von Thilo Weichert
Angeblich bedroht die internationale organisierte Kriminalität nicht nur unser Eigentum und unser Leben, sondern auch die sozialen, demokratischen und freiheitlichen Grundlagen unseres Zusammenlebens in Europa. Konsequenz: Die Polizei braucht neue Kompetenzen für die internationale Verbrechensbekämpfung. Am 24. April 1997 erfolgte die erste Lesung des Ratifizierungsgesetzes zur Europol-Konvention im Bundestag. (1) Kurz zuvor waren bisher geheimgehaltene Unterlagen über die geplante Europäische Polizeibehörde bekannt geworden. Danach werden die Daten- und Aktenbestände von Europol für „unantastbar“ erklärt. Die Bediensteten sollen Immunität genießen. Sie seien „von der Gerichtsbarkeit (…) für ihre Handlungen“ zu befreien. Für die Revision der Maastricht-Verträge ist vorgesehen, daß Europol operative Zuständigkeiten erhält.
Die Debatte um Europol ist stark polarisiert. Während die Protagonisten in Europol die einzig mögliche Antwort auf die Herausforderungen der internationalen Kriminalität sehen, halten BürgerrechtlerInnen mit verfassungsrechtlichen Argumenten dagegen: Europol fehlt die erforderliche demokratische Legitimation und Kontrolle. Die exekutive Verantwortlichkeit ist nicht sichergestellt. Der Rechtsschutz für die BürgerInnen unterschreitet rechtsstaatliche Standards. Bei der geplanten Datenverarbeitung wird das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mißachtet. Schließlich wird das Subsidiaritätsprinzip verletzt. (2)
Die BürgerrechtlerInnen weisen dabei auf nicht weniger, als auf den Bruch mit allen bisherigen rechtsstaatlichen, bürgerrechtlichen und demokratischen Traditionen der europäischen Staaten hin.
Ausgangslage
Den Polizeipraktikern ist zuzugestehen, daß aufgrund der veränderten politischen Lage ein gesteigerter Bedarf nach internationaler Kooperation und Koordination bei der Kriminalitätsbekämpfung besteht. Diese neue Lage ist gekennzeichnet durch die Auflösung der politischen Blöcke und das Lüften des ‚eisernen Vorhangs‘, eine erhöhte weltweite Mobilität, gewaltig verbesserte weltweite Kommunikationsmöglichkeiten, eine rasante Entwicklung der Technik bei Kriminellen und Kriminalisten und den Abbau nationaler Beschränkungen im Handel, z.B. durch den Abbau der Binnengrenzen in der EU. Diese Rahmenbedingungen tragen u.a. dazu bei, daß verstärkt grenzüberschreitend und arbeitsteilig, teilweise organisiert Straftaten auch in Deutschland begangen werden. Deren Aufklärung erfordert eine Verbesserung der Kommunikation mit den Strafverfolgungsbehörden anderer Länder.
Den bisher entwickelten informellen und institutionellen Instrumenten zur internationalen Verbrechensbekämpfung sind jedoch rechtsstaatliche und demokratische Defizite immanent, die angesichts des Zusammenwachsens und einer Konstitutionalisierung Europas nicht fort- und festgeschrieben werden dürfen. (3) Während einige EU-Staaten, allen voran Großbritannien, aber auch Frankreich, mit hilflos nationalen Argumenten ihre Souveränität zu verteidigen suchen, steuert die deutsche Politik längst eigenständige Euro-Ermittlungstrupps und die Ausweitung auf exekutive Befugnisse an.
Die bisher praktizierte informelle Zusammenarbeit (IKPO-Interpol, Arbeitsgruppen, sog. kleiner Grenzverkehr) hat gewaltige Nachteile: Sie erfolgt im Einzelfall bzw. in ausgewählten speziellen Kriminalitätsbereichen; ihr fehlt Kontinuität, Zuverlässigkeit und Berechenbarkeit. Sie scheut die Öffentlichkeit der Medien und der parlamentarischen Diskussion sowie die Gerichtsöffentlichkeit im Strafprozeß. Die bürgerrechtlichen und demokratischen Kosten der informellen Polizeikooperation liegen damit auf der Hand: Mangels Transparenz wird den betroffenen BürgerInnen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der Rechtsschutz vorenthalten, im Strafverfahren ihr Recht auf ein faires Verfahren, auf rechtliches Gehör und auf angemessene Verteidigung.
Die Unzulänglichkeit der Europol-Konvention
Auch die geplante Formalisierung der Europol-Konvention (4) ist keine Lösung, sie regelt nur die organisierte Verantwortungslosigkeit: Über unbestimmte Rechtsbegriffe („schwerwiegende Formen internationaler Kriminalität“, „kriminelle Organisationsformen“, Art. 2 I) und einen uferlosen Anhang mit Kriminalitätsfeldern sowie einer weiteren Öffnungsklausel („in Zusammenhang stehende Straftaten“, Art. 2 III) kann eine Zuständigkeit Europols im Bedarfsfall fast immer begründet werden. Jede Form der Weisungsgebundenheit von Europol wird ausdrücklich ausgeschlossen (Art. 30 I). Ein von den Mitgliedsstaaten zusammengesetzter Verwaltungsrat „sorgt“, „wirkt mit“, „prüft“ und „billigt“ – hat aber keinen direkten Einfluß auf die konkrete Arbeit von Europol (Art. 28). Den nationalen Parlamenten bleibt ebenso wie dem Europäischen Parlament die Funktion, Berichte entgegenzunehmen – aber bitte nicht zu oft und unter Wahrung der Verschwiegenheits- und Geheimhaltungspflichten (Art. 34). Nicht besser ist es um die Rechtskontrolle bestellt: Die Betroffenen werden auf das – teilweise weit auseinandergehende – nationale Recht verwiesen. Europol hat bei der Wahrnehmung des Rechts auf Auskunft und auf Berichtigung bzw. Löschung von Daten ein gerichtlich nicht überprüfbares Vetorecht (Art. 19 VII, 20 II). Auch nach Beilegung des Streits um die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) bleibt diesem nur die Möglichkeit von Vorlageentscheidungen, wobei einziger Prüfungsmaßstab die keine Rechtsstandards enthaltende Konvention selbst ist. (5) Die im deutschen Recht geltende Justizförmigkeit des Ermittlungsverfahrens durch die Leitung der Staatsanwaltschaft ist bei den besonders sensiblen internationalen Verfahren bei Europol ausgehebelt. (6) Die Justiz hat insofern keine Rechte. Benötigt sie für ihre Ermittlungen Informationen aus dem Ausland, so muß sie über ihre eigenen Hilfsbeamten bei den ausländischen Polizeien per Europol betteln gehen.
Europol soll zunächst vorrangig Daten erheben, speichern, abgleichen, analysieren, auswerten und übermitteln. Dem Datenschutz werden in der Konvention viele Worte, aber wenig Substanz gewidmet. Von einer Erfassung betroffen sein sollen nicht nur Straftatverdächtige und Verurteilte, sondern potentiell jede und jeder, z.B. Personen, die als Zeugen oder Opfer einer künftigen Straftat in Betracht kommen, Kontakt- und Begleit- sowie Informationspersonen (Art. 10 I). Das Bundeskriminalamt und alle Polizeidienststellen der Länder sind nicht nur anlieferungsberechtigt, sondern auch -verpflichtet (Art. 4 III i.V.m. § 23 I, II BKAG). Drittstaaten kommen sowohl als Datenlieferant wie auch als -empfänger in Betracht, also etwa die türkische, die russische oder die algerische Polizei (Art. 10 IV Nr. 4, 18). Selbst Geheimdienste spielen eine – laut Europol-Chef Jürgen Storbeck – noch „ungeklärte“ Rolle (vgl. Art. 4 V Nr. 3). (7) Entgegen dem Wortlaut des Maastricht-Vertrages soll auch der polizeiliche Vorfeldbereich für Europol offen stehen (Art. 8 I Nr. 2). Dadurch, daß die Regelungen der Konvention teilweise weit über das nationale Recht hinausgehen, eignet sich Europol ideal als ‚Datenwaschanlage‘: Zweckbindungs- und Löschungsregelungen im nationalen bzw. Landespolizeirecht gelten nicht mehr, wenn solche nationalen Daten einmal zu Europol-Daten mutiert sind. (8)
Verblüffend ist, daß die seit Anbeginn geäußerte verfassungsrechtliche Kritik an der Europol-Konvention bestenfalls zur Kenntnis genommen wurde. Niemand hat bisher auch nur den Versuch unternommen, die schwerwiegenden Vorwürfe zu entkräften. (9) Bei Anlegen der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze des Maastricht-Urteils (10) oder des Volkszählungsurteils (11) kann eine Prüfung nur zum Ergebnis kommen, daß die Europol-Konvention verfassungswidrig ist.
Eine rechtsstaatliche Alternative
Statt nun ein langjähriges Ratifizierungsverfahren durchzuführen, an dessen Ende mit relativ hoher Wahrscheinlichkeit die Feststellung der Ungültigkeit dieser Konvention steht, ist m.E. ein sofortiger Neubeginn der Diskussion über die polizeiliche Zusammenarbeit in Europa nötig. Die Debatte kann auf dem Vorhandenen aufbauen, muß aber in eine völlig neue Richtung gelenkt werden. Wie diese Richtung aussehen könnte, soll durch die Skizzierung einer demokratisch und gerichtlich kontrollierten europäischen Polizeikooperation, die der Wahrung der Bürgerrechte verpflichtet bleibt und zugleich auch den polizeilichen Bedürfnissen entspricht, aufgezeigt werden.
Wichtigster Bestandteil und ‚Herz‘ einer völlig neuen Europol-Konzeption wäre demnach ein elektronisches Informationssystem, zu dem die nationalen Strafverfolgungsbehörden automatisierten Zugang hätten. In dieses System könnten nicht nur die zentralen nationalen Kriminalämter lesenden und schreibenden Zugriff erhalten, sondern auch die Polizeidienststellen der Länder sowie die Staatsanwaltschaften. Was eingegeben wird, wird nur sehr grob in einer völkervertraglichen Rahmenregelung vorgegeben. Die präzise Festlegung der zulässigen Daten müßte durch nationale Regelungen erfolgen, die voneinander abweichen könnten. Datenherr blieben also die nationalen Stellen, welche die Abfrage durch ein abgestuftes Verfahren regeln könnten. Der zentralen Europol-Stelle käme nur die Aufgabe zu, die technischen Voraussetzungen für die Dateneingabe und die differenzierte Zugriffsmöglichkeit herzustellen. Die Verantwortlichkeit würde voll und ganz bei der datenanliefernden Stelle verbleiben, so daß auch diese parlamentarisch und rechtlich durch nationale Kontrollinstanzen (Fachaufsicht, Datenschutzkontrolle, Parlament, Gerichte) in die Pflicht genommen werden könnte.
Der Zweck des Europol-Datenpools wäre nicht der einer riesigen Datenbank über internationale Kriminalität, sondern der einer Vermittlungsbehörde. Online abfragbar sollen also lediglich Informationen sein, die den anderen Strafverfolgungsbehörden signalisieren, daß zu bestimmten Sachverhalten, Organisationen aber auch Personen strafrechtliche Ermittlungen stattfinden. Durch einen hierarchischen Aufbau des Datensatzes kann sichergestellt werden, daß der Zugriff auf personenbezogene Daten nur erfolgt, wenn dies für eine kriminalistische Recherche erforderlich ist. Eingegeben werden können auch Fragestellungen bzw. Suchvermerke. Die gespeicherten Daten müssen sich aber auf reine Indexangaben beschränken. Hinsichtlich personenbezogener Daten darf der Datenpool nicht mehr Daten enthalten, als den Hinweis, daß zu der gesuchten Person bei einer Strafverfolgungsbehörde Infor-mationen vorhanden sind, nicht aber welche konkreten Merkmale zu dieser Person vorliegen.
Über die Hinweise sollen die Strafverfolgungsbehörden zusammengebracht werden, die an gleichen Straftaten bzw. Straftat-Komplexen arbeiten. So wird vermieden, daß mehr Personen oder Stellen als unbedingt nötig Zugang zu bestimmten, regelmäßig hochsensiblen Informationen haben. Der Austausch der relevanten Daten erfolgt nicht ungezielt multilateral, sondern nur zwischen tatsächlich Beteiligten, und zwar nicht aus einer zentralen Datenbank, sondern aus der Ermittlungsakte. Die konkrete Entscheidung über den Austausch von Informationen erfolgt also nicht bei Europol, wo nur wenige Kenntnisse zum konkreten Ermittlungsvorgang vorliegen, sondern bei der sachnäheren bearbeitenden Stelle selbst. Für die Abfrage im Europol-Datenpool wäre nur der Datenempfänger verantwortlich. Dem Datenherrn müßte vom Datenpool mitgeteilt werden, wenn eine Abfrage zu eigenen Daten erfolgt ist. Bei Zweifeln über die Erforderlichkeit muß der datenführenden Stelle die Möglichkeit eingeräumt werden, die abfragende Stelle zur Rechenschaft über die Datennutzung aufzufordern. Diese Rechenschaftspflicht muß völkervertraglich geregelt werden, die Rechenschaftslegung erfolgt dann rein bilateral. Auch die weitere Zusammenarbeit in einer internationalen Strafsache soll nicht über Europol laufen, sondern über die Kooperation der involvierten Beamten. Diese Zusammenarbeit kann sich ausschließlich an den jeweils geltenden nationalen Normen orientieren. Sie müßte als Teil der nationalen Ermittlung in die Ermittlungsakten eingehen und wäre somit für die Staatsanwaltschaft, das Gericht und die Strafverteidigung transparent.
Eigene Europol-Daten fielen nicht an. Europol wäre lediglich Scharnier für nationale Behörden und müßte hierzu vor allem eine technische Unterstützungseinheit vorhalten, die für das regelgerechte Funktionieren des Informationssystems verantwortlich wäre. Ein Apparat, der politisch und rechtlich ein Eigenleben oder eine Eigendynamik entwickeln würde, könnte nicht entstehen. Aus meiner Sicht läge es nahe, dieses Informationssystem mit dem Schengen-Informationssystem (SIS), das ähnliche Aufgaben bezüglich der Fahndung erfüllt, zu intergrieren. Anders als beim SIS soll es aber keinen allgemeinen, allen zugänglichen Datenbestand geben, sondern eben nur nationale Bestände mit einem abgestuften Berechtigungssystem.
Diese Konstruktion hätte den großen Vorteil, daß sie sich langsam und unter Berücksichtigung der bisher gemachten Erfahrungen entwickeln könnte: Erweist sich, daß die abfragenden Stellen mit den im Datenpool eingestellten Daten verantwortlich umgehen und daß zum Kontaktaufbau mehr Informationen nötig sind, so kann der abfragbare Datensatz unter Umständen ausgebaut werden. Erweist sich dagegen, daß Behörden eines beteiligten Landes oder eine spezielle Behörde die zugänglichen Daten zweck- und rechtswidrig nutzen, so kann die Zugriffsmöglichkeit entzogen werden. Eine derartige flexible Integration mit verschiedenen Geschwindigkeiten ist in der EU üblich. Wieso sollte sie nicht auch bei der hochsensiblen Europol-Materie gewählt werden?
Verfahrensfragen
In einer völkervertraglichen Regelung zur Einrichtung des vorgeschlagenen Europol-Datenpools sind vorrangig verfahrensrechtliche Fragen festzulegen. Eine völkervertragliche Grundlage ist erforderlich. Ein quasi privatrechtlicher Vertrag mit Statuten, wie er für Interpol existiert, ist nicht geeignet, die Rechte und Pflichten nationaler Strafverfolgungsbehörden verbindlich festzulegen. Materiell-rechtliche Befugnisse für Europol zum Eingriff in die Rechte von Personen wären aber nicht nötig. Vielmehr müßten das technische Verfahren, die Struktur der Datenbank und die Pflichten der an der Datenbank beteiligten (bzgl. Eingabe, Abfrage, Rechenschaft) festgehalten werden. Soweit Streitigkeiten entstehen, würden sich diese auf die beteiligten Mitgliedsländer und deren Behörden beschränken. Schlichtungsverfahren könnten, müßten aber nicht beim Europäischen Gerichtshof angesiedelt sein.
Flankierend müßte allerdings jeder beteiligte Staat ein nationales Gesetz erlassen, in dem eindeutig festgelegt wird, wie die nationalen Stellen den Europol-Datenpool nutzen können und welche Rechte die betroffenen Bürger haben. Dieses nationale Gesetz müßte nicht nur festlegen, welche Daten zum automatisierten Abruf ausländischen Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung gestellt werden dürfen, sondern auch, welche ausländischen Stellen unter welchen Bedingungen auf diese Daten Zugriff haben.
Eine Aufgabe nationaler Souveränitätsrechte würde nicht erfolgen. Das vorgeschlagene System müßte auch nicht zwangsläufig alle EU-Staaten erfassen, wäre andererseits aber auch nicht auf EU-Mitglieder beschränkt. Es würde möglich, andere als EU-Staaten, z.B. aus Osteuropa, an dem Verfahren zu beteiligen – also Staaten, zu denen besonders große Kriminalitätsbezüge bestehen. Durch die Begrenzung des Datenzugriffs könnte verhindert werden, daß insofern z.B. sensible Recherchen zu Personen stattfinden.
Die datenschutzrechtlichen Betroffenenrechte müßten bei der datenanliefernden Stelle wahrgenommen werden. Der Auskunftsanspruch muß sich auch erstrecken auf die Mitteilung der abfrageberechtigten Stellen sowie der Stellen, die tatsächlich eine Abfrage vorgenommen haben. Die datenschutzrechtliche Kontrolle der Zentraleinheit könnte sich auf technisch-organisatorische Maßnahmen beschränken. Diese Kontrolle könnte durch ein gemeinsames Organ der nationalen Kontrollinstanzen oder perspektivisch von einem europäischen Datenschutzbeauftragten vorgenommen werden.
Eines kann und soll das Modell nicht leisten: Die Erstellung detaillierter personen- und gruppenbezogener internationaler Lagebilder nach britischem oder niederländischem Vorbild. Derartige mit den Europol-Analysedateien verfolgte Maßnahmen werden derzeit in vielen EU-Mitgliedstaaten selbst auf nationaler Ebene nicht praktiziert. Gerade diese sind aus bürgerrechtlicher Sicht sehr problematisch, da hochsensible Daten und insbesondere auch Angaben aus Vorfeldermittlungen einfließen sollen. (12) Der kriminalistische Nutzen der Lagebilder ist bei Praktikern ohnehin äußerst umstritten.
Der dargelegte Vorschlag sollte m.E. unter PraktikerInnen, JuristInnen, PolitikerInnen und BürgerrechtlerInnen diskutiert werden. Er vereinigt die Vorteile der bisherigen internationalen Kooperationsformen, ohne an den rechtlichen Defiziten zu leiden, und er wird auch den wichtigsten Erfordernissen der polizeilichen Praxis gerecht.