von Helmut Pollähne
Spätestens seit der Grundsatzentscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) im Dezember 2009 dreht sich die kriminalpolitische Diskussion um das Thema Sicherungsverwahrung (SV). Das Gesetz zu deren „Neuordnung“ sieht unter anderem eine elektronische Überwachung von Entlassenen vor.
Mit dem Gesetz zur „Neuordnung“ der SV, das am 1. Januar 2011 in Kraft trat, war die Beseitigung der Unordnung keineswegs abgeschlossen. Bereits am 13. Januar 2011 erging eine weitere, im Ergebnis nicht mehr überraschende Entscheidung des EGMR, mit der die nachträgliche SV – noch über die gesetzlichen Änderungen hinausgehend – endgültig ad acta gelegt wurde. Am 4. Mai 2011 folgte das bereits erwartete Grundsatzurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zur SV und zur Umsetzung der EGMR-Entscheidungen, das dem Gesetzgeber eine Frist bis zum 31. Mai 2013 einräumte, um das mit dem Grundgesetz unvereinbare SV-Recht juristisch und vor allem vollzugspraktisch neu zu ordnen.[1]
In der gesamten aufgeregten bis hysterischen Diskussion um eine Konsolidierung der klassischen SV, gewisse Einschränkungen der nachträglichen SV, um den Ausbau der vorbehaltenen SV (§§ 66 – 66b Strafgesetzbuch, StGB) sowie über den Umgang mit sog. Altfällen[2] ist ein Detail der Neuregelungen aus dem Blick geraten, das noch am Anfang der Debatte um die Konsequenzen aus der EGMR-Entscheidung vom 17. Dezember 2009 eine besondere Rolle spielte: Die Einführung einer elektronischen Aufenthaltsüberwachung insbesondere für aus der SV zu Entlassende. Sie war anfänglich insbesondere aus Kreisen der FDP und des (Bundesjustizminiosteriums) BMJ in die Diskussion gebracht worden, um den Forderungen nach Beibehaltung der nachträglichen SV resp. Nichtfreilassung der Altfälle etwas vermeintlich „Liberaleres“ entgegenzusetzen. Es kam wie es wohl kommen musste in einer solchen Koalition: Schließlich wurde sowohl das SV-Recht ausgeweitet (jedenfalls unter dem Strich) als auch die elektronische Aufenthaltsüberwachung (EAÜ) eingeführt.
Technisch offen
Als neue strafbewehrte Weisung gemäß § 68b Abs. 2 Nr. 12 StGB kann seit dem 1. Januar 2011 nach Entlassung aus dem Justiz- oder Maßregelvollzug im Rahmen der Führungsaufsicht angeordnet werden, die „für eine elektronische Überwachung ihres Aufenthaltsortes erforderlichen technischen Mittel ständig in betriebsbereitem Zustand bei sich zu führen und deren Funktionsfähigkeit nicht zu beeinträchtigen“. Die Maßnahme zielt auf Personen, die nach sog. Vollverbüßung einer mindestens dreijährigen Freiheitsstrafe oder Erledigung einer freiheitsentziehenden Maßregel (nach Verurteilung wegen einer Straftat aus dem SV-Katalog des § 66 Abs. 3 StGB) zu entlassen sind und die Gefahr angenommen wird, dass sie weitere solcher Taten begehen werden (ungünstige Prognose); außerdem soll die Weisung erforderlich „erscheinen“, um die jeweilige Person durch „die Möglichkeit der Datenverwendung nach § 463a Abs. 4 S. 2 StPO“ (s. u.), insbesondere durch die Überwachung der Erfüllung bestimmter Weisungen, von der Begehung weiterer der o. g. Straftaten „abzuhalten“ (§ 68b Abs. 1 S. 3 StGB).
Die Weisung ist nicht zu verwechseln mit dem „überwachten Hausarrest“, der insbesondere aus dem Hessischen Modellversuch als „elektronische Fußfessel“ bekannt geworden ist und mittlerweile auch Einzug gehalten hat in das dortige Strafvollzugsgesetz.[3] Anders als der Hausarrest, der im Wesentlichen gewährleisten soll, dass der Verurteilte einen bestimmten Bereich nicht ohne Erlaubnis verlässt, bietet die EAÜ mittels GPS-Technologie die Möglichkeit, rund um die Uhr und in Echtzeit zu kontrollieren, wo der Betroffene sich aufhält.[4] Die „grundsätzliche Offenheit der Regelung vor allem gegenüber neuen technischen Entwicklungen“ wurde in dem Gesetzentwurf ausdrücklich hervorgehoben.[5] Eingesetzt werden soll die Technologie insbesondere für die Überwachung der Einhaltung aufenthaltsbezogener Weisungen (Aufenthalts-, Kontakt- und Verkehrsverbote) und der „Ausschaltung kriminogener Reize“; der Gesetzgeber verspricht sich davon sowohl eine positive wie eine negative Spezialprävention, er baut also auch auf die abschreckende Wirkung der Entdeckungsgefahr – gerade im Hinblick auf pädophile Täter wird damit auf eine „vollständige und lebenslange Verhaltenskontrolle“ gesetzt.[6]
Nach einem Beschluss der Justizministerkonferenz in Halle (am 19. Mai 2011) soll die Bundeszentrale für die elektronische Aufenthaltsüberwachung (Gemeinsame elektronische Überwachungsstelle der Länder, GÜL) zum 1. Januar 2012 in Hessen (Zentralstelle für Datenverarbeitung: HZD-Außenstelle in Hünfeld) die Arbeit aufnehmen; einem von Hessen und Bayern initiierten Staatsvertrag für einen „Betriebs- und Pflegeverbund für ein elektronisches Aufenthaltsüberwachungssystem“ wollen sich nach und nach alle Länder anschließen, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Mecklenburg-Vorpommern haben dies bereits getan.
Totalüberwachung in Pilotprojekten
Wie viele Personen zukünftig davon betroffen sein könnten, ist völlig offen, wenn aber allein in Schleswig-Holstein von fünfzig „Kandidaten“ ausgegangen wird, könnten es bundesweit (grob hochgerechnet) deutlich mehr als Tausend werden – noch handelt es sich um wenige Einzelfälle.[7] Die GPS-gestützte EAÜ wirft eine Reihe von Fragen auf, die in der Eile des Gesetzgebungsverfahrens nicht geklärt werden konnten, zum Teil aber auch gar nicht gestellt bzw. erörtert worden sind:
Auch wenn das dafür erforderliche elektronische Überwachungssystem in einigen wenigen Staaten bereits erprobt wird (z.B. Niederlande, Frankreich, England, USA), beschreitet Deutschland damit doch Neuland: Die Voraussetzungen fehlen völlig, die Erfahrung erst recht.[8] Der Gesetzentwurf verzichtet insoweit freimütig auf Vorgaben, „zumal hier die Entwicklung noch im Fluss“ sei; es fehle an praktischen Erfahrungen, weshalb es sich empfehle „zunächst in Pilotprojekten zu klären, welche technischen Vorkehrungen zu treffen und welche Geräte – mit welchen Messgenauigkeiten – im Einzelnen einzusetzen sind, um die Überwachung praktikabel zu machen.“ [9]
Dass das System in absehbarer Zeit noch nicht flächendeckend und verlässlich einsatzbereit sein dürfte, muss einen nicht beunruhigen – eher schon, dass die Weisung in Einzelfällen dennoch ergeht und die zuständigen Stellen unter Druck gesetzt werden, überhastet eine Technologie in Betrieb zu nehmen, die nicht ausgereift und erprobt ist.[10] Im Falle erhöhter Störanfälligkeiten (auch wegen ungeklärter „Messgenauigkeiten“) könnten die Betroffenen häufiger in die Situation geraten, dass ein GPS-Alarm ausgelöst wird, obwohl gar nichts vorgefallen ist. Ihnen die Risiken von Startschwierigkeiten aufzubürden, ist aber in Anbetracht der möglichen Konsequenzen (Polizeieinsatz, Verhaftung, Sanktionierung …) unzumutbar. Wenn andererseits die Entlassung aus menschenrechtswidriger SV von dieser Weisung abhängig gemacht werden soll, so droht die Freilassung noch länger hinausgeschoben zu werden, nur weil das System noch nicht einsatzbereit ist – ebenso inakzeptabel. Schwerwiegende Grundrechtseingriffe zum Spielball überwachungstechnologischer Pilotprojekte zu machen, sollte sich in einem Rechtsstaat verbieten.
Unabsehbare Datenschutzprobleme
Die mit dem Einsatz der GPS-gestützten EAÜ verknüpften Datenschutzprobleme wurden gesehen, sie sind auch unübersehbar, wenn nicht unabsehbar.[11] Die dazu ergangene gesetzliche Regelung lässt zwar Problembewusstsein erkennen (§ 463a Abs. 4 StPO), verspricht aber wohl mehr, als sie halten kann. In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es:
„Vor allem durch die Zweckbindung, die relativ kurze Speicherfrist und die Bestimmung der Wohnung des Betroffenen als erhebungsfreier Raum wird sichergestellt, dass eine verfassungsrechtlich unzulässige ‚Rundumüberwachung‘, mit der ein umfassendes Persönlichkeitsprofil erstellt werden könnte (…) oder ein sonstiger unverhältnismäßiger Eingriff in die oben genannten Grundrechte des Betroffenen vermieden wird.“
Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung falle aber auch ins Gewicht, „wie weit der Betroffene selbst Anlass dafür gegeben hat, dass in seine Grundrechte auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen“ werde.[12] Gemäß § 463a Abs. 4 StPO erhebt und speichert die Aufsichtsstelle automatisiert Daten über den Aufenthaltsort der der EAÜ Unterworfenen sowie über etwaige Beeinträchtigungen der Datenerhebung; nur „soweit es technisch möglich ist“, ist dabei „sicherzustellen, dass innerhalb der Wohnung der verurteilten Person keine über den Umstand ihrer Anwesenheit hinausgehenden Aufenthaltsdaten erhoben werden“. Die erhobenen Daten dürfen ohne Einwilligung der Betroffenen nur für begrenzte Zwecke verwendet werden (Feststellung eines Weisungsverstoßes; Aufsichtsmaßnahmen; Ahndung des Weisungsverstoßes; Gefahrenabwehr; Strafverfolgung), es folgen weitere Detailregelungen zur Zweckbindung, zur Löschung (spätestens zwei Monate nach Erhebung, es sei denn, sie werden für die genannten Zwecke benötigt) und zur Protokollierung.[13]
Zweckbindung und Verwertungsbeschränkung sind beachtlich – und lassen doch Zweifel aufkommen, wie lange sie kriminalpolitischem und insbesondere polizeilichem Druck standhalten. Das Szenario ist leicht auszumalen: Vorhandene (oder zumindest potenziell vorhandene) Daten „dürfen“ nicht verwertet werden, obwohl die Polizei sie so gut hätte gebrauchen können, um dieses oder jenes zu verhindern. Wie lange wird die Politik stillhalten? Wie weit werden Gerichte gehen? Erfahrungen aus anderen Überwachungsbereichen (exemplarisch die Telefonüberwachung) lassen befürchten, dass die Kreise immer weiter gezogen werden. Das Prinzip, demzufolge der beste Schutz der Daten immer noch ist, sie gar nicht erst zu erheben, wurde wieder einmal missachtet – alles Weitere ist den Begehrlichkeiten der Sicherheitsbehörden preisgegeben.
Kriminalpolitischer Kontrollwahn
Jenseits der vorgenannten Bedenken – Übergangsprobleme zum einen, datenschutzrechtliche Nebenschauplätze zum anderen – ist vor allem der kriminalpolitische Kontrollwahn zu kritisieren: Die Idee, aus dem Straf- oder Maßregelvollzug Entlassene über Jahre hinweg rund um die Uhr einem Satelliten-gestützten Datenkontrollsystem zu unterwerfen, um ständig zu überprüfen, wo sie sich gerade aufhalten, wäre noch vor wenigen Jahren als Orwellsches Horrorszenario, wenn nicht als Gegenstand von Sciene-Fiction-Visionen à la „Minority Report“ gebrandmarkt worden – die Behauptung, solches würde eingeführt, wenn die Kriminalpolitik weiterhin ihrem Sicherheitswahn verfällt, wäre als haltlose Panikmache abgetan worden.
Die Führungsaufsicht wurde bereits in den 1960er Jahren treffend als „ambulante Sicherungsverwahrung“ diskutiert; mit der „Reform“ von 2007 ist diese Vision bereits ein Stück weit Realität geworden.[14] Die Einführung der EAÜ schreitet auf diesem Weg zügig voran. Wurden die Einsatzfälle (im Zuge der Diskussion um den Umfang mit den sogenannten ‚Altfällen’) zunächst noch relativ eng gefasst, so sind sie im Gesetz bereits ausgeweitet worden.[15] Es ist absehbar, dass der Anwendungsbereich nach und nach ausgeweitet wird. Den kriminalpolitisch Verantwortlichen und – nicht ohne Zynismus – auch den Betroffenen wird man weismachen, mit diesem Instrumentarium (und dessen Ausweitung) werde man die stationäre SV zurückdrängen können. Das war nach der Reform der Führungsaufsicht von 2007 auch gesagt worden, ohne messbaren Effekt: Die Sicherungsverwahrung nahm weiter zu; das ist nach Einführung der Haftentlassenen-Auskunftsdatei Sexualstraftäter (HEADS) behauptet worden, ohne messbaren Effekt; das wird zur Einführung der EAÜ wieder behauptet – ein messbarer Effekt muss bezweifelt werden.[16]
Ist der Einsatz der EAÜ nicht wenigstens deshalb zu begrüßen, weil er die Betroffenen (vor allem aber die eingesetzten Beamten) davor bewahrt, rund um die Uhr der polizeilichen Direktüberwachung zu unterliegen? Solche Fälle sind vorgekommen[17] und haben vor allem deshalb Schlagzeilen gemacht, weil der Aufwand kritisiert wurde, anstatt die Leute einfach einzusperren; es soll sogar Fälle gegeben haben, in denen die Betroffenen – ebenso bitter wie nachvollziehbar – genau darum gebeten haben, weil sie ihren polizeilichen Dauerschatten nicht länger ertragen konnten. Aber abgesehen davon, dass die Rundumüberwachung gemäß Landespolizeirecht auch zukünftig – nicht ausschließbar auch parallel zu einer EAÜ – stattfinden kann, hieße das, den Teufel mit dem Beelzebub auszutreiben.