Neues Zollfahndungsdienstgesetz: Zoll im Kampf gegen „drohende Gefahren“

Mit dem Entwurf eines „Gesetzes zur Neustrukturierung des Zollfahndungsdienstgesetzes“ will die Bundesregierung die Anforderungen der EU-Datenschutzrichtlinie umsetzen und die Zentralstellenfunktion des Zollkriminalamtes stärken. Der Entwurf dient auch zur Anpassung an die neuesten Entwicklungen im Polizeirecht.[1]

Durch den Neuentwurf des Zollfahndungsdienstgesetzes (ZfdG-E) soll die Datenhaltung beim Zollkriminalamt (ZKA) und den Zollfahndungsämtern insgesamt fluider werden. Die Zollfahndungsämter sollen nun direkt auf die Datensysteme des ZKA zugreifen können. Umgekehrt erhält das ZKA die Befugnis zum Abgleich personenbezogener Daten mit den Systemen der Zollfahndungsämter, die diese in eigener (örtlicher) Zuständigkeit führen.

Ausgeweitet werden die Möglichkeiten der Verarbeitung personenbezogener Daten, die nun auch für ein im Gesetz nicht näher bestimmtes „Risikomanagement“ in Umsetzung des neu gefassten EU-Zoll­kodexes[2] genutzt werden dürfen. Mit der Definition der „Begleit- und Kontaktpersonen“, die künftig eindeutig als solche zu markieren sind, erfüllt der Entwurf eine Vorgabe aus dem Verfassungsgerichtsurteil zum BKA-Gesetz.[3] Auch bei von ausländischen Behörden übermittelten personenbezogenen Daten ist künftig schärfer zu prüfen, ob sie für die Aufgabenerfüllung des Zollfahndungsdienstes erforderlich sind und welcher Datenkatagorie – Verurteilte, Beschuldigte, Tatverdächtige oder Personen mit Negativprognose, Kontakt- und Begleitpersonen – sie zuzuordnen sind.

Dem Mehr an gesetzlicher Regulierung steht an anderer Stelle weniger gegenüber: So soll auch das ZKA künftig „personengebundene Hinweise“ (PHW) speichern dürfen. Das ist schon allein deshalb bemerkenswert, weil seit drei Jahren im BKA und perspektivisch im gesamten polizeilichen Datenbestand eine Umstellung von „personengebundenen Hinweisen“ auf „ermittlungsunterstützende Hinweise“ angestrebt wird. Potentiell diskriminierende PHW wie „reisender Täter“ sollen so eigentlich der Vergangenheit angehören.

Das ZKA soll mit dem Gesetzentwurf in seiner Funktion als Sicherheitsbehörde gestärkt werden. Explizit geregelt wird die Rolle des ZKA als Zentralstelle für den Informationsaustausch mit den Staatsschutzabteilungen der Polizeibehörden. Per Rechtsverordnung kann das Bundesfinanzministerium künftig regeln, mit welchen Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden anderer EU-Staaten das ZKA Informationen und Erkenntnisse austauschen kann, ohne dabei auf seine zentralen Aufgaben in der Verfolgung steuer- und zollrechtlicher Delikte oder außenwirtschaftlicher Verstöße beschränkt zu sein.

Zoll im Kampf gegen „drohende Gefahren“

Neue Entwicklungen im Polizeirecht und insbesondere die 2017 und 2018 erfolgten „Reformen“ der Gesetze über das Bundeskriminalamt (BKAG) und die Bundespolizei (BPolG) schlagen sich auch im Entwurf des Zollfahndungsdienstgesetzes nieder. So wird auch für die Zollfahndungsämter eine neue (dem § 46 BPolG vergleichbare) Befugnis zum Betreten und Durchsuchen von Wohnungen zur Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz und zur Abwehr gegenwärtiger Gefahren geschaffen. Sie wird ergänzt um die (auch im § 61 Abs. 2 BKAG enthaltene) Befugnis zur Durchsuchung zur Nachtzeit. Außer in Fällen gegenwärtiger Gefahr gilt ein Richtervorbehalt.

Auch an anderer Stelle werden die Befugnisse im Vorfeld einer konkreten Gefahr beziehungsweise eines Straftatverdachts ausgeweitet. Der bisher bestehende Bezug auf die Verhütung von Straftaten wird ersetzt durch die im BKAG und in einigen Länderpolizeigesetzen mittlerweile etablierten Formulierungen für eine „drohende Gefahr“: Auch in § 47 Abs. 1 Nr. 1 ZfdG-E ist nun die Rede von Maßnahmen gegen „eine Person, bei der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie innerhalb eines übersehbaren Zeitraum auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat von erheblicher Bedeutung … begehen wird“. Verdeckte Maßnahmen der Informationserhebungen können sich darüber hinaus gegen Personen richten, die Kontakt- und Begleitpersonen des mutmaßlich künftigen Gefahrenurhebers sind und über seine Pläne Kenntnis haben könnten.

Ein Teil der „besonderen Mitteln der Datenerhebung“ (§ 47 ZfdG-E) stand dem ZKA und den Zollfahndungsämtern bisher schon zur Verfügung: die längerfristige Observation, die optische und akustische Überwachung/­Auf­zeich­nung außerhalb der Wohnung und der Einsatz von V-Leuten. Neu hinzu kommt der (präventive) Einsatz Verdeckter Ermittler*innen (VE). Hier ist schon die Befugnisnorm selbst auf eine Langfristigkeit der Maßnahme und einen fließenden Übergang von der Gefahrenabwehr in die Strafverfolgung ausgerichtet – sonst macht der ressourcen- und zeitintensive Einsatz eines VE keinen Sinn. Damit wird deutlich, dass es nicht um die Abwehr einer konkreten Gefahr geht, sondern eine mögliche Gefahr über einen längeren Zeitraum erst erforscht werden soll – mit massiven Eingriffen in die Privatsphäre.

Neu gefasst im „drohende-Gefahren“-Stil der jüngeren Polizeigesetze werden auch die Befugnisse des ZKA zur präventiven Telekommunikations- und Postüberwachung (bisher § 23a, jetzt § 72 ff. ZfdG-E). Der Anwendungsbereich ist hier immerhin enger als bei den „besonderen Mitteln der Datenerhebung“: Es geht hier insbesondere um mögliche Verstöße gegen Embargovorschriften oder gegen das Kriegswaffenkontrollgesetz und um mögliche Proliferation von Technologien für Massenvernichtungswaffen.

Ganz explizit geht es aber auch um die Unterbindung der Ausfuhr von Gütern, die dazu bestimmt sind, terroristische Handlungen, schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen oder Kriegsverbrechen vorzubereiten oder sie dazu zu verwenden. Ausweislich der Begründung soll das selbst Dienstleistungen oder deren Finanzierung umfassen. Die gefahrenabwehrrechtlichen Befugnisse setzen also weit im Vorfeld konkreter Schutzgutverletzungen an. Auch hier dürfen sich die Eingriffe in das Telekommunikations- und Postgeheimnis gegen Kontakt- und Begleitpersonen richten, wenn diese als Mittler, Mitwisser oder Profiteure mit den irgendwie wahrscheinlichen Tatplänen verbunden sind. Neu legal geregelt wird auch die Befugnis zur Quellen-Tele­kommuni­ka­tions­überwachung, also zum Einsatz von Trojanern.

[1]    BT-Drs. 19/12088 v. 31.7.2019
[2]    Verordnung (EU) 2016/2339, Amtsblatt der EU L 354 v. 23.12.2016
[3]    BVerfG: Urteil v. 20.4.2016, Az.: 1 BvR 966, 1140/09

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