Westafrika: Eine kurze Geschichte der europäischen Migrationskontrolle

von Sebastian Carlotti

Im Senegal will Frontex erstmals eine Operation auf dem afrikanischen Kontinent durchführen. Die Agentur ist seit ihrer Gründung bereits in den dortigen Gewässern präsent.

Im Februar wurde bekannt, dass die Europäische Kommission den senegalesischen Behörden vorgeschlagen hat, zum ersten Mal in der Geschichte operative Frontex-Kräfte in das Hoheitsgebiet eines afrikanischen Staates zu entsenden. Die vorgebliche Absicht der Stationierung entlang der Außengrenzen des Senegal besteht darin, den Menschenhandel über diese Grenzen zu unterbinden. Europa will damit aber vielmehr direkt auf den Routen der Migranten*innen eingreifen, um diese schon „zu Hause“ zu stoppen.

Der Plan, der vom Senegal noch nicht abgesegnet wurde, sieht eine aktive Überwachung der so genannten Atlantikroute vor. Außerdem könnten die Grenzposten zu Mauretanien und anderer Routen über Algerien und Libyen überwacht werden. Berichten zufolge sollen als Gegenleistung für diese Zusammenarbeit neue Mittel zur Bekämpfung der Auswirkungen der Pandemie auf die senegalesische Wirtschaft und die Schaffung neuer Möglichkeiten für die legale Migration angeboten werden. Das für einen Frontex-Einsatz nötige Abkommen würde auch eine neue Dimension in der Externalisierung der europäischen Grenzen in diesem Gebiet einführen und könnte später auf Mauretanien ausgedehnt werden.

Europäische Externalisierung zwischen Schengen und den frühen 2000er Jahren

Angesichts der vielfältigen Formen, die die Externalisierung der europäischen Grenzen im Laufe der Zeit angenommen hat, ist es nützlich sich einige der Hauptelemente anzusehen die dem heutigen Kontrollsystem zugrunde liegen. Die Verabschiedung des Schengener Abkommens über die Freizügigkeit in Europa in den achtziger Jahren, das die Öffnung der Binnengrenzen zwischen den EU-Mitgliedsländern begünstigte, erforderte die gleichzeitige Sicherung der Außengrenzen, insbesondere im Falle Italiens und Spaniens. Die spanischen Enklaven von Ceuta und Melilla auf dem afrikanischen Kontinent wurden zu diesem Zeitpunkt als die „exponierte Flanke“ Europas betrachtet. Bis dahin war die Grenze Spaniens zu Marokko vergleichbar mit jener zu seinen europäischen Nachbarn. Die Abriegelung der EU-Außengrenzen war jedoch auch mit einer kontinuierlichen Verschärfung der Migrationspolitik von einigen Mitgliedstaaten verbunden, darunter in Frankreich, wo ehemalige Kolonien eine noch relativ günstige Einwanderungs- und Aufenthaltsregelung für deren Einwohner*innen im Mutterland und damit in Europa bedeuteten.

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde 1997 das Schengener Abkommen als fester Bestandteil des „Acquis communautaire“ eingeführt und damit die Grundlage für die Stärkung der Grenzen Europas zu seinen Nachbarn geschaffen. Ebenfalls in Amsterdam beschlossen die europäischen Regierungen zum ersten Mal eine gemeinsame Zuständigkeit für die Asyl- und Migrationspolitik. Um dieser neuen Verantwortung eine inhaltliche und vor allem strategische Richtung zu geben, fand 1999 eine weitere Tagung des Europäischen Rates in Tampere statt. In diesem Zusammenhang haben die europäischen Behörden eine neue Strategie entwickelt, die auf Zweigleisigkeit abzielt. Einerseits betonte der Rat die Bedeutung der Ursachen, die der Entscheidung der Menschen auszuwandern zugrunde liegen, wie etwa Armut und Arbeitslosigkeit. Andererseits lag der Schwerpunkt auf der direkten Einbeziehung von Drittländern und ihrer aktiven Mitarbeit bei der Kontrolle ihrer eigenen Grenzen und der Migration. Diese Strategie bestand jedoch mehrere Jahre lang nur auf dem Papier.

In den Jahren kurz nach dem Ratstreffen in Tampere drehte sich die Debatte in Europa hauptsächlich um die Rolle der Entwicklungshilfe für Drittländer. So wurde die Idee geäußert, die Auszahlung dieser Mittel an die Fähigkeit der betreffenden Staaten zu knüpfen, die Migration nach Europa zu kontrollieren. Einige EU-Mitgliedstaaten, darunter Spanien und Großbritannien, schlugen 2002 auf der Tagung des Europäischen Rates in Sevilla vor die Hilfe für Länder zu blockieren, die die Übereinkommen zur Überwachung der Grenzen nicht in zufriedenstellender Weise umsetzen würden. Dieser Standpunkt wurde in Sevilla nicht angenommen, stattdessen beschloß der Europäische Rat, zwar Wirtschaftssanktionen anzuwenden, die Entwicklungshilfe jedoch trotzdem aufrechtzuerhalten.

Die Verstärkung der Grenzen und erste Versuche der Externalisierung

Die sichtbarste Folge des Schengener Abkommens war der Bau einer doppelten Reihe von Zäunen in Ceuta und Melilla, die im Laufe der Zeit zum Symbol des neuen europäischen Sicherheitsbegriffs werden sollten. Zusätzlich zu den physischen Absperrungen richtete Spanien 2003 das Überwachungssystem SIVE (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior) ein, um das Mittelmeer und die Straße von Gibraltar zu überwachen. Das SIVE wurde von der EU kofinanziert und war das erste kombinierte Radarkontrollsystem zur Fernüberwachung der Grenzen im Mittelmeerraum, wodurch die Überfahrt aus Marokko erheblich erschwert und damit gefährlicher wurde.

Aber erst 2005 stellte einen wirklichen Wendepunkt in der europäischen Sicherheitspolitik in Bezug auf Migration dar, als mehr oder weniger zahlreiche Gruppen von Marokko in die spanischen Enklaven von Ceuta und Melilla gelangen wollten. Bei einem der vielleicht spektakulärsten Anläufe versuchten Tausende von Migranten*innen, die Zäune zu stürmen und zu durchbrechen, wobei sie sich auf ihre Überzahl verließen um ihre Chancen zu verbessern. Die Polizeikräfte eröffneten das Feuer auf diese Menschen und töteten mindestens 14 von ihnen. Bis heute ist nicht vollständig geklärt, ob spanische oder marokkanische Beamt*innen geschossen haben. Sicher ist jedoch, dass dieses Massaker, das als „Asalto Masivo“ bekannt wurde, die europäische Politik und ihre Bemühungen um die Externalisierung ihrer Grenzen drastisch verändert hat. Die unmittelbare Reaktion der marokkanischen Behörden auf den „Asalto Masivo“ war zunächst gewaltsam, indem sie die Lager, die in der Nähe der Exklaven entstanden waren, auflösten und deren Bewohner*innen in die Wüste oder in ihre Herkunftsländer vertrieben.

Die europäischen Regierungen wollten anschließend eine gemeinsame Antwort auf den „Asalto Masivo“ finden. Wenige Monate später brachte die EU den „Gesamtansatz für Migration“ (GAM) auf den Weg, um die „globale“ Vision der Einbeziehung von Drittländern in die Bemühungen zur Kontrolle der internationalen Migration wieder aufzugreifen und den Faden von Tampere wieder aufzunehmen. Damit hatte die EU zum ersten Mal eine gemeinsame Strategie für die Migrationspolitik eingeführt, die das bis dahin unabhängige Handeln ihrer Mitgliedstaaten und deren bilaterale Beziehungen ablösen sollte. Die Idee auf EU-Ebene war es, ein System multilateraler Abkommen mit den Herkunfts- und Transitländern der Migration zu schaffen das flexibel ist und sich schnell an Veränderungen der Migrationsrouten anpassen lässt, sodass Migrant*innen daran gehindert werden konnten das europäische Territorium zu erreichen. Einerseits ging es darum, eine Sicherheitspolitik zu entwickeln, die auf Abschreckung abzielt. Es ist daher kein Zufall, dass im selben Jahr 2005 auch die Agentur für Küstenwache und Grenzschutz, allgemein bekannt als Frontex, offiziell gegründet wurde. Andererseits stützte sich der GAM auch auf einen so genannten „präventiven“ Ansatz, der durch die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung dieser Länder bekämpfen sollte was man* für die eigentlichen Ursachen dieser Migrationsbewegungen hielt, nämlich Armut und eine unterentwickelte Wirtschaft.

Zur Umsetzung dieser Strategie strebte die EU an, mit den Herkunfts- und Transitländern eine neue Art von Abkommen zu schließen, was zu den Verhandlungen für die sogenannten Mobilitätspartnerschaften führte. Insbesondere Westafrika wurde als strategisches Schwerpunktgebiet für die Aushandlung dieser Abkommen festgelegt. Die Partnerschaften umfassten in erster Linie den von den europäischen Ländern so sehr geforderten Schwerpunkt auf Sicherheitsaspekte ihrer Grenzen. In diesem Sinne sollten die afrikanischen Vertragsparteien verschiedene Rückübernahmeabkommen für Abgeschobene akzeptieren und ihre Grenzkontrollen erheblich ausbauen. Europa seinerseits wollte sich dazu verpflichten, die für die Umsetzung dieser Maßnahmen erforderlichen ökonomischen und materiellen Mittel wie auch die Ausbildung der Polizei bereitzustellen. Diese Ausrichtung auf Sicherheitsaspekte und insbesondere die Nichtberücksichtigung der Interessen der Länder führte schnell dazu, dass Verhandlungen über die Mobilitätspartnerschaften auf unbestimmte Zeit ins Stocken gerieten. Denn die westafrikanischen Länder waren indes in hohem Maße darauf angewiesen, die Binnen-Freizügigkeit von Saisonarbeiter*innen und qualifizierten Arbeitskräften in der Region zu erleichtern, so dass jede Maßnahme, die dies erschwerte, höchst kontraproduktiv war. Die einzige Ausnahme bildete die 2008 mit dem kleinen Inselstaat Kap Verde abgeschlossene Migrationspartnerschaft.

Die Rolle Marokkos und der Atlantikroute

Während in Europa die Diskussion wieder in Gang kam, wie  Drittländer in die Bemühungen um die Eindämmung von Migration einbezogen werden könnten, ging Marokko weiter mit extremer Gewalt gegen die Migrant*innen in seinem Hoheitsgebiet vor. Nach den Versuchen, die Zäune der spanischen Exklaven zu durchbrechen, begann Marokko mit wahllosen Razzien in den mehrheitlich von Einwanderer*innen bewohnten Vierteln der wichtigsten Städte des Landes. Internationale Verbände und Nichtregierungsorganisationen berichteten über willkürliche Verhaftungen, die häufig allein auf der Hautfarbe beruhten, unabhängig von dem legalen Status der Betroffenen. Diese wurden von den Polizeikräften festgehalten, entkleidet und ihrer Habseligkeiten beraubt. Es kam zu körperlicher Gewalt und Misshandlungen, bevor die Migrant*innen mitten in der Wüste an der Grenze zu Algerien oder im Süden des Landes ausgesetzt wurden. Marokko sandte damit ein klares Signal an Europa, dass es ein vertrauenswürdiger Partner bei der Migrationskontrolle ist.

Nach dieser Welle der Unterdrückung in Marokko wurde der Weg zur europäischen Mittelmeerküste für diejenigen, die Europa erreichen wollten, extrem riskant. Infolgedessen haben nun immer mehr Migrant*innen von mauretanischem Hoheitsgebiet mit kleinen Fischerbooten, sogenannten Pirogues und Cayucos, die Überfahrt zu den Kanarischen Inseln und damit spanischem Hoheitsgebiet im Atlantik versucht. Einige Migrant*innen waren schon zuvor von den Küsten der Westsahara aus zu den Kanarischen Inseln aufgebrochen. Durch das harte Durchgreifen Marokkos verlagerten sich diese Abfahrten jedoch immer weiter nach Süden in die Städte Nouadhibou und Nouakchott in Mauretanien, was zu einer erheblichen und vor allem gefährlichen Verlängerung der Reise führte.

Operation HERA: Die Kanarischen Inseln und die Patrouillen vor der afrikanischen Küste durch Spanien und Frontex

Um die Ankünfte auf den Kanarischen Inseln zu stoppen, hat Spanien 2005 damit begonnen, das Meer zwischen den Inseln und dem afrikanischen Kontinent massiv zu überwachen. Die Guardia Civil richtete an der afrikanischen Atlantikküste ein neues, tödliches Kontrollsystem ein. Mit der anschließenden Beteiligung von Frontex wurden die Patrouillen ab 2006 – zunächst entlang der marokkanischen, westsaharischen und dann mauretanischen Küste – der Operation HERA übertragen. Von einer spanischen Leitstelle koordiniert zielte sie darauf ab, die auf spanischem Hoheitsgebiet ankommenden Menschen abzufangen.

Die Mission, die auf der Grundlage bilateraler Abkommen zwischen Spanien und Mauretanien durchgeführt wurde, wurde nach einem neuen Abkommen im Jahr 2007 mit den Frontex-Operationen HERA II und III auf die Hoheitsgewässer Senegals ausgedehnt. Die Patrouillen in den Hoheitsgewässern dieser Länder erwiesen sich als entscheidendes Element der europäischen Gesamtstrategie. Humanitäre Organisationen haben sie deshalb scharf kritisiert. Frontex ist nach internationalem Recht verpflichtet, abgefangene Boote in den nächstgelegenen sicheren Hafen zu bringen. Die Patrouillen in den senegalesischen Hoheitsgewässern ermöglichten es der Agentur jedoch, abgefangene Boote in Häfen auf afrikanischem Hoheitsgebiet zu bringen. Auf diese Weise verletzte Europa das Non-Refoulement-Verbot und hinderte potenzielle Asylsuchende daran, auf europäischem Territorium den Flüchtlingsstatus zu beantragen.

Mauretanien, ein Labor für die Externalisierung von Grenzen

Als Reaktion auf die Verlagerung der Abfahrten in den Süden der westafrikanischen Küsten unternahmen die spanischen Behörden unverzüglich Schritte zur Aushandlung eines ersten bilateralen Abkommens mit Mauretanien über gemeinsame Patrouillen. Spanien sah sich mit einer politisch sehr günstigen Situation konfrontiert, da Mauretanien nach zwei Putschen in den Jahren 2005 und 2008 international isoliert war. Das Land, das seit jeher durch interne ethnische Spaltungen und das Fortbestehen der Sklaverei zerrissen war, erlebte eine politische Instabilität die durch die Isolation noch verschlimmert wurde. Um aus dieser Situation herauszukommen, musste die politische Klasse Mauretaniens normale diplomatische Beziehungen wiederherstellen, insbesondere mit der EU, und war daher geneigt jede Form von Ersuchen zuerst von Spanien und dann von Europa anzunehmen.

Wie wir gesehen haben, spielte Mauretanien eine besondere Rolle bei der Entwicklung der europäischen Externalisierungspolitik. Schon bald wurde das Land zu einer regelrechten Pufferzone, um der Migration nach Europa entgegenzuwirken, und wurde zu einem Versuchslabor für die künftige Zusammenarbeit mit Drittländern. Im Juli 2003 hatte Mauretanien mit Spanien ein Migrationsabkommen unterzeichnet, in dem sich das Land bereit erklärte, nicht nur mauretanische Staatsangehörige, sondern auch Migrant*innen aus Drittländern zurückzunehmen wenn davon ausgegangen werden konnte, dass sie vor der Einreise nach Spanien Mauretanien durchquert haben.

2006 unterzeichneten Spanien und Mauretanien zwei Abkommen über den Einsatz von 250 Beamt*innen der Guardia Civil auf mauretanischem Hoheitsgebiet. Diese Entsendung ausländischer Polizeikräfte diente der Unterstützung der örtlichen Polizei in den Städten Nouadhibou und Nouakchott. Darüber hinaus begann Spanien, die mauretanische Polizei mit Ausrüstung und Kontrollinstrumenten zu versorgen, darunter Hubschrauber und Nachtsichtgeräte. Das Wahrzeichen dieser neuen Zusammenarbeit war jedoch der Bau eines neuen Gefangenenlagers, das unter dem Namen „Guantanamito“ berüchtigt geworden ist – in Anspielung auf die Gewalt und die bekannte Gesetzlosigkeit des gleichnamigen US-Gefangenenlagers auf kubanischem Gebiet. Guantanamito, offiziell „Centro de Estancia Temporal de los Inmigrantes“ genannt, befand sich in Nouadhibou und war der Inhaftierung von Migrant*innen vorbehalten, die im Verdacht standen, nach Europa reisen zu wollen. Das Fehlen von Gesetzen, auf denen diese Inhaftierungen basierten, war offensichtlich, denn bis 2010 gab es in Mauretanien keine Gesetze bezüglich einer „irregulären“ Migration. In einer ethnisch gespaltenen Gesellschaft nutzten die mauretanischen Behörden den Kampf gegen die Migration nach Europa, indem sie zahlreiche Menschen in „Guantanamito“ aufgrund ihrer ethnischen Zugehörigkeit inhaftierten und so die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe und die Hautfarbe zum Vorwand für einen Migrationsverdacht machten. Diese Situation wurde noch dadurch verschärft, dass in der Region das Reisen von einem Land in ein anderes Tradition hat und seit jeher informell war.

Trotz der Kritik von humanitären Organisationen war die Verhaftung und Abschiebung selbst mauretanischer Staatsangehöriger an den Grenzen zu Mali und Senegal über mehrere Jahre hinweg gängige Praxis. Vor allem in Zeiten, in denen nur wenige Migrant*innen auf See oder an der Küste gestoppt werden konnten, organisierten die mauretanischen Behörden Razzien und willkürliche Verhaftungen in Stadtvierteln mit einer hohen Bevölkerungsdichte ethnischer Minderheiten. Dieses System wurde von Ruben Andersson als „Zahlenspiel“ bezeichnet, d.h. eine künstliche Erhöhung der Zahl der Festgenommenen, um Zuverlässigkeit und Eifer bei der Einhaltung der Grenzkontrollvereinbarungen zu demonstrieren. Die EU war ihrerseits sehr aktiv bei der Finanzierung des Baus neuer Grenzübergänge in Mauretanien und stellte zwischen 2008 und 2013 bis zu acht Millionen Euro über den Europäischen Entwicklungsfonds und das Stabilitätsinstrument bereit. So finanzierte Europa allein im Jahr 2010 den Bau von 45 neuen mauretanischen Grenzübergängen, die zu obligatorischen Grenzübergängen an der Grenze zu Senegal und Mali wurden.

Im Rahmen der bilateralen Zusammenarbeit wurde auch die mauretanische Gendarmerie mit Ressourcen und Schulungsmaßnahmen aus Spanien unterstützt, um damit die Überwachung der mauretanischen Küste weiter zu verbessern. Das neue Kontrollsystem wurde schnell mit einer breiten Palette an technologischer Unterstützung wie der Satellitenüberwachung, dem Einsatz von Drohnen und Schiffen zur direkten Überwachung der Hoheitsgewässer von Mauretanien und Senegal ergänzt. Diese Maßnahmen hatten den vorgeblichen Zweck, Schiffbrüche und die zahlreichen Todesfälle auf See zu verringern, aber vor allem wollten Europa und Spanien das Medieninteresse an diesen Ereignissen dämpfen. Die Patrouillen an den Atlantikküsten und die Zurückweisung von Booten wurden als humanitäre Maßnahmen zur Rettung von Menschenleben getarnt. Die Logik war einleuchtend: Indem man* Migrant*innenen daran hinderte, in See zu stechen, würde man* auch die Möglichkeit von Schiffsunglücken vermeiden. Dieser rhetorische Rahmen sollte in den folgenden Jahren eine Konstante in der europäischen Kommunikation sein, auch im Mittelmeerraum. Was die HERA-Operation anbelangt, so wurden 2006 auf den Kanarischen Inseln rund 30.000 Ankünfte registriert. Doch nach der Ausweitung des Aktionsradius von Frontex auf die senegalesische Küste sank die Zahl der Ankünfte drastisch. Die HERA-Operation, die von Frontex und Europa als großer „humanitärer“ Erfolg gefeiert wurde, zwang diejenigen, die für ihr Wohlergehen europäisches Territorium erreichen wollten, längere und vor allem gefährlichere Routen einzuschlagen.

Damals begannen die Menschen, ihre Routen über Niger und Libyen auf das afrikanische Binnenmeer, die Sahara, zu verlegen. Trotz dieses Wandels hat die Atlantikroute im Laufe der Jahre eine zentrale Rolle behalten, auch hinsichtlich des Todes von Menschen die versucht haben, diese lange Seestrecke zu überqueren. Ein trauriges Zeugnis dafür ist der Anstieg der Abfahrten zu den Kanarischen Inseln ab 2019, der auf die zunehmende Militarisierung im Mittelmeer und die neue Rolle der libyschen Milizen bei der Kontrolle der Mittelmeerrouten nach Italien zurückzuführen ist. Zwischen 2020 und 2021 ist abermals eine Zunahme der Abfahrten zu verzeichnen und leider auch eine Zunahme der Opfer auf See. Schätzungen zufolge sind in dieser Zeit mehr als 4.400 Menschen ertrunken oder werden vermisst.

Der Text erschien zuerst auf einer Webseite der italienischen Organisation ASGI und wurde mithilfe von DeepL ins Deutsche übersetzt.

Beitragsbild: Frontex-Director Fabrice Leggeri 2018 in Senegal (Frontex).

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