Als die ‚Parlamentarische Untersuchungskommission über besondere Vorkommnisse im Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement‘ (EJPD) 1989 die Bundesanwaltschaft und die ihr unterstellte Bundespolizei unter die Lupe nahm, fand sie vor allem riesige Mengen Papier: Karteikarten (Fichen) und Dossiers über insgesamt 900.000 Personen, die als politisch unzuverlässig ‚fichiert‘ worden waren. Heute müßte sich eine neue Kommission dagegen in Computersysteme einklinken, denn in der Folge des ‚Fichenskandals‘ baute das EJPD bestehende Computersysteme aus und neue auf. Überwacht und erfaßt wird weiterhin.
Der Scherbenhaufen des ‚Fichenskandals‘ sei beiseite geräumt, erklärte Justizminister Arnold Koller am 11. April diesen Jahres vor der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren. (1) Das 1994 von der Bundespolizei, der Zentrale der politischen Polizei, in Vollbetrieb genommene ‚Staatsschutzinformationssystem (ISIS)‘ sei nicht nur effizient, sondern vor allem rechtsstaatlich einwandfrei und bestens kontrolliert. Falsche und nicht mehr benötigte Daten würden regelmäßig gelöscht. Die Bundespolizei (BUPO), so lobte Koller seine ca. 100 Bundesschnüffler, sei die „bestkontrollierte Verwaltungseinheit des Bundes“. Die gepriesene Transparenz erweist sich beim näheren Hinsehen allerdings als reiner Werbegag für das am 21. März von National- und Ständerat, den beiden Parlamentskammern, beschlossene neue Staatsschutzgesetz, gegen das vom Komitee ‚Schluß mit dem Schnüffelstaat‘ und einer breiten Koalition von linken, grünen und Gewerkschaftsorganisationen das Referendum ergriffen wurde. (2)
Die Priester der ISIS
Die Verordnung über ISIS (3) wurde 1992 ohne Anhörung auf den Weg geschickt. Kurz zuvor war im Gefolge des ‚Fichenskandals‘ das Einsichtsrecht in die alten Staatsschutzakten durchgesetzt worden. Die schweizerische Linke hatte damit die größte Öffnung von Archiven bei einem Geheimdienst bzw. der politischen Polizei im Westen Europas erzwungen. (4) Schon in der ISIS-Verordnung war von Transparenz nur noch wenig zu spüren. Die Frage des Einsichtsrechts in die nach 1989 angelegten Fichen wurde auf das später zu schaffende Gesetz verschoben. Das nun beschlossene Staatsschutzgesetz soll einen endgültigen Schlußstrich ziehen: Das Einsichtsrecht wird abgeschafft. (5)
Auch sonst wird vor allem intern ‚kontrolliert‘. Der ISIS-Kontrolldienst setzt sich ausschließlich aus Beamten der Bundespolizei zusammen. Die 1992 ins Leben gerufene Geschäftsprüfungsdelegation, der die parlamentarische Kontrolle für den Sicherheitsbereich obliegt, untersteht selbst der Geheimhaltung und zeigt sich darüber hinaus auch wenig interessiert, Informationen an das Licht der Öffentlichkeit zu bringen. (6)
Aussagekräftige Informationen über Zahl und Gegenstand der neuen Fichen, die nach der Überführung der alten Handkartei der BUPO in ISIS gespeichert werden, erhalten weder das Parlament noch die Öffentlichkeit. Auf Anfrage wollte der Pressesprecher der Bundesanwaltschaft weder die Zahl der Gespeicherten, noch die der jährlichen Löschungen nennen. Eher versehentlich hatte der damalige EJPD-Generalsekretär Armin Walpen 1994 eine Zahl von 40.000 genannt. (7) Darunter dürften auch die 9.000 alten Fichen sein, die der ‚Sonderbeauftragte für die Einsicht in die Staatsschutzakten‘, der ehemalige Basler Oberrichter René Bacher, an die BUPO zurückgeben mußte. (8) Die Mehrzahl der neuen Fichen – so versuchte Walpen damals zu beschwichtigen – betreffe AusländerInnen und nicht Menschen mit einem Schweizer Paß. Insbesondere der Golfkrieg und der Bürgerkrieg in Jugoslawien dürften hier zu einem neuen Schub der Erfassung durch die politische Polizei geführt haben.
Daß AusländerInnen im Zentrum des Interesses der BUPO und der kantonalen Nachrichtendienste stehen, ist kein Zufall. Die Überprüfung von AusländerInnen, insbesondere Flüchtlingen auf ihre politische Gesinnung sowie die Verhängung von präventiven Einreisesperren, gehört traditionell zu den Aufgaben des Staatsschutzes. 1994 checkte die BUPO ca. 1.200 Asylsuchende im Auftrag des ‚Bundesamtes für Flüchtlinge‘ (BFF) und weitere rund 1.500 Menschen ohne den roten Paß mit dem weißen Kreuz im Auftrag des ‚Bundesamtes für Ausländerfragen‘ (BFA). (9)
Überprüft werden aber auch InländerInnen. Schon bisher wirkt die BUPO bei den Sicherheitsüberprüfungen in der Bundesverwaltung und insbesondere im militärischen Bereich mit – eine Befugnis, die ihr im neuen Gesetz bestätigt werden soll. Bei den ca. 20.000 Sicherheitsüberprüfungen im militärischen Bereich im Jahre 1994 waren 544 Personen in ISIS registriert. (10) Wieviele Erfassungen auf die einzelnen Beobachtungsbereiche des Staatsschutzes – Terrorismus, Spionage, „gewalttätiger Extremismus“, verbotener Technologie- und Kriegsmaterialtransfer – entfallen, bleibt das Geheimnis der Schlapphüte. Ebenso unbekannt bleibt, wieviele der 7.000 jährlichen Meldungen aus dem Ausland (insbesondere aus der Bundesrepublik Deutschland (11) ) in ISIS eingehen oder wieviele der ISIS-Daten aus vorhergehenden gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren stammen und nun zu präventiven Zwecken weitergespeichert werden.
Art. 15 des neuen Gesetzes schreibt zwar wie bereits die ISIS-Verordnung vor, daß Daten aus präventiv-polizeilicher ‚Beobachtung‘ und solche über Verdächtige und bloße Kontaktpersonen aus Ermittlungsverfahren getrennt zu speichern sind; BUPO, kantonale Staatsschützer sowie die Bundesanwaltschaft und das ‚Bundesamt für Polizeiwesen‘ (BAP) haben aber auf beide Seiten online-Zugriff.
Elektronische Über-DOSIS führt zum Datenfriedhof
Das BAP, insbesondere seine kriminalpolizeilichen Zentralstellen, führen aber auch eigene Datensysteme, darunter das ‚Drogeninformationssystem‘ (DOSIS). Mit dem Inkrafttreten der ‚Verordnung über das provisorische Datenverarbeitungssystem zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels‘ am 1.5.94 wurde die interne Testphase, mit der das BAP im Januar 1993 begonnen hatte, abgelöst durch eine ‚Pilotphase‘. Auf der Grundlage der Verordnung konnten nun die Drogenfahnder von acht Versuchskantonen Daten direkt in die Datenbank eingeben oder aus ihr abrufen. Mit Informationen aus der Datenbank, die sowohl der interkantonalen als auch der internationalen Kooperation dienen soll, werden auch ausländische Polizeizentralen bedient. Wie die Bundesämter für Flüchtlinge und Ausländerfragen, die aus den DOSIS-Informationen ausländer- und asylrechtliche Maßnahmen ableiten sollen, erhalten ausländische Polizeistellen ‚ihre‘ Daten jedoch auf konventionellem Wege, können sich also nicht direkt selbst versorgen.
Am 1.8.96 trat schließlich die endgültige DOSIS-Verordnung in Kraft. Inzwischen hatte die Datenbank durch das 1995 in Kraft getretene Gesetz über die kriminalpolizeilichen Zentralstellen des Bundes eine zusätzliche rechtliche Absicherung neben dem Betäubungsmittelgesetz erfahren. Mit dem Argument, daß kriminelle Organisationen die polizeiliche Strategie ausforschen könnten, hatten Regierung (Bundesrat) und Parlamentsmehrheit auch hier ein Einsichtsrecht für Betroffene abgelehnt. Mit der neuen definitiven Verordnung soll der online-Anschluß für weitere Kantone geöffnet werden. Allerdings wird der Kanton Zürich – der Kanton mit der größten (halb)offenen Drogenszene der Schweiz – nicht an DOSIS beteiligt werden: Das kantonseigene Datensystem ist mit dem des BAP nicht kompatibel. Sowohl in der provisorischen wie auch in der endgültigen DOSIS-Verordnung wird die Erfassung ausdrücklich auf den Drogenhandel beschränkt:
„Die in DOSIS gespeicherten Daten betreffen ausschließlich den Drogenhandel. (…) Daten, die reine Drogenkonsumenten betreffen, werden in DOSIS nicht registriert.“ (12)
Die wichtigsten DOSIS-Daten sind in den Sub-Systemen ‚Personen und Vorgänge‘ (PV) und ‚Journal‘ enthalten. Der PV-Datensatz enthält einerseits die Stammdaten über die Identität der erfaßten Person, zum anderen entsprechende Sachverhalte wie Festnahmen, Sicherstellungen, Ermittlungsverfahren etc. sowie Subfelder, die eine Verknüpfung der Daten mit jeweils anderen Datensätzen ermöglichen sollen. Während PV die personenbezogene Komponente des System darstellt, ist das ‚Journal‘ fallbezogen geordnet.
DOSIS speist sich sowohl aus Informationen gerichtspolizeilicher Verfahren wie auch aus Ermittlungen, die die Polizeien des Bundes und der Kantone vor Eröffnung eines konkreten Ermittlungsverfahrens sammeln. Hinzu kommen Informationen, welche die schweizerischen Polizeien aufgrund von Rechtshilfeersuchen ausländischer Polizeien zusammengetragen haben. Erfaßt werden sowohl ‚gesicherte‘, als auch ‚ungesicherte‘ Daten. Daten aus Telefonüberwachungen, Observationen und V-Mann-Einsätzen gelten nach Auskunft der BAP-Pressestelle als gesichert. (13) Ein Kontrolldienst soll gewährleisten, daß die Bestimmungen der Verordnung von den Benutzern eingehalten werden. Kontrollieren soll er nicht nur den rudimentären Datenschutz, sondern vor allem die Aktualität und Notwendigkeit der gespeicherten Daten. Dem Konzept nach soll DOSIS eine Ermittlungsdatei darstellen, eine Arbeitsdatei also und keinen Datenfriedhof. Bei genauerem Blick auf die Datenmenge und die gespeicherten Personen zeigt sich aber auch bei DOSIS das altbekannte Problem der Datenhaltung auf Vorrat.
Was also enthält die Datenbank? Informationen hierzu ergeben sich vor allem aus der Antwort des Bundesrates auf eine Anfrage des sozialdemokratischen Nationalrats Paul Rechsteiner. (14)
- In der zweijährigen Pilotphase wurden rund 250.000 Daten über insgesamt 56.037 Personen erfaßt. Von den Versuchskantonen und vom BAP wurden dabei 9.297 Identitäten (6.934 vom BAP, 2.363 von den Kantonen) registriert. Gerade einmal 16,6% der Personendaten resultieren damit aus dem online-Verfahren. Dagegen stammen Daten über 46.740 Personen aus den traditionellen Rapporten, welche die Kantone der Drogen-Zentralstelle zukommen lassen. Sie wurden von dieser aufgrund von bloßen Formularmeldungen erfaßt und geben in der Regel nicht mehr als den Text einer Anzeige wieder.
- Im November 1996 nahm das BAP eine erste große Überprüfung des Datenbestandes vor. Aufgrund dieser Überprüfung wurden 48.000 Daten über insgesamt 23.000 Personen gelöscht. Es handelt sich dabei um Altdaten, die seit der ersten Eingabe nicht weiter ergänzt wurden. Ihr hoher Anteil ergibt sich vor allem aus der Tatsache, daß die Zentralstelle bei Inbetriebnahme des Systems alle Anzeigen wegen Drogenhandels seit 1987 nacherfaßt hat.
- Unter den erfaßten Personen sind laut der Antwort des Bundesrates auf Rechsteiners Anfrage keine reinen Drogenkonsumenten. Art. 3 Abs. 3 der VO wird demnach also eingehalten. Gerade 376 Personen waren sowohl Händler als auch Konsumenten. Diese Zahl der für die untere Ebene des Drogenhandels typischen Mischfälle von Abhängigen, die ihren Konsum durch eigenen Handel finanzieren, ist vergleichsweise gering, was u.a. daraus resultieren könnte, daß die Polizei die betreffenden Personen nur wegen des schwereren Delikt des Handels erfaßte und das leichtere, den Konsum, einfach fallenließ. Wieviele Mischfälle nach November letzten Jahres weiter in der Datenbank verblieben, ist unbekannt. Konsumenten, so teilte der Pressesprecher des BAP am 2.7.96 auf Anfrage mit, würden in DOSIS „nur im Zusammenhang einer Untersuchung gegen einen größeren Drogenhändler oder Drogenhändlerring“ erfaßt.
- Daraus abzuleiten, bei den restlichen DOSIS-Personen handele es sich durchgängig um Drogenhändler, gar um die berühmten ‚großen Fische‘, wäre allerdings verfehlt. Von den 56.000 vor November 1996 Erfaßten waren rund 20.000 lediglich Kontaktpersonen, unter den 33.000 nach November verbliebenen Personen waren es noch rund 15.000. Der Anteil der Kontaktpersonen nach Art 3 Abs. 2 der Verordnung hat sich also sogar erhöht.
- Zieht man auch die Kontaktpersonen ab, verblieben also vor der Überprüfung des Datenbestandes 36.000 Händler resp. Verdächtige in DOSIS. Nach der Löschung hat sich diese Zahl halbiert. Dennoch bleibt sie ungeheuer hoch. Vor November hätte sie sogar die geschätzte Zahl der ca. 30.000 abhängigen KonsumentInnen in der Schweiz überstiegen. (15) Auf einen Abhängigen wären damit 1,2 (bzw. 0,6) Händler gekommen.
Die Masse der in DOSIS Erfaßten steht weder im Verhältnis zur Zahl der Abhängigen, noch zum polizeilichen und justitiellen Output in Sachen Drogenhandel. Während von 1987 bis 1996 insgesamt 36.000 Personen als Drogenhandelsverdächtige in DOSIS gespeichert wurden, beläuft sich die Zahl der polizeilichen Anzeigen wegen Drogenhandels und -schmuggels in derselben Zeit auf ca. 16.500 Personen (14.243 bis 1995), also weniger als die Hälfte. (16) Nicht eingeschlossen sind dabei die gemischten Fälle der handelnden Konsumenten, die auch in DOSIS keine Rolle spielen. Die Zahl der einschlägigen Verurteilungen belief sich von 1987 bis 1993 auf 8.242; Zahlen der folgenden Jahre liegen noch nicht vor. Für den gesamten DOSIS-Zeitraum dürften sie 14.000 nicht überschreiten.
Dies sind keineswegs nur die schweren Fälle von Drogenhandel. Die allgemeine Zahl der Anzeigen und Verurteilungen sagt weder etwas aus über die Art und Menge der gehandelten Drogen, noch über die Frage, ob die Betreffenden ihren Handel in gewerbsmäßiger Weise oder als Mitglied eines Händlerringes betrieben. Die Zahl der schwereren Fälle liegt erheblich niedriger. Dies zeigt sich spätestens dann, wenn man die Bewertung der Gerichte in Rechnung stellt, wie sie im Strafmaß zum Ausdruck kommt. 1993 wurden 2.264 Personen polizeilich angezeigt. Von den insgesamt 1.834 im selben Jahr wegen Drogenhandels verurteilten Personen erhielten 1.681 eine Freiheitsstrafe, davon nur 726 ohne Bewährung; auf mehr als 18 Monate beliefen sich 496 Urteile. Nur diese letzten 27% aller Verurteilungen des Jahres 1993 können demnach gemäß der Beurteilung der Justiz als schwerwiegend angesehen werden.
Selbst wenn man unterstellt, daß die Zahl der Verdächtigen immer höher liegt als die der am Ende Verurteilten, läßt sich mit bestem Willen nicht behaupten, die Datenmenge in DOSIS entspräche dem Konzept des organisierten Drogenhandels, das die Datei rechtfertigen soll. Hier wird nicht eine eingeschränkte Gruppe möglicherweise ‚großer Fische‘ registriert, sondern die Masse derjenigen, die irgendwann einmal polizeilich aufgefallen sind – in welchem Zusammenhang mit dem Drogenhandel und auf welcher Handelsebene auch immer.
DOSIS ist deshalb kein Instrument der Ermittlung und Auswertung. Es dürfte der Polizei kaum gelingen, aus einer solchen Datenmasse vernünftige Verdachtsmomente herauszukristallisieren. Datenbanken wie DOSIS dienen vielmehr umgekehrt dazu, bei neuanfallenden Informationen abzuklären, ob es bereits vorhandene Informationen zu einer bestimmten Person gibt: Daten schaffen so weitere Daten, über deren Nützlichkeit für polizeiliche Ermittlungen damit noch lange nichts ausgesagt ist. Die Tatsache, daß Daten über 23.000 gespeicherte Personen seit ihrer Erfassung nicht mehr weiter angerührt wurden und daher im November vergangenen Jahres gelöscht werden konnten, ist ein eindrücklicher Beleg für diese Praxis der Datenhaltung auf Vorrat.
Von der Fahndung zur Ausländerüberwachung
ISIS und DOSIS sind Instrumente spezieller Dienststellen der Polizei. Das ebenfalls beim BAP geführte ‚Recherches et Informatisées de la Police‘ (RIPOL) dagegen ist ein breit ausgelegtes Fahndungssystem. (17) Zugang haben neben dem BAP, die Bundesanwaltschaft und die Bundespolizei, BFA und BFF, die schweizerischen Konsulate im Ausland sowie der Zoll und die Kantonspolizeien. Bei den Kantonspolizeien und an den Grenzen sind die meisten der 3.500 Terminals im Einsatz, einige davon als mobile Datenfunkterminals.
Der Sachfahndungsbestand von RIPOL ist auch von den Interpol-Zentralbüros einiger anderer europäischer Staaten, u.a. auch vom deutschen Bundeskriminalamt, abrufbar. Gleiches gilt umgekehrt. Im Personenfahndungsbestand waren Ende März diesen Jahres rund 123.000 Personen ausgeschrieben. 10.000 Fahndungsnotierungen waren 1996 erledigt und gelöscht worden, ca. 30.000 neue kamen im selben Jahr hinzu. Nur ein Drittel der Neuausschreibungen betraf Kriminalität: Gegen 5.729 Personen lag ein Haftbefehl vor. Weitere 3.940 Notierungen betrafen kleinere Delikte, bei denen nur die Feststellung des Aufenthalts angeordnet wurde.
Zwei Drittel der neuen Daten beziehen sich auf ausländerrechtliche Maßnahmen: 15.269 Einreisesperren, 3.938 Ausweisungen sowie 305 Rayonverbote, Einschränkungen der Bewegungsfreiheit für AusländerInnen gemäß dem im Februar 1995 in Kraft getretenen Gesetz über Zwangsmaßnahmen im Ausländerrecht.
Über den RIPOL-Bildschirm können die Grenzposten und Kantonspolizisten auch Daten des beim BFA geführten ‚Zentralen Ausländerregisters‘ (ZAR) abrufen, an das ebenfalls die Bundesanwaltschaft (und damit die BUPO) angeschlossen ist. Das System wird seit 1972 geführt und wurde in den 90er Jahren mehrfach erweitert und erneuert. (18) In ZAR notiert werden alle ausländerrechtlichen Bewilligungen und Verweigerungen, alle Geburten, Todesfälle, Einbürgerungen, Verurteilungen, Aus- und Einreisen sowie Einreisesperren, Ausweisungen und Abschiebungen von AusländerInnen. Ebenfalls enthalten sind Daten über hier lebende Personen, die Menschen aus dem Ausland einladen und beherbergen: Insgesamt 5 Mio. Personen – dreieinhalb mal mehr als die gesamte ausländische Wohnbevölkerung der Schweiz incl. Saisonarbeiter. Asyldaten werden in ZAR erst eingegeben, wenn Flüchtlinge anerkannt werden oder sie eine andere Bewilligung erhalten – oder wenn sie ausgewiesen und abgeschoben werden. Für die „Personen des Asylbereichs“ führt das BFF ein ‚Automatisches Personenregister (AUPER)‘. (19) Auch diese Datei kann von den Kantonspolizeien eingesehen werden, wenn auch nicht direkt über den RIPOL-Bildschirm. Von Seiten des BFF sind darin 628.462 Personen registriert, weitere Daten haben u.a. das BFA und die Bundesanwaltschaft eingegeben. Als das System 1986 aufgebaut wurde, hat man die Personalien aller Flüchtlinge, die seit 1935 (!) ein Asylgesuch in der Schweiz gestellt haben, nacherfaßt. Im Gegensatz zum ZAR, wo jetzt Uralt-Daten gelöscht werden sollen, ist hier eine Beseitigung des Datenschrotts noch nicht angesagt. „Wir sind ja noch unter einer Million, die Zahl ist noch überschaubar“, meint BFF-Sprecherin Vera Britsch.
Seit 1988 enthält AUPER ferner Querverweise auf die Fingerabdrucksdaten von Asylsuchenden. Diese werden im ‚Automatischen Fingerabdrucksidentifizierungssystem‘ (AFIS) gespeichert. Nach gleichem Muster werden in diesem System zwei Komponenten geführt. Die asylrechtliche Komponente unterliegt dem BFF, die kriminalpolizeiliche dem BAP. Letzteres hat – wen wundert’s – auch Zugriff auf die Fingerabdrücke von Flüchtlingen.
(Un-)aufhaltsamer Fortschritt?
Weder ist die Computerisierung der schweizerischen Inneren Sicherheit abgeschlossen, noch ist der vorliegende Überblick vollständig. Für die nächsten Jahre stehen die Umstellung der Kriminalstatistik und des Zentralen Strafregisters auf EDV an. Ebenfalls überholt wird das ‚Motorfahrzeugregister‘ (MOFIS), ein Datensystem für Personalausweise befindet sich seit einiger Zeit im Aufbau. DOSIS wird entweder ergänzt oder erweitert um ein OK-Datensystem. Der letzte Schrei an EDV-Modernität ist allerdings die geplante DNA-Datenbank beim BAP. Dahingehende Versuche laufen derzeit noch unter der Regie der Berner Kantonspolizei am Gerichtsmedizinischen Institut des Insel-Spitals der Bundeshauptstadt. (20)