemeinsame organisatorische Einheiten mit letztlich auch exekutiven Zwangsbefugnissen zu schaffen. Hierfür gibt es derzeit noch sehr disparate Ansätze:
– Zur Bekämpfung von speziellen EG-Subventionsbetrügereien besteht die EG-Ermittlungs-Einheit UCLAF (Unité de coordination de la lutte antifraude).
– Beim Generalsekretariat von IKPO-Interpol wurde Ende 1987 ein Europäisches Regionalsekretariat eingerichtet (EuSec).12
– Die Einrichtung eines ständigen TREVI-Sekretariats mit festem Mitarbei-terstamm und Sitz wahrscheinlich in Brüssel.
– Im Juni 1990 beschloß der europäische Rat in Dublin die Einrichtung einer zentralen europäischen Stelle zur Erfassung des Drogenmißbrauchs und der Drogenkriminalität, die „European Drug Intelligence Unit (EDIU)“.
– 1990 wurde im „Dokument von Palma“ zur Bekämpfung des Terrorismus eine weitere zentrale Nachrichtensammel- und Auswertungsstelle für wünschenswert erklärt.
Das Streben in Richtung auf zentrale Polizei-Einheiten, welches bei den na-tionalen Polizeien der EG-Staaten zumeist durch eine Zentralisierung von In-formationen und Entscheidungen eingeleitet wurde, zeigt sich nunmehr auch im größeren europäischen Zusammenhang. Ebenso wie die Zentralisierung auf staatlicher Ebene nicht ohne Konflikte und Verzögerungen vonstatten geht, sind solche Konflikte im supra-staatlichen Kontext festzustellen, ohne daß dies jedoch zu einer Veränderung der Gesamtentwicklung führen würde.13
Dabei hat die Zentralisierung auch auf die dezentralen Einheiten eine prägende Wirkung, indem die polizeilichen Maßnahmen kompatibel gemacht und auf den jeweils vorhandenen höchsten technischen Standard gebracht werden. Dieser Harmonisierungsdruck auf der jeweils höchsten Ebene steht in verblüffender Diskrepanz zur Beibehaltung rechtlicher Kleinstaaterei durch ständige Verweise auf nationale Rechtsvorschriften, ohne daß dabei jedoch rechtliche Mindeststandards definiert würden.
Der europäische Präventivverbund
Die Anwendung der Informationstechniken zeigt neben dem Trend zu Inter-nationalisierung und Zentralisierung in praktisch allen europäischen Staaten eine gleichgerichtete Konsequenz für die polizeiliche Arbeit: Die massive Vereinfachung und Beschleunigung der Datenverarbeitung läßt nicht nur die umgesetzte Informationsmenge und die Verarbeitungsgeschwindigkeit ansteigen, sondern führt auch zur Ausweitung speicherungsrelevanter Sachverhalte im sog. Präventivbereich. Dieser Trend findet im Schengenvertrag seine eu-roparechtliche Absicherung. Dort finden sich informationelle Eingriffsbefug-nisse, die losgelöst sind von gerichtlich feststellbaren konkreten Gefahren- oder Verdachtsmomenten. Damit befreit sich die Polizei auch im internationalen Rahmen von rechtlich definierten Konditionen zugunsten einer ver-waltungsinternen Selbststeuerung.14 Die Ausschreibung von Personen zur „Beobachtenden Fahndung“ alias „Polizeilichen Beobachtung“ alias „ver-deckte Registrierung, gezielte Kontrolle“ durch „die für die Staatssicherheit zuständigen Stellen“15 im SIS hätte zur Konsequenz, daß der Straßburger Computer nebenbei auch als internationales Geheimdienstsystem verwendet werden könnte und damit das bundesdeutsche Verfassungsrecht der Trennung von Polizei und Geheimdiensten über den Europa-Umweg aufgehoben würde. In den Bereich der Vorfeldermittlungen gehört auch die Spontanüber-mittlung von Daten (ohne Ersuchen) außerhalb des SIS „im Einzelfall (…) zur Unterstützung bei der Bekämpfung zukünftiger Straftaten, zur Verhütung einer Straftat oder zur Abwehr von Gefahren“.16 Die Vorverlagerung der polizeilichen Tätigkeit ist zwangsläufig mit der Entrechtlichung polizeilicher Informationsverarbeitung verbunden, da materielle Kriterien für diese Anwendung wie für deren Kontrolle nicht mehr aufgestellt werden können. Damit drängt sich der Polizei ein konspiratives Vorgehen geradezu auf. Dem-entsprechend sind in Schengen II keinerlei Informationspflichten für die Poli-zeien vorgesehen. Auskunftsrechte der Betroffenen stehen unter dem Sicher-heitsvorbehalt, wonach die „Durchführung einer rechtmäßigen Aufgabe“ nicht beeinträchtigt werden darf.17
Euro-Staatsschutz
Der spätestens seit dem Anschluß der DDR an die Bundesrepublik diskreditierte Begriff der „Staatssicherheit“ erhält für die Europapolizei eine neue/alte Bedeutung. Besonders deutlich wurde dies bei dem noch im Entwurf vom Dezember 1989 enthaltenen, inzwischen aber fallengelassenen Art. 48 Schengen II, wonach sich die Vertragsparteien verpflichten, einander mit ihren Geheimdiensten „bei der Abwehr von Nachteilen für die Staatssicherheit“ Hilfe zu leisten.
War bisher militärische und politische (Straf-) Verfolgung aus internationalen Abkommen ausgenommen,18 so gilt dies nicht mehr für Europa.19
Kontrolldichte
Als zentrale Ausgleichsmaßnahme für den Wegfall der Grenzkontrollen wird von der Polizei immer wieder die Erhöhung der Kontrolldichte innerhalb des Binnenmarktes gefordert. Diese verstärkten Kontrollen treffen zunächst vor-rangig Drittausländer, die umfassenden Meldepflichten unterworfen werden sollen.20 Doch auch die EG-Inländer bleiben nicht verschont. Wichtiges In-strument dabei sind die vorgeblich fälschungssicheren, in jedem Fall aber eu-ropaweiten maschinenlesbaren Ausweise, insbesondere der Euro-Reisepaß. Mit Hilfe dieses Passes sind zumindest theoretisch an beliebigen Stellen Mas-senkontrollen möglich. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Einrichtung solcher Kontrollstellen bestehen in der Bundesrepublik mit den 111, 163d StPO schon seit längerem (1978 bzw. 1986). Noch weitergehende Kontroll-befugnisse sind in den Polizeigesetzen und in einer geplanten Novellierung der Strafprozeßordnung vorgesehen, wo polizeiliche Überprüfungen an zu sichernden Objekten, an Risikoorten usw. zugelassen werden. Auch damit scheinen Teile der Polizei nicht zufrieden. So forderte der Leiter des bayerischen Landeskriminalamtes, Heinz Lenhard, die europaweite „ereignisunab-hängige Fahndung im Raum durch ständig wechselnde Kontrollstellen“.21
Datenschutz in Europa
So chaotisch die Polizeistrukturen in Europa auf den ersten Blick erscheinen, so unübersichtlich sind die europäischen Datenschutzregelungen tatsächlich. Dies ist dem Umstand geschuldet, daß es sich beim Datenschutz um eine Querschnittsmaterie handelt, welche die unterschiedlichsten Rechts- und Le-bensbereiche berührt. Lange wurde deshalb die Ansicht vertreten, der Daten-schutz falle überhaupt nicht in den Kompetenzbereich der EG. Tatsächlich gilt für die weiterhin nationalen Polizeien bisher ausschließlich das nationale Datenschutzrecht, welches allerdings in einigen EG-Staaten noch gar nicht vorhanden ist.
Um sich nicht dem Vorwurf auszusetzen, man vernachlässige den Grundrechts- und Persönlichkeitsschutz, verwies man lange Zeit auf eine Empfehlung der EG, eine europäische Datenschutzkonvention zu unterzeichnen. Diese läßt allerdings zentrale Fragen des Datenschutzes ungeregelt und enthält teilweise, insbesondere im Bereich des grenzüberschreitenden Verkehrs, weniger Datenschutz-, sondern eher Datenfreigaberegelungen. Nachdem selbst diese dezente EG-Empfehlung ohne wesentliche Resonanz verklang und damit die Gefahr immer realistischer wurde, daß mit dem Hinweis auf unzureichende Datenschutzstandards der grenzüberschreitende Datenfluß behindert werden könnte, legte die EG Ende 1990 den Entwurf einer EG-Datenschutzrichtlinie vor.22 Diese EG-Richtlinie kann aber nur für Bereiche gelten, für welche die EG zuständig ist, also nicht für die Ausländer-, Asyl-, Polizei- und Sicherheitsangelegenheiten, welche in Schengen II geregelt sind. Um diesen Mißstand zu beheben, schlägt die EG-Kommission zusätzlich eine Entschließung der Regierungen vor, wonach die Grundsätze dieser Richtlinie in den Bereichen gelten sollen, die nicht unter die EG-Kompetenz fallen. Als Kontrollinstanzen sehen die Art. 26 ff nationale Datenschutzbehörden, eine beratende „Gruppe für den Schutz personenbezogener Daten“, bestehend aus Vertretern der nationalen Datenschutzbehörden, sowie einen beratenden Ausschuß vor. Parallel dazu enthält Schengen II noch in letzter Minute eingefügte Datenschutzregelungen,23 die nach Ansicht der Bundesregierung „von hohem Niveau“ sind.24 Danach wird zunächst von allen Vertragsstaaten verlangt, nationale Datenschutzbestimmungen zu erlassen sowie die Europäische Datenschutzkonvention zu ratifizieren. Einige äußerst dürftige materiellrechtliche Regelungen (Zweckbindung, Berichtigung, Schadensersatz, Übermittlung), die weitgehend auf das jeweilige nationale Recht verweisen, werden ergänzt durch den Verweis auf die unverbindlichen Empfehlungen des Ministerausschusses des Europarates über die Datennutzung im Polizeibereich vom 17.9.1987. In Art. 114 ff Schengen II sind zusätzlich spezielle Datenschutzvorschriften für das SIS vorgesehen, incl. einer gemeinsamen Kontrollinstanz, die sich aus je zwei Vertretern der nationalen Kontrollinstanzen zusammensetzt.
Die Konsequenz ist, daß mehrere Kontrollinstanzen bestehen, die aufgrund verschiedenster materieller Regelungen (Ländergesetze, Bundesgesetze, EG-Richtlinie analog, Europäische Datenschutzkonvention, Europaratsempfehlung zum Polizeidatenschutz und Schengen II) die Rechtmäßigkeit der Verarbeitung beurteilen sollen. Bei einem derartigen Regelungs-Wirrwarr tendiert die Regelungsdichte zwangsläufig gegen Null.
Kontrollfreie Strukturen
TREVI, Schengen I (1985), der polizeiliche kleine Grenzverkehr, die Vielzahl bi- und multinationaler Polizeiverbindungen, ja selbst die Kooperation über IKPO-Interpol wurde bisher noch von keinem deutschen Parlament gesetzlich sanktioniert. Eine Koordination der verschiedenen Ansätze hat bis heute nicht stattgefunden. Dementsprechend unübersichtlich, ja chaotisch, redundant und teilweise widersprüchlich sind die bestehenden Gremien und Aktivitäten. In jedem Fall unzuständig ist das Europaparlament, da keine der Kooperationsformen (Ausnahme UCLAF) im Schoße der EG stattfindet.25 Den nationalen Parlamenten bleibt zumeist nur die Zuschauerrolle. Die von den Regierungen gesetzten Fakten, z.B. in Form bestimmter Kooperationen oder mühsam ausgehandelter Vertragstexte, sind für die Parlamente ohne Alternative. Ist schon keine parlamentarische Kontrolle möglich, so gilt dies in verstärktem Maße für eine Kontrolle durch die Öffentlichkeit und die be-troffene Bevölkerung. Die dafür nötige Transparenz wird zusätzlich durch Geheimhaltungsvorschriften sowie die faktische Verhinderung des Informati-onszugangs verhindert.
Damit wird ein im nationalen Bereich festzustellender Trend auf europäischer Ebene nochmals verschärft – der Trend zur „Exekutivierung der Polizei“.
Der Binnenmarkt als rechtsfreier Raum für die Polizei
Bisher gibt es für die meisten polizeilichen Kooperationsformen keine ge-setzliche Grundlage. Dies wird sich mit Schengen II nur formal ändern. Der materielle Rechtsschutz wird sich wegen der Vereinfachung und Intensivierung des polizeilichen Austausches eher verschlechtern. Neben den rein in-formationellen Eingriffen wird es auf der Grundlage von Schengen II eine Verstärkung der Rechtshilfe geben, z.B. in Form von Durchsuchungen oder Beschlagnahmen.26
Der Bedarf an grenzüberschreitendem Rechtsbeistand wird für all diese Fälle sicherlich zunehmen, ohne daß die rechtlichen wie tatsächlichen Vorausset-zungen (z.B. Zulassung zur Verteidigung in einem anderen Land, Kooperationen von Verteidigern) zu dessen Deckung bestünden. Der Kontrolle der Rechtshilfe-Maßnahmen ist in Schengen II keine Aufmerksamkeit gewidmet.27 Eine Unterrichtung der Verteidigung über Rechtshilfemaßnahmen ist nicht vorgesehen. Selbst ein Mindeststandard (z.B. Möglichkeit auf ausreichende Vorbereitung der Verteidigung, Anspruch auf Rechtsbeistand bei Ingewahrsamnahme) für von Rechtshilfemaßnahmen Betroffene ist auf der supranationalen Ebene nicht gewährleistet.28 Weitgehend ungeklärt sind bis heute die möglichen Wege der Rechtskontrolle. Der Europäische Gerichtshof hat bisher keinerlei Zuständigkeit für den Bereich der europäischen Innenpolitik, obwohl dieser, ebenso wie der Europäische Menschenrechtsgerichtshof, in Fragen des Persönlichkeits- und Grundrechtsschutzes gemeinsame Standards festzulegen versucht.
Der direkte Rechtsweg zu diesen Gerichten ist nicht eröffnet, lediglich der zu den nationalen Gerichten bei Klagen gegen die konkret handelnde Polizei-dienststelle. Ist es schon schwierig, sich im Dschungel der anzuwendenden Rechtsvorschriften zu orientieren, so ist es geradezu unmöglich, im Rahmen des Gerichtsverfahrens Fragen der Rechtsmäßigkeit der Polizeikooperation zu thematisieren. Besonders die sinnlich nicht wahrnehmbare informationelle Zusammenarbeit der Polizei – wahrnehmbar sind nur die darauf basierenden exekutiven Maßnahmen – ist anhand nationaler Akten oft nicht nachvollziehbar. Den polizeilichen Vorgängen im jeweils anderen Staat kommt dabei eine gerichtlich nicht überprüfbare Tatbestandsqualität zu.29 Dem Betroffenen bleibt somit nichts anderes übrig, als in einem ihm fremden Rechtssystem durch eine Klage vor Ort diesen Tatbestand zu beseitigen – zumeist ein Ding der Unmöglichkeit.
Anders als bei den exekutiven Maßnahmen scheint Schengen II im Bereich der informationellen Maßnahmen bzgl. Auskunfts-, Berichtigungs- und Klagerechte eine äußerst bürgerfreundliche Lösung gefunden zu haben: Jede BürgerIn hat das Recht, Rechtsschutz im Land ihrer Wahl zu suchen. Vollstreckbare gerichtliche oder behördliche Entscheidungen werden von den anderen Ländern anerkannt. Ähnliches gilt auch für die Anrufung der Datenschutzkontrolle. Diese Datenschutzfreundlichkeit besteht hingegen nur scheinbar: Für Kollissionsregelungen, also den Fall sich widersprechender nationaler Entscheidungen, ist kein Verfahren vorgesehen. Nur ein international juristisch Versierter dürfte in der Regel auf die Idee kommen, in dem Land um Rechtsschutz nachzusuchen, in welchem dieser am besten ausgestaltet ist. Selbst in den Ländern mit dem jeweils höchsten Datenschutzstandard stehen praktisch alle Betroffenenrechte zudem unter einem Gemeinwohl- oder Sicherheitsvorbehalt. Darüber hinaus dürften bei dem als reine Fahndungsdatei konzipierten SIS die Betroffenenrechte nur selten in Anspruch genommen werden. Gespeicherte Drittausländer sind so praktisch an der Wahrnehmung ihrer Rechte gehindert. Sonstige zur Fahndung ausgeschriebene Personen werden ebenfalls nur selten die Gefahr eingehen ihre Rechte um den Preis der damit zwangsläufig verbundenen Ergreifung einzufordern.30