von Rick van Amersfoort
An Aufsichtsorganen scheint es der niederländischen Polizei nicht zu mangeln. Mit ihrer Verstaatlichung verliert aber der Gemeinderat – jene Instanz, die am ehesten zu einer politischen Kontrolle in der Lage war – vollends seine Macht
Das niederländische Polizeiwesen steht vor einschneidenden Veränderungen. Zum 1. Januar 2012 wird die Polizei verstaatlicht und dem Sicherheits- und Justizministerium unterstellt. „Verstaatlichung“ bedeutet keineswegs, dass die Polizei zuvor eine private Angelegenheit gewesen sei. Vielmehr geht es darum, dass sie völlig aus dem Zusammenhang der gemeindlichen Selbstverwaltung herausgelöst und ihre Leitung von der lokalen Ebene auf die nationale verschoben wird.
Von 1945 bis 1993 war die Polizei in den Niederlanden eine lokale Angelegenheit. In allen Städten über 25.000 EinwohnerInnen gab es ein eigenständiges Polizeikorps, das dem Bürgermeister unterstand, und über die das Innenministerium nur eine lockere Aufsicht führte. Nur in kleineren Gemeinden agierte die dem Justizministerium unterstehende Reichspolizei. In einer ersten großen Reorganisation 1993 wurden die Gemeindepolizeien und die Reichspolizei aufgelöst. An ihre Stelle traten 25 regionale Polizeikorps und ein nationales. Die Bürgermeister verloren damit ihre jeweils eigene Polizei, behielten aber eine (wenn auch abgeschwächte) Rolle für die Polizeiorganisation. Die Regio-Polizeien wurden seitdem geführt durch ein „Dreieck“, bestehend aus dem Polizeichef, dem jeweiligen Hauptstaatsanwalt und dem Bürgermeister der größten Gemeinde, der die Leitung in dieser Kommission hatte.
Die Regiopolizei von Isselland beispielsweise steht unter der Leitung des Bürgermeisters von Zwolle. Und der wiederum hält Rücksprache mit seinen KollegInnen aus den anderen Gemeinden der Region (z.B. Deventer, Kampen und Zutphen). Die Bürgermeister dieser kleineren Städte haben damit keinen direkten Einfluss mehr auf die Politik der Regio-Polizei. Das Innenministerium übt weiterhin eine Aufsichtsfunktion aus.
Ab dem 1. Januar 2012 werden nun auch die Regio-Polizeien aufgehoben und durch eine nationale Polizei unter der Verantwortlichkeit des Sicherheits- und Justizministeriums ersetzt. Die Bürgermeister bleiben zwar auf dem Papier verantwortlich für die Sicherheitspolitik in ihren Städten, die Prioritäten der polizeilichen Arbeit werden aber vom Justizministerium festgelegt. Während die Regierung in vielen anderen Politikbereichen den Städten neue staatliche Aufgaben (und zusätzliche Ausgaben) aufhalst, entzieht sie ihnen da, wo es um die Staatsgewalt geht, die Kompetenzen.
Der Übergang von der regionalen zu einer nationalen Polizei wird begründet mit der Ineffizienz bei der Automatisierung und der Beschaffung, mit Skandalen und einem hohen Maß von Rivalität zwischen den Korps. Ob die Zentralisierung des Repressionsapparats diese Probleme behebt, ist allerdings fraglich. Beruhen sie doch zu einem großen Teil auf der fehlenden Kontrolle an der Basis.
Der Gemeinderat
Die traditionelle Anbindung der Polizeiorganisation an die Gemeinden sollte ihre Basisorientierung unterstreichen. Der gewählte Gemeinderat einer Stadt hatte eine gewichtige Stimme in der politischen Ausrichtung der Polizei und der Festlegung ihrer Prioritäten. Seine kontrollierende Funktion über die Polizei war stark, weil er den Bürgermeister als politische Führung der Polizei beaufsichtigte. Schon mit der Regionalisierung 1993 nahm diese Kontrollfunktion der Gemeindeparlamente merklich ab.
Spürbar war sie nur noch in den vier großen Städten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag und Utrecht, insbesondere weil sich hier die kleinen Parteien eher Gehör verschafften. Anders dagegen in den ländliche Regionen wie Ijsselland: Nicht nur, dass die Gemeinderäte kleinerer Städte wie Kampen keine Kontrollbefugnis mehr gegenüber dem Bürgermeister von Zwolle hatten, dem die politische Führung der Regiopolizei obliegt. Auch Zwolle selbst ist ein deutliches Beispiel für die schwindende Rolle des Gemeinderats seit der Jahrhundertwende. Adri Wever, Fraktionsvorsitzender von Grün-Links in den 90er Jahren, erinnert sich, dass er einmal jährlich dem Korpschef der Regiopolizei Ijsselland auf den Zahn fühlte. Es war deutlich, dass die Polizei mit der kritischen Haltung von GemeindeparlamentarierInnen ihre liebe Mühe hatte, auch wenn es nur um eine Sitzung pro Jahr ging. Diese jährlichen Zusammenkünfte finden seit geraumer Zeit nicht mehr statt. Da es den Gemeinderatsfraktionen an Fachwissen und Zeit mangelt, fiel es der neuen Generation von ParlamentarierInnen auch nicht weiter auf, dass man sie ihrer Kontrollfunktion gegenüber der Polizei beraubt hatte. Bert Dokter, der heute für Grün-links im Gemeinderat von Zwolle sitzt, war denn auch sehr erstaunt, als sein Vorgänger von Gesprächen mit der Polizei berichtete.
Mit der Einführung der nationalen Polizei wird die Zweite Kammer des niederländischen Parlaments (vergleichbar dem deutschen Bundestag) förmlich verantwortlich für die Kontrolle der Polizei. Praktisch wird sie diese Rolle kaum erfüllen können, da sie von der lokalen Ebene, auf der sich das polizeiliche Handeln abspielt, viel zu weit entfernt ist. Die Kammer kann allenfalls Fragen stellen und schleppt sich damit von Vorfall zu Vorfall.
Die Justiz
Wenn der Gemeinderat die Polizei nicht mehr kontrolliert, wer denn dann? Häufig wird an dieser Stelle auf die Justiz verwiesen. Der Strafrichter kommt jedoch nur zum Zuge, wenn eine förmliche Strafuntersuchung eingeleitet wurde. Und er urteilt auch nur auf der Basis eines Prozessdossiers, das jedoch lediglich jene Teile der Akten enthält, die nach Meinung des Staatsanwalts die Anklage begründen und zur Verurteilung führen sollen. In den letzten Jahren war immer wieder davon die Rede, dass entlastende Informationen nicht im Prozessdossier enthalten waren. Anders als in Großbritannien wird im niederländischen Strafverfahren nicht die gesamte polizeiliche Ermittlung wiederholt. Mit letzterer hat das Gerichtsverfahren kaum noch Berührungspunkte. Das Urteil des Richters stützt sich nicht auf die polizeiliche Ermittlung, sondern auf deren Präsentation durch die Staatsanwaltschaft. Von daher ist auch die Kontrolle der Gerichte über den Fahndungsapparat marginal.
Der Untersuchungsrichter spielt beim Zustandekommen des Prozessdossiers eine unbedeutende Rolle. Er hat zwar Anordnungskompetenzen bei Telefonüberwachungen, Festnahmen und Wohnungsdurchsuchungen, aber die inhaltliche Überprüfung von be- und entlastendem Material ist nicht seine Sache.
Auch spezielle Ermittlungsmethoden unterliegen keiner direkten unabhängigen Kontrolle. Die Zentrale Aufsichtskommission (CTC) entscheidet über Einsätze von V-Personen, verdeckte Ermittlungen, Scheinkäufe, kontrollierte Lieferungen, Entgegennahme von vertraulichen Informationen, Zusagen an Kronzeugen, DNA-Reihenuntersuchungen etc. 2008 gehörten der Kommission elf Staatsanwälte und vier Polizeivertreter an. Personen von außerhalb des Fahndungsapparats gab es in der Kommission nicht.
Das Fehlen einer unabhängigen Kontrolle ist bei alltäglichen Fragen noch deutlicher sichtbar. Immer mehr Angelegenheiten, die ursprünglich vor den Strafrichter kamen, wurden ins Ordnungswidrigkeitenrecht transferiert und per Strafbefehl abgehandelt. Aufenthalts- und Stadionverbote, präventive Durchsuchungen, Verkehrsbußen – der Katalog der Verwaltungsmaßregeln hat in den letzten Jahren stark zugenommen. In der ersten Instanz spielt der Richter bei diesen Verfahren keine Rolle mehr. Aufenthaltsverbote beispielswesie spricht die Polizei selbst aus. Betroffene können sich dagegen nur in der Gemeinde beschweren, die für die politische Führung der Regio-Polizei zuständig ist. Die Beschwerdekommission dieser Gemeinde prüft und beurteilt die Einsprüche. Ein unabhängiger Richter schaut sich die Angelegenheit nur an, wenn der Betroffene die Beschwerde weiterzieht – und das obwohl diese Maßnahme die Freiheit der Betroffenen erheblich einschränkt. Verweigert ein Bürger etwa die Mitwirkung an einer präventiven Durchsuchung, landet er in der Zelle, obwohl keine richterliche Entscheidung vorausgeht.
Der Staatsanwalt spielt zwar eine zentrale Rolle, wenn es um die Zulässigkeit solcher Durchsuchungen geht. Das Buro Jansen en Jansen hat jedoch festgestellt, dass Staatsanwälte keine einzige kritische Frage stellen, wenn es um solche Maßnahmen gegen unverdächtige Personen in einem bestimmten Stadtgebiet geht. Die Kontrollfunktion der Staatsanwaltschaft gegenüber dem Polizeiapparat scheitert schon an ihrer starken Arbeitsbelastung. Hinzu kommt jedoch, dass sie bei der Suche nach und Verfolgung von Verdächtigen von der Polizei abhängig ist.
Diese Abhängigkeit wird insbesondere sichtbar, wenn es um polizeiliche Todesschüsse geht. In diesen Fällen wird fast immer die Rijksrecherche eingeschaltet, weil sie dem Justizministerium untersteht, während die Polizei bisher dem für Inneres zugeordnet war. Diese organisatorische Trennung galt bisher als notwendig, weil die Rijksrecherche gegebenenfalls gegen Polizeibeamte ermitteln musste. Seit Oktober 2010 unterstehen jedoch beide dem Ministerium für Sicherheit und Justiz, wo auch die Staatsanwaltschaft angesiedelt ist. Untersuchungen der Rijksrecherche dauern zwar lange und sind sehr gründlich. Allerdings ist sie nicht nur abhängig von der Zuarbeit des jeweiligen Polizeikorps, sondern auch von der Staatsanwaltschaft, die bei gewaltsamen Übergriffen jedoch nur selten eine Strafuntersuchung eröffnet.
Die Rijksrecherche ermittelt auch bei Korruption, derzeit etwa in einem Fall von Schmiergeldzahlungen eines Pfeffersprayfabrikanten an Polizeibeamte. So wichtig ihre Tätigkeit ist, so bleibt doch festzuhalten, dass sie keine ständige Kontrolle ausübt, sondern erst auf den Plan tritt, wenn es um einen konkreten Fall des Fehlverhaltens eines Beamten geht.
Der Datenschutz
Zumindest theoretisch wird die Polizei auch vom Datenschutzkolleg (CBP) kontrolliert. So müssen die Polizeikorps z.B. vor der Einrichtung von Personendatenbanken seine Zustimmung einholen. So ersuchte beispielsweise die Regio-Polizei Groningen 2003 um die Zustimmung für eine neue Datenbank über „Dossiers inklusive Fotos und Beschreibungen von Personen, die nicht in strafbare Handlungen verwickelt sind, sich aber in Gebieten mit hoher Kriminalitätsbelastung bewegen.“[1] Das CBP gab ihr Placet. Als auch ein weiteres Korps aus Südholland den Aufbau einer solchen Datenbank ankündigte, gab es parlamentarische Anfragen. Ergebnis: Das CBP hatte weitere Untersuchungen nicht für notwendig erachtet, da die Einrichtung solcher Sammlungen die gesetzlichen Vorschriften erfülle. Dass die Rechtsgrundlagen schnell geschaffen werden, ist seit Jahr und Tag üblich. Das CBP rührt sich andererseits kaum, wenn die Polizei neue Datenbanken über Unverdächtige anlegt. Die Polizei muss zwar vorgängig um Zustimmung für neue Sammlungen ersuchen, aber das CBP startet von sich aus keine strukturellen Untersuchungen über die Einhaltung oder Überschreitung von Befugnissen. Auch der Datenaustausch mit Deutschland oder anderen EU-Staaten entgleitet der Aufmerksamkeit des Kollegs, das hierfür an EU-Organe verweist. Tatsächlich beschränkt sich das Kolleg auf die Prüfung einzelner Verstöße gegen das Datenschutzgesetz.
Inspektionen und Wissenschaft
Auch die Inspektion öffentliche Ordnung und Sicherheit (IOOV), die ebenfalls dem Justizministerium untersteht, beschränkt sich auf Einzelfalluntersuchungen. Deren Ziel ist nicht primär die Kontrolle der Polizei, sondern die Prüfung der Qualität ihrer Ermittlungen und die Verwaltung beschlagnahmter Güter. So befasst sich die IOOV derzeit mit der Einziehung von Vermögen, die aus Straftaten resultieren. Ziel ist „die verbesserte Bekämpfung der organisierten Kriminalität“.[2]
Auf Einzelfragen beschränken sich auch die vielen Forschungsarbeiten im Sicherheitsbereich. Das Ministerium für Sicherheit und Justiz (WODC) verfügt über ein eigenes Forschungszentrum und beauftragt darüber hinaus auch diverse private Institute wie Beke, COT und Significant, die eine auffallend unkritische Haltung gegenüber der Polizei einnehmen und ihr in vielen Fällen nach dem Mund reden. Für die Evaluation der „erweiterten Identifikationspflicht“ befragte Significant im Jahre 2005 ausschließlich Polizeibeamte, die das Gesetz erwartungsgemäß prächtig fanden. Auch von den Universitäten kommen keine wirklich kritischen Untersuchungen über unverhältnismäßiges oder ungesetzliches polizeiliches Handeln. Kritische Wissenschaftler gibt es sehr wohl. Allerdings ist die Polizei solchen Leuten gegenüber sehr reserviert und ignoriert ihre Ergebnisse.
Beschwerdekommissionen und Ombudsmann
Die Polizei präsentierte sich schon immer als eine uneinnehmbare Festung. Die Tatsache, dass nun Polizei, Staatsanwaltschaft, Rijksrecherche, IOOV und das WODC unter das Dach des Justizministeriums gebracht wurden, befördert die unabhängige Kontrolle ganz und gar nicht. Wenn die Organisation der Verwaltung eine Kontrolle also eher behindert und auch das Strafverfahren nicht die notwendigen Garantien für eine Untersuchung polizeilichen Handelns bietet – was bleibt dann für den Bürger?
Jedes Polizeikorps verfügt über eine unabhängige Beschwerdekommission, aber in der Praxis dauern Beschwerdeprozeduren sehr lange und enden für die Beschwerdeführer unbefriedigend. So mussten etwa einige Personen, die im November 2005 verhaftet und von der Polizei geschlagen worden waren, vier Jahre lang auf den Abschluss des Beschwerdeverfahrens warten. In mehreren Städten hatten damals Leute Transparente aus den Fenstern gehängt, nachdem Flüchtlinge beim Brand eines Gefängnisses gestorben waren. Der Amsterdamer Bürgermeister ordnete die Beschlagnahme der Transparente an, und die Polizei durchsuchte die Häuser. Bei der Beschwerde ging es nicht nur um die rechtliche Zulässigkeit, sondern generell um die Behandlung durch die Polizei und die Gemeindebehörden. 2009 gab ihnen die Kommission schließlich Recht; die öffentliche Aufmerksamkeit und damit die Wirkung der Beschwerde hatten sich jedoch in Rauch aufgelöst.
In einem anderen Fall ging es um eine Frau, die von der Polizei angehalten wurde, weil sie mit einem Fahrrad ohne Licht unterwegs war. Die Frau war auf dem Heimweg vom Krankenhaus und musste dringend ihre Medikamente einnehmen. Da sie keine Identitätspapiere bei sich trug, nahmen die Polizisten sie fest. Ihr Fahrrad, das sie an einem öffentlichen Ort zurück lassen musste, wurde prompt gestohlen. Ihrer Beschwerde wurde teilweise stattgegeben, allerdings musste sie anderthalb Jahre auf die Entscheidung der Kommission warten. Die Unsicherheit der Situation und die Tatsache, dass sie mit ihrer Beschwerde allein gegen die Aussagen mehrerer Polizisten stand, hatte eine stark einschüchternde Wirkung auf die Frau.
Beschwerden ziehen sich insbesondere deshalb so lange hin, weil die Polizei – statt schnell zu reagieren – das Verfahren verzögert. Weil man von Beschwerden nicht besonders begeistert ist, kontaktiert der leitende Beamte die betroffene Person in der Regel, um die Angelegenheit mit einem „Deal“ beizulegen. Die Idee hinter diesem Vorgehen ist, die Beschwerdekommission von einer Untersuchung des polizeilichen Verhaltens abzuhalten. Die meisten BürgerInnen sind von einem Anruf der Polizei überwältigt und ziehen ihre Beschwerde zurück.
Wenn es tatsächlich zu einer Untersuchung durch die Kommission kommt, wird dabei nicht in Rechnung gestellt, dass das nochmalige Durchleben der Konfrontation mit der Polizei für die Betroffenen mit viel Stress und Emotionen verbunden ist.
Wegen der langen Dauer der Verfahren und der unbefriedigenden Ergebnisse bleibt den meisten Betroffenen nur, sich an den Nationalen Ombudsmann (NOM) zu wenden. Der befasst sich nicht nur mit Einzelbeschwerden, sondern untersucht zuweilen auch strukturelles Fehlverhalten der Polizei. So nahm der NOM u.a. die Festnahme großer Gruppen von Fußballfans in Arnhem und Den Bosch unter die Lupe und gab den Betroffenen recht. Nach wiederkehrenden Beschwerden von Demonstranten gegen die Polizei von Haaglanden erließ der NOM eine Empfehlung. Allerdings sind seine Entscheidungen nicht bindend und werden von der Polizei bestritten.
Nur eine Kontrollinstanz für den Polizeiapparat ist völlig unabhängig. Das sind die Kommissionen für die Aufsicht über die Polizeigewahrsamszellen. Der erste derartige Ausschuss wurde 1985 in Amsterdam eingesetzt. Anlass dafür war der Tod des Hausbesetzers Hans Kok in einer Zelle der damaligen Gemeindepolizei. Nach einem Brand in einer Polizeizelle 1991 folgte Haaglanden dem Amsterdamer Beispiel. „Als danach auch die Polizeiregion Brabant-Noord eine Aufsichtskommission einrichtete, erwogen das auch andere.“[3] Heute verfügt jede Region heute über eine solche Kommission. In Amsterdam gehören ihr seit 2009 ein Psychologe, ein Strafrechtsdozent, ein Sekundarschullehrer, ein pensionierter Arzt, ein Kriminologie-Professor, ein Informatikspezialist und ein pensionierter Bewährungshelfer an. Die Kommission untersucht ausschließlich die Bedingungen in den Zellen der jeweiligen Polizeiwachen.
Fazit
Die meisten Inspektionsorgane haben nur eingeschränkte Zuständigkeiten oder reagieren nur auf Vorfälle. Wer aber kontrolliert die Polizei strukturell und mit langfristiger Perspektive? Wer gewährleistet, dass ihre Ausrichtung und Schwerpunktsetzung nicht auf Kosten der Rechte und Freiheiten der Bevölkerung geht? Wer sorgt dafür, dass die Probleme mit der Automatisierung oder der Beschaffung, die heute die Verstaatlichung der Polizei rechtfertigen sollen, in einem frühen Stadium erkannt und verhindert werden können? Jetzt, wo die Gemeinderäte – sicher in den mittleren und kleinen Gemeinden – ihre kontrollierende Rolle vollständig einbüßen werden, ist diese Frage aktueller denn je.