Rechnung ohne Wirt – Digitalfunk – nicht nur eine Kostenfrage

von Stephan Stolle

Der heutige Analog-Sprechfunk sei veraltet, heißt es seit Anfang der 90er Jahre. Die „Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben“ (BOS) – Polizei, Zoll, Feuerwehren, Rettungsdienste und Katastrophenschutz – wollen auf Digital-Funk umsteigen.

Seit über 30 Jahren kommen Polizei- und Rettungskräfte mit ihrem ana­logen Funk bestens zurecht. Die Kommunikation, die im Wesentlichen über zwei UKW-Bänder (4m und 2m) verläuft, hat sich durch den technischen Fortschritt ständig verbessert und wurde immer weniger störanfällig. Die allgemeine Miniaturisierung der Bauteile führte im Laufe der Zeit zu handlichen, robusten Geräten, die in hunderttausendfachen Stückzahlen leitstellenvermittelte Verständigung (Dispatching) ermöglichen. Strecken von einem bis 50 km oder (relaisvermittelt) über hunderte Kilometer werden bewältigt.

Der Analog-Funk erfüllt alle geforderten Aufgaben: das Führen von Kräften im mobilen Einsatz über Leitstellen, den Einbezug von Rettungs- und Polizeihubschraubern in das Netz, die Bildung funktionaler Gruppen und die freie „Gerät zu Gerät“-Kommunikation. Deutschland stellte durch ein System verschiedener DIN-Normierungen frühzeitig sicher, dass ein gleichbleibend hoher Qualitätsstandard gewahrt blieb. Ein Parallelsystem für Aus- und Fortbildung ermöglichte seit den 70er Jahren das Berufsbild des Leitstellenfunkers und stellte damit die Bedienungssicherheit auf Personalseite sicher.[1] Zwar mussten die bundesweit festgelegten Frequenzpläne und Kanalzuweisungen 1974 überarbeitet werden, weil die Gebietsreform jener Jahre die Gemeinde-, Kreis- und Bezirksgrenzen und damit die Einteilung des so genannten Versorgungsgebietes verändert hatte.[2] Auch der Vertrag „Funktechnische Anpassung/Ost“, mit dem 1992 das „Beitrittsgebiet“ dem bundesrepublikanischen Standard angepasst wurde, brachte neue Frequenzzuweisungen sowie umfangreiche (und kostspielige) Geräteanschaffungen.[3] Ernst­hafte Probleme wurden jedoch nicht berichtet.

Für Standardmeldungen (Abfahrt, Rückfahrt, angekommen usw.) gibt es inzwischen das Funkmeldesystem (FMS) und zur Alarmierung Fünf-Ton-Melodie-Folgen.[4] Der Analog-Funk ist zwar nicht grundsätzlich abhörsicher, aber die Einführung von taktischen (ab 1978) und technischen Verschleierungsmöglichkeiten („Zerhacker“) erschwert un­befugtes Mithören.[5]

Eine Übertragung von Bildern und Daten ist beim Analog-Funk eben­so wenig möglich wie die unmittelbare Abfrage von polizeilichen Datenbanken oder die direkte Einwahl ins Telefonnetz. Ferner wird mangelnde Frequenzökonomie und generell „veraltete Technik“ bemängelt. Angeblich stellt gar die Industrie die Produktion von Geräten und Ersatzteilen in absehbarer Zeit ein.

Mit Schengen ins digitale Zeitalter

Mit der Schengen-Kooperation bahnte sich eine neuerliche Veränderung im polizeilichen Funkwesen an. Das 1990 unterzeichnete Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) sieht nicht nur den Abbau der Kontrollen an den Binnengrenzen, sondern als „Ausgleichsmaßnahme“ diverse grenzüberschreitende Methoden vor, die ohne eine ebenfalls grenzüberschreitende Kommunikation zumindest erschwert wären. „Insbesondere im Hinblick auf die rechtzeitige Übermittlung von Informationen im Zusammenhang mit der grenzüberschreitenden Observation und Nacheile“ sieht deshalb Art. 44 Abs. 1 des Abkommens vor, kurzfristig „direkte Telefon-, Funk-, Telex- und andere Verbindungen“ in den Grenzgebieten einzurichten. In einem 20 km breiten deutsch-niederländischen Grenzstreifen entstand in der Folge das KTS-Netz (Kortje Termijn Schengen), das die Leitstellen beider Länder verbindet und über die Leitstellen auch den direkten Funkkontakt zwischen den Einsatzkräften ermöglicht.

„Über diese Sofortmaßnahmen hinaus“, so heißt es in Absatz 2 desselben Artikels, sollten die Vertragsstaaten die „Koordinierung ihrer Pro­gramme für den Erwerb von Kommunikationsgeräten“ prüfen – und zwar „mit dem Ziel der Einrichtung genormter und kompatibler Kommunikationssysteme“. Für die an der „Untergruppe Telekommunikation“ des Schengener Exekutivausschusses beteiligten PolizeivertreterInnen war klar, dass diese EU-weite Harmonisierung auf digitalen Standards zu beruhen hatte.

Während analoge Technik Sprache für den Zeitraum der Übermittlung in elektromagnetische Schwingungen übersetzt und zurückübersetzt, funktioniert Digitalfunk ganz anders: Sprache und Daten werden in die bekannten 0 und 1 Bit-Folgen gewandelt und als digitale Päckchen auf die Reise geschickt. Und zwar mit Hilfe einer umfangreichen technischen Infrastruktur. Fortan sind althergebrachte Termini wie senden, empfangen, Kanal etc. ohne Bedeutung.

Über drei in hierarchischer Folge angeordnete Rechner werden die Päckchen, völlig unabhängig davon, ob sie Wörter, Datensätze oder Bilder repräsentieren, fortan nur mehr verwaltet bzw. „gehandelt“.[6] Die Transmission Base Station (TBS) registriert einen gewünschten Verbindungsaufbau und organisiert ihn; das Local Switching Center (LSC) identifiziert die Verbindungspartner, weist beiden eine Funkzelle zu und protokolliert das Ganze; das Mobile Switching Center (MSC) schließlich wacht über die Gesamtheit der eingebuchten Geräte, prüft ihre Identität, ihren Status, ihre Zulassungen und Genehmigungen und registriert das Ein- und Ausbuchen von Funkgeräten. Ferner fungiert es als Gateway, als Schnittstelle in andere Netze: in das öffentliche Telefonnetz, in polizeiliche Datennetze (INPOL) oder in digitale Netze mit divergierenden Standards. Im Millisekundenbereich laufen in diesen Großrechnern hochkomplexe Prozesse ab. Eine personalbesetzte Leitstelle ist überflüssig. Verschlechterte in den „guten alten“ Sprechfunkzeiten ein kleines mechanisches Malheur lediglich die Verständlichkeit des Funkpartners, so legt jedes Hard- oder Softwareproblem bei der neuen Funkgeneration die Verbindung insgesamt lahm: Alles oder Nichts! „Dann reicht’s noch nicht mal zum Hilfe schreien“, wie ein uns bekannter Leitstellenfunker aus Schleswig-Holstein kritisch anmerkt.

Dass die Zukunft nur digital sein konnte, stand für die Sicherheits- und Ordnungs-Spezialisten von Anfang an fest. Für 500.000 Teilnehmer der BOS musste ein Funknetz her. Ab 1992 legte man im Rahmen von Schengen die Standards fest und einigte sich mit der Nato auf die Übernahme des Frequenzbereichs 380-400 MHz, der für das Militärbündnis nach dem Ende der Ost-West-Konfrontation überflüssig geworden war. Die Untergruppe TK formulierte auch die betrieblichen Anforderungen.

Auf bundesdeutscher Ebene sekundierte die Innenministerkonferenz (IMK) 1994 die europäischen Überlegungen. In der Fortschreibung des Programms „Innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland“ forderte sie „aufgrund der erkannten gegenwärtigen Mängel“ einen europäischen Sprech- und Datenfunk auf digitaler Basis. Die Formulierung erweiterte en passant die ursprüngliche Vorgabe des Art. 44 SDÜ, der den grenznahen Bereich behandelt, und machte die bundesweite Digitalisierung des Funkverkehrs zum Programm.

Dass der Aufbau digitaler Funknetze nicht nur eine allgemeine Modernisierung bringt, sondern den Polizeien auch einen enormen Zuwachs an Kontrolle beschert, taucht in der ganzen Debatte nicht auf. Dieser Zuwachs bezieht sich einerseits auf die Kontrolle über die BürgerInnen: JedeR PolizistIn hätte mit dem neuen Gerät vor Ort und blitzschnell unmittelbaren Zugriff auf die polizeilichen Datenbanken. Die Überprüfung von Personen, Fahrzeugen und Sachen beschleunigt sich um den Faktor zehn.[7]

In den Blick rücken andererseits die „Vollzugskräfte“ selbst: Mit der Einführung der digitalen Technik bekäme die individuelle Kontrolle des Polizeipersonals eine neue Qualität, und es verwundert, dass gerade die Gewerkschaft der Polizei (GdP) zu den energischsten BefürworterInnen der neuen Funkgeneration gehört. Jedes einzelne Funkgerät ist nur mit einem persönlichen Kennzeichen (PIN) in Betrieb zu nehmen, jeder Funkspruch, jede Anfrage ist individuell und dauerhaft zuzuordnen – ein Maß an Kontrolle, das eineR PolizistIn rasch zum Nachteil gereichen kann: „Nicht gehört“ oder „falsch verstanden“ wird als Rechtfertigung oder Ausrede zukünftig nicht mehr gelten.

Europäische Funkverwirrung

Die Probleme kamen jedoch weder von den BürgerInnen noch von der polizeilichen Basis. Vielmehr stellte sich schon Mitte der 90er Jahre heraus, dass der Traum eines europaweit einheitlichen Digitalfunk-Standards vorerst nicht zu realisieren war. Im Schengener Rahmen hatte man ab 1992 Anforderungskataloge für den Digitalfunk erstellt. Das European Telecommunications Standards Institute (ETSI) begann wenig später mit der Erarbeitung eines Standards mit dem Namen TETRA. Das Kürzel stand anfangs für Trans European Trunked RAdio und wurde, so Horst Beckebanze vom Polizeitechnischen Institut der Polizei-Führungs­akademie, „im Hinblick auf den später anvisierten Weltmarkt“ in TErrestrial Trunked RAdio umbenannt. „Während ETSI den Standard TETRA erst noch erarbeitet, befindet sich seit 1993 ein anderes für den professionellen Betriebsfunk konzipiertes digitales Bündelfunksystem bereits auf dem Markt. Es handelt sich dabei um eine vom französischen Staat geförderte Entwicklung der Firma Matra Communication.“[8] Dessen Name: Tetrapol.

Allerdings, so Beckebanze, sind „Geräte nach den beiden genannten Standards … grundsätzlich nicht kompatibel. Man muss sich also für ein System entscheiden.“ 1996 tat Frankreich dies im Alleingang und führte bei der Gendarmerie und der Police Nationale – wen wundert’s – das System der französischen Firma Matra ein. Mit dieser Festlegung eines maßgeblichen Schengen-Staates war die erhoffte europäische Einheitlichkeit vorbei.[9] Die zukünftigen EU-Mitglieder Tschechien und Slowakei sowie die kurz vor der Schengen-Integration stehende Schweiz optierten wie die spanische Guardia Civil ebenfalls für Tetrapol. Belgien, die Niederlande, Dänemark, Österreich, Großbritannien, Irland sowie einige der autonomen Polizeien des spanischen Staates entschieden sich dagegen für den TETRA-Standard.

1999 wurde die Schengen-Kooperation in den Rahmen der EU integriert. Seitdem bemüht sich die Polizeiarbeitsgruppe des Rates der Innen- und Justizminister um eine Schadensbegrenzung. Gemeinsam mit der Industrie und dem ETSI sucht man nach Lösungen, die bei grenznahen oder gemeinsamen Polizeieinsätzen doch noch eine begrenzte Kommunikation zwischen Geräten der verschiedenen Standards ermöglichen könnten.[10]

Das liebe Geld

Auch im innerdeutschen Rahmen lief die Sache nicht so rund, wie sich Innenministerien und Polizeiführungen erhofft hatten. Im ersten Halbjahr 1998 starteten Berlin und Brandenburg mit mehreren Herstellerfirmen einen Klein-Versuch mit sehr wenigen Geräten auf der Basis des TETRA-Standards. Als dessen Ergebnis hielt die 1996 von den zuständigen Arbeitskreisen der IMK eingesetzte „Projektgruppe Digitalfunk“ die „grundsätzliche Funktionsfähigkeit“ des TETRA-Standards so­wie „generelle Tauglichkeit für BOS-Zwecke und gute Sprachqualität“ fest.

Ein Großversuch im Raum Aachen für 1999/2000 sollte weitere Klarheit bringen. Dieses Pilotprojekt startete wegen einer Ausschreibungspanne allerdings erst Mitte 2001. 2.000 BOS-Angehörige wurden mit 135 Stationen, 250 Fahrzeuggeräten, 550 Handgeräten und 20 Meldeempfängern versorgt. In das System eingeschlossen ist auch die „Inhouse-Versorgung“ des Großklinikums Aachen. Das Testgebiet maß 715 qkm. In einer zweiten Stufe von Dezember 2001 bis Dezember 2002 wurde die grenzüberschreitende Kommunikation mit den belgischen und niederländischen Behörden getestet.[11]

Der Pilotversuch war Teil des im November 2000 von der IMK genehmigten Zeitplans für die Einführung des Digitalfunks. Die Organisation des Projekts übertrugen die Minister einer eigens gegründeten „Zentralstelle für die Vorbereitung der Einführung Digitalfunk“ (ZED), die über ein „Interessenbekundungsverfahren“ geeignete Anbieterfirmen und Betreibermodelle ermitteln und Vorschläge für eine Kostenverteilung zwischen Bund und Ländern erarbeiten sollte. „Spätestens“ im Mai 2001 wollte man die Finanzierung geklärt haben. Der Januar 2002 war als „spätester Zeitpunkt für den Beginn des Netzaufbaus“ vorgesehen. Im Dezember 2005 sollten alle staatlichen BOS angeschlossen sein.[12]

Der Zeitplan ist inzwischen Makulatur. Ausschlaggebend dafür waren vor allem die zu erwartenden Kosten für die bundesweite Einführung des Digitalfunks, die im Laufe des Jahres 2001 erstmals ernsthaft diskutiert wurden. Zwar waren auch zu früheren Zeitpunkten schon Zahlen genannt worden. So sprach BGS-Oberrat Erwin Schmalkoke im Juni 1999 auf einem vom Bundesinnenministerium veranstalteten Seminar zur „grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit zwischen den Schengen-Staaten“ über Aufwendungen von 100 Mio. Euro für die Infrastruktur plus fünf Mio. Euro jährliche Betriebskosten.[13] Die Zahlen bezogen sich jedoch dem Thema des Seminars gemäß nur auf den grenznahen Bereich.

Mit dem Interessenbekundungsverfahren kamen hingegen Schätzungen für das Gesamtprojekt auf den Tisch. Diese bewegten sich zunächst zwischen fünf und 7,5 Mrd. Euro.[14] GdP-Chef Konrad Freiberg hielt den damaligen Maximalbetrag im Juli 2001 für problemlos – „gut investiert in den Einstieg ins digitale Zeitalter“.[15] Für die ZED schien selbst im Jahr darauf Geld noch überhaupt keine Rolle zu spielen. „Bezüglich der Finanzierung“, so BKA-Funkspezialist Herbert Saupp, „vertritt die ZED die Auffassung, dass sich das Projekt nicht nach der (wie auch immer festgestellten) Verfügbarkeit von Mitteln richten kann, sondern der Aufbau eines modernen, den aktuellen Anforderungen der BOS entsprechenden Kommunikationssystems im Vordergrund stehen muss.“[16] Im Spätsommer 2002 sprach Bundesinnenminister Otto Schily wiederum von 7,5 Mrd. Euro, meinte allerdings lediglich die Ausgaben für die Netzinfrastruktur, mit denen noch kein einziges Funkgerät gekauft ist, das dieses Netz auch nutzen könnte.[17] Faktisch hieß das, dass mit Gesamtkosten von neun bis zehn Mrd. Euro zu rechnen war.

Ab Mitte 2002 war klar, dass die Innenminister ihre Rechnung buchstäblich ohne den Wirt gemacht hatten. Bereits im Juni hatte die Finanzministerkonferenz (FMK) verdeutlicht, dass der genannte Betrag nicht realistisch sei. Da die Innenminister auf den Digitalfunk nicht verzichten wollten, setzten sie im selben Monat eine „Gruppe Anforderungen an das Netz“ ein, die das Projekt auf Mindeststandards abspecken sollte. Die von ihr vorgeschlagene Reduzierung der Funknetzdichte bedeute allerdings, so Beckebanze, „dass in ländlichen Gebieten nur die Funkversorgung für Fahrzeugfunkgeräte sichergestellt wird und in Städten auf eine Versorgung innerhalb von Gebäuden verzichtet werden muss.“[18] Die Kosten blieben trotzdem bei rund 4,5 Mrd. Euro. Nachdem die Finanzminister im November auch diese Version als nicht finanzierbar ablehnten, wurde das Projekt auf der IMK-Tagung vom 5./6. Dezember vorerst gestoppt. Eine gemeinsame IMK/FMK-„Arbeitsgruppe BOS-Digitalfunk“ (AG-BDF) sollte nun retten, was zu retten war.

Das „Geleitzug“-Prinzip, d.h. die zeitgleiche Einführung eines neuen Funksystems im Bund und allen Ländern, wurde aufgegeben, zumal die wenigsten Länder bis zu diesem Zeitpunkt Haushaltsrückstellungen vorgenommen hatten. Die neue von der Ministerpräsidentenkonferenz im Juni 2003 beschlossene Planung sah eine Einteilung in Startländer, die gemeinsam mit dem Bund zwischen 2004 und 2006 ein digitales Funksystem einführen wollten, und Folgeländer vor, die bis 2010 auf den Zug aufspringen sollten.[19] Auch diese Perspektive ist mittlerweile passé, so war aus dem bayerischen Innenministerium zu erfahren. Wenn die Ministerpräsidenten auf ihrer Tagung am 18. Dezember 2003 überhaupt eine „Dachvereinbarung“ beschließen, dann enthält sie wohl sinngemäß folgenden Reim: Jeder fängt mit Digitalfunk an, wenn er es sich leisten kann.

Stephan Stolle ist Redaktionsmitglied von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.
[1] Sprechfunkdienst. BOS-Dienstvorschrift (PDV/DV 810.3), Stuttgart 1983
[2] www.angelfire.com/realm/dschon/province/DEU-NI-alt.html
[3] BT-Drs. 12/950 v. 5.7.1991
[4] Plath, H.: Funkmeldesystem FMS – Funk ohne Worte, in: BOS-Funk 2 (Booklet 7), Burgdorf 1998; Marten, M.: BOS-Funk, Bd. 1, Meckenheim 1998, S. 204
[5] Marten a.a.O. (Fn. 4) S. 122-124; www.funkmeldesystem.de/bos-funk.php
[6] Linde, C.: BOS-Funk, Poing 2002
[7] Hesselmann, N.: Digitale Signalverarbeitung, Würzburg 1987
[8] Beckebanze, H.: Sichere und gesicherte Kommunikation auch über Grenzen hinweg, in: Polizei – heute 2003, H. 3, S. 68-71 (70)
[9] Saupp, H. Sachstand der Einführung des Digitalfunks, in: Magazin für die Polizei 2002, H. 313, S. 4-6 (6)
[10] Projektgruppe Digitalfunk (Saupp, H.): Interworking zwischen TETRA und Tetrapol, www.pilotprojekt-digitalfunk-aachen.de/seite11.htm
[11] Saupp, H.: Fahrplan des BOS-Digitalfunks, in: Magazin für die Polizei 2001, H. 300, S. 9-11 (9)
[12] ebd., S. 11
[13] Schmalkoke, E.: Grenzüberschreitende Kommunikationssysteme, in: Grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit zwischen den Schengen Staaten, Seminar v. 13.–16.6.1999, Berlin, Erfurt 2000, S. 158-175 (168)
[14] Der Spiegel 48/2002, S. 44f.
[15] Gewerkschaft der Polizei, Bundesvorstand: Pressemitteilung v. 13.7.2001
[16] Saupp a.a.O.(Fn. 9), S. 5
[17] Digitalfunk-Entscheidung ist dringlich, in: Deutsche Polizei 2002, H. 8, S. 3
[18] Beckebanze a.a.O. (Fn. 8), S. 71
[19] Bundeseinheitlicher Digitalfunk in weiter Ferne, in: Deutsche Polizei 2003, H. 10, S. 23-25