Die Debatte um den Begriff der Organisierten Kriminalität (OK) ist den Vertretern der Polizei mit den Jahren zunehmend lästig geworden. Statt langer Diskussionen wollen sie Taten sehen. „Ein junges Liebespaar unterhält sich auch nicht stundenlang über den Begriff der Intimitäten, bis die letzte Straßenbahn abgefahren ist, sondern schreitet auch irgendwo zur Tat“, so der frühere Landespolizeipräsident Baden-Württembergs, Alfred Stümper, im Jahre 1982. Zur Tat sind Polizei und Sicherheitspolitiker geschritten: Spezialdienststellen gegen Organisierte Kriminalität wurden eingerichtet, und verdeckte Ermittlungen gehören zum festen Repertoire, auch wenn sie (noch) nicht vollständig verrechtlicht sind. Trotz dieses Tatendrangs und trotz des ständigen Verweises auf die Gefahren der „OK“ ist man sich über Begriff und Ausmaß der Organisierten Kriminalität in der BRD allerdings keineswegs einig.
Die Diskussion um Organisierte Kriminalität begann Anfang der 70er Jahre und wurde zunächst weitgehend im polizeilichen Rahmen geführt. Vorangegangen war in den 60er Jahren eine Kriminalitätsdebatte, die ihren Ursprung in den steigenden Zahlen registrierter Kriminalität hatte. Sie war auch einer der Anlässe für die Abkehr von militaristischen Polizeikonzepten, wie sie noch in der Notstandsdebatte zum Ausdruck kamen. Mit der sozialliberalen Koalition 1969 erhielten diese Reformbestrebungen politischen Rückhalt in einem „Sofortprogramm zur Verbrechensbekämpfung“, das 1970 von der neuen Regierung verabschiedet wurde. Im Vordergrund standen dabei nicht so sehr die alltäglichen Kriminalitäts- und Ordnungsprobleme, sondern zunehmend die besonders „sozialschädlichen“ und schwer ermittelbaren Formen der Kriminalität. Dieser Trend setzte sich fort im „Programm für die Innere Sicherheit“, das die Innenministerkonferenz (IMK) erstmals 1972 verabschiedete und 1974 überarbeitete. Durch organisatorische Zentralisierung, verstärkten Einsatz von Informationstechnik etc. sollte schwere Kriminalität erkannt und möglichst bereits vor ihrem Entstehen bekämpft werden.
Vom „organized crime“ zum „organisierten Verbrechen“
Vor dem Hintergrund dieser Bestrebungen ist es nicht verwunderlich, dass die deutsche Polizei ihr Augenmerk auf die USA richtete. Das Thema organisierte Kriminalität und Korruption war dort bereits in den 60er Jahren intensiv diskutiert worden. 1967 erschien ein erster Bericht der „President’s Commission on Organized Crime“, 1970 der Bericht der sogenannten Knapp-Commission über Polizeikorruption. In beiden Fällen standen die Aktivitäten großer Verbrechenssyndikate im Vordergrund. Wesentliche Kennzeichen solcher Organisationen waren:
– Konspiration und eine spezifische innere Struktur, gekennzeichnet durch hierarchische und zentralisierte Beziehungen, feste Disziplin, Schutz der Mitglieder und „Bestrafung“ von Abweichlern,
– der Versuch, durch Korruption und klientelistische Beziehungen zu Politikern das eigene illegale Geschäft abzusichern und wirtschaftliche sowie politische Machtpositionen zu erlangen.
Seit Beginn der Debatte in der Bundesrepublik waren sich die meisten Beteiligten darin einig, dass diese Form des „syndikalisierten Verbrechens“ in der BRD nicht vorzufinden war bzw. ist. Nach diesem Befund wurde die Diskussion jedoch keineswegs beendet. Vielmehr wurde argumentiert, dass nicht absehbar sei, ob sich künftig entsprechende Entwicklungen ergeben könnten.
In den folgenden Jahren bemühte man sich auf verschiedenen Ebenen um eine Definition, die den deutschen Verhältnissen entsprechen sollte. Diese fiel bewusst abstrakt aus:
„Der Begriff der organisierten Kriminalität umfasst Straftaten, die von mehr als zweistufig gegliederten Verbindungen oder von mehreren Gruppen in nicht nur vorübergehendem arbeitsteiligem Zusammenwirken begangen werden, um materielle Gewinne zu erzielen oder Einfluss im öffentlichen Leben zu nehmen.“
Diese Definition sollte bewusst offen bleiben und auch andere Formen der Organisierung einschließen. Abgrenzungsschwierigkeiten gegenüber der „professionellen Kriminalität“ wurden dabei in Kauf genommen.
1983 wurde eine weiter gefasste Definition übernommen:
„Dabei ist unter organisierter Kriminalität (OK) nicht nur eine mafiaähnliche Parallelgesellschaft im Sinne des organized crime zu verstehen, sondern ein arbeitsteiliges, bewusstes und gewolltes, auf Dauer angelegtes Zusammenwirken mehrerer Personen zur Begehung strafbarer Handlungen – häufig unter Ausnutzung moderner Infrastrukturen – mit dem Ziel, möglichst schnell hohe finanzielle Gewinne zu erreichen.“
Diese Definition beschränkt die Motivation auf finanziellen Gewinn, ist aber insgesamt noch weiter gefasst als frühere Ansätze.
Von der Definition zur Deskription
Von polizeilicher Seite wurde früh betont, dass wissenschaftliche Klärungen zweitrangig seien gegenüber praktischen Anforderungen. In den 80er Jahren setzte sich zunehmend die Auffassung durch, dass Definitionen wenig hilfreich seien und stattdessen mit Indikatoren gearbeitet werden solle.
Ein solcher Ansatz ist jedoch problematisch. Indikatoren bleiben unscharf, und es ist unklar, wann genau von Organisierter Kriminalität gesprochen werden soll. Bereits das „vermehrte Auftreten“ bestimmter Phänomene kann ausreichen, um entsprechende Zuschreibungen vorzunehmen.
OK als Konstruktionsprozess
Die Diskussion war von Anfang an stark durch polizeiliche Praxisbedürfnisse geprägt. Ermittlungsprobleme wurden dabei zum zentralen Kriterium für die Einordnung von Phänomenen als „OK“. Untersuchungen aus den 80er Jahren zeigen, dass viele der angenommenen Strukturen – etwa feste Hierarchien oder abgeschottete Organisationen – in der Praxis häufig gar nicht existieren.
Stattdessen dominieren flexible Netzwerke, temporäre Zweckgemeinschaften und lose Verbindungen, die eher wirtschaftlichen Kooperationen ähneln. Auch vermeintliche Abschottung ist häufig eher Ausdruck normaler Geschäftslogik als gezielter Konspiration.
Konsequenzen für Polizeistrategien
Trotz dieser Befunde wird am Begriff festgehalten. Dies hängt eng mit politischen und polizeilichen Interessen zusammen, insbesondere mit der Ausweitung verdeckter Ermittlungsmaßnahmen.
Ziel ist zunehmend nicht mehr die Aufklärung einzelner Straftaten, sondern die Bekämpfung ganzer „Strukturen“ oder „Deliktsketten“. Dies führt zu einer stärkeren Orientierung an präventiven Strategien und langfristigen Ermittlungen.
Gleichzeitig zeigt sich, dass viele der eingesetzten Methoden – etwa Observation oder Telefonüberwachung – an Wirksamkeit verlieren, da sich die betroffenen Akteure darauf einstellen.
Kampf um Begriffe
Die politische Debatte betrachtet die Existenz Organisierter Kriminalität inzwischen als gegeben. Der Begriff ist fest etabliert und dient als Grundlage für zahlreiche gesetzgeberische Maßnahmen.
Problematisch ist jedoch, dass damit ein künstlicher Gegensatz zwischen legaler und illegaler Wirtschaft konstruiert wird. Tatsächlich sind die Übergänge fließend, und viele der zugrunde liegenden Mechanismen – insbesondere das Gewinnstreben – unterscheiden sich nicht grundlegend.
Zudem wird übersehen, dass die Entstehung komplexer krimineller Strukturen stark von gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen abhängt.
Der Fokus auf strafrechtliche und polizeiliche Maßnahmen greift daher zu kurz. Ermittlungsbehörden können einzelne Fälle aufklären, nicht jedoch die strukturellen Ursachen beseitigen. Gleichzeitig verändern sich durch diese Aufgaben auch die Behörden selbst in einer Weise, die demokratietheoretisch problematisch sein kann.
Gefragt ist daher weniger eine weitere Ausweitung polizeilicher Befugnisse als vielmehr eine politische Auseinandersetzung mit den zugrunde liegenden gesellschaftlichen Bedingungen.