von Heiner Busch
Ende der 70er Jahre wurde der Begriff der ‚Beobachtenden Fahndung‘ (BeFa) durch den der ‚Polizeilichen Beobachtung‘ (PB) ersetzt. Zu einer inhaltlichen Änderung kam es dabei jedoch nicht. Ob BeFa oder PB, das Kürzel steht für die heimliche Überwachung von Reisebewegungen. Möglich wurde dies durch den Auf-bau der elektronischen Fahndung mit Hilfe des INPOL-Systems in den 70er Jahren. In den Fahndungsdateien können Personen oder Fahrzeuge mit dem Fahndungszweck ‚Beobachtung‘ ausgeschrieben werden. ‚Fahndungstreffer‘ vor allem an Kontrollstellen, sollen den ausschreibenden Dienststellen ein Bild über die Kontakte und Bewegungen der beobachteten Person liefern. An der Effektivität dieser Vorfeldmaßnahme sind Zweifel aber durchaus angebracht.
Im Mai 1990 begab sich der Parlamentarische Untersuchungsausschuß des Berliner Abgeordnetenhauses, der die Vorgänge um den Mordfall Schmücker unter die Lupe nehmen sollte, nach Nordrhein-Westfalen. In der polizeilichen Fortbildungseinrichtung ‚Schloß Schellenberg‘ sollten die ehemaligen V-Leute des Berliner Landesamtes für Verfassungsschutz, Volker Weingraber, Deckname „Wien“, und Christian Hain, Deckname „Flach“, in öffentlicher Sitzung befragt werden. Die für die Sicherheit der einstigen Spitzel verantwortliche nordrhein-westfälische Polizei bestand darauf, eventuelle ZuhörerInnen vorher durch eine Anfrage im INPOL-Datensystem zu überprüfen. Aufgrund der dabei zutage geförderten Ergebnisse sollte einigen Zuhörern der Zugang zu den Sitzungen verwehrt werden. Erst nach Protesten der Ausschußmitglieder wurden sie eingelassen.
Die Antwort des Berliner Senats auf eine ‚Kleine Anfrage‘ der damaligen Alternativen Liste (AL) bestätigte die Vermutung, daß einer der Betroffenen in INPOL zur polizeilichen Beobachtung ausgeschrieben war und man ihn und seine Begleiter deshalb „aufgrund von Sicherheitsbedenken“ nicht an den Sitzungen teilnehmen lassen wollte.
Der Fall stellt eine Ausnahme dar. Den meisten Betroffenen einer solchen Beobachtung – in Berlin waren dies 1990 immerhin 235 Personen – bleibt die Tatsache, daß sie einer PB unterliegen, verborgen, zumal sie direkte Konsequenzen nicht zu spüren bekommen. Nicht so hier: Als die Betroffenen Ende 1990 die österreichisch-italienische Grenze überqueren wollten, wurden sie festgehalten und durchsucht. Die italienischen Grenzbeamten beschlagnahmten alle in ihrem Besitz befindlichen Papiere – im wesentlichen Zeitungsartikel zum Fall Schmücker sowie die Protokolle der öffentlichen Sitzungen des Untersuchungsausschusses. Erst ein herbeigerufener italienischer Rechtsanwalt erreichte schließlich die Freilassung der Betroffenen und deren Einreise nach Italien. Die Unterlagen allerdings waren inzwischen eigens eingeflogenen Beamten des Bundeskriminalamtes zur Auswertung übergeben worden. Dem Ex-V-Mann „Wien“ zufolge, der sich nach seiner Spitzeltätigkeit in Italien niedergelassen hatte, war die Aktion durch das Berliner Landesamt für Verfassungsschutz zu seinem Schutz veranlaßt worden. Der Berliner Senat wollte diese Darstellung so nicht bestätigen.
Die Rechtsgrundlagen
Die ‚Polizeiliche Beobachtung‘ ist eine typische Vorfeldmaßnahme, die sowohl nach der Strafprozeßordnung (StPO) wie auch nach Polizeirecht praktiziert wird. Ziel ist dabei nicht die Verhinderung einer konkreten Straftat, sondern die Sammlung von Informationen im Vorfeld vermuteter Straftaten. Die Ergebnisse – so die Hoffnung – sollen für eine künftige Strafverfolgung nützlich sein.
Da die „vorbeugende Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung“ im Vordergrund dieser Methode steht, erfolgen denn auch die meisten Aus-schreibungen zur ‚Polizeilichen Beobachtung‘ auf Grundlage der Polizeiaufgabengesetze der Länder. Die PB ist jedoch auch nach 163e StPO möglich, wenn „zureichende tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß eine Straftat von erheblicher Bedeutung begangen wurde“ und durch die polizeiliche Beobachtung der Sachverhalt aufgeklärt werden kann. Eingriffsvoraussetzung ist also in beiden Fällen der schwammige Begriff der ‚Straftat von erheblicher Bedeutung‘, der nur in wenigen Polizeiaufgabengesetzen durch einen Katalog von Straftaten näher definiert wird. Als allgemeiner Annähe-rungswert für eine Definition gilt unterdessen der in 138 StGB (Nichtanzeige geplanter Straftaten) enthaltene Straftatenkatalog, der insgesamt ca. 50 Tatbestände umfaßt. Darunter fällt z.B. auch 86a StGB (Tragen verfassungsfeindlicher Kennzeichen), was zur Folge hat, daß eine beträchtliche Anzahl zumeist jugendlicher Betroffener nicht wegen begangener rechts-extremistischer oder rassistischer Handlungen, sondern wegen des Tragens von Aufklebern o.ä. zur PB ausgeschrieben wird.
Die StPO und die Polizeigesetze Niedersachsens, Schleswig-Holsteins und Brandenburgs stellen die Ausschreibung zur ‚Polizeilichen Beobachtung‘ unter einen Richtervorbehalt. In den übrigen Bundesländern sind die Leiter größerer Polizeieinheiten zur Ausschreibung berechtigt. Das erleichterte Verfahren im Polizeirecht wird typischerweise von diesen Ländern meist auch dann genutzt, wenn die erwarteten Erkenntnisse der Sachverhaltsaufklärung in einem laufenden Ermittlungsverfahren dienen sollen.
Beide Rechtsgrundlagen legen fest, daß sich die Maßnahme nicht nur gegen den Tatverdächtigen bzw. Beschuldigten richtet, sondern auch dessen Kontakt- bzw. Begleitpersonen erfaßt. Die Laufzeit einer ‚Polizeilichen Beobachtung‘ liegt im allgemeinen bei einem Jahr und kann um ein weiteres Jahr verlängert werden. Eine Ausnahme macht Brandenburg: Hier muß nach einem halben Jahr geprüft werden, ob die Voraussetzungen noch vorliegen bzw. ob die Maßnahme noch erforderlich ist.
Das Verfahren
Vor der Einfügung der entsprechenden Paragraphen in die StPO (im Zuge des OrgKG von 1992) und in die Polizeigesetze der Länder (etwa ab 1986) diente die Polizeidienstverordnung (PDV) 384.2 als einzige Rechtsgrundlage. Sie enthält auch die konkrete Beschreibung des Verfahrens: Personen, die unter eine polizeiliche Beobachtung gestellt werden sollen, werden in der INPOL-Personenfahndungsdatei ausgeschrieben. Die Ausschreibung von Fahrzeugen erfolgt in der Sachfahndungsdatei. ‚Fahndungstreffer‘ können sich bei jeder Abfrage der Datei ergeben – sei es im Zuge des zumeist wöchentlich stattfindenden Abgleichs der Melderegister mit dem polizeilichen Fahndungsbestand oder bei sonstigen sog. Bürofahndungsmaßnahmen, aber auch bei Verkehrskontrollen, Grenzübertritten oder ähnlichem. Im Falle eines ‚Treffers‘ erfolgt eine Meldung an die Polizeidienststelle, welche die Person oder das Fahrzeug zur ‚Polizeilichen Beobachtung‘ ausgeschrieben hat. Die Kontrollmeldung, die per Fernschreiben übermittelt wird, soll neben den Personenangaben des/der Betroffenen zumindest Ort und Zeit des Antreffens sowie die Namen von evtl. Begleitpersonen, das benutzte Fahrzeug und – wenn möglich – das Reiseziel sowie andere relevant erscheinende Informationen enthalten. Die Meldungen sollen – so die PDV – der ausschreibenden Dienststelle Erkenntnisse über „Verhalten, Kontakte, Aufenthalte, Reisen sowie die dazu genutzten Fahrzeuge und mitgeführten Gegenstände“ vermitteln.
An dem Verfahren ist neben der sachbearbeitenden Dienststelle, welche die Ausschreibung (auf Papier) vornimmt, auch das zuständige Landeskriminalamt (LKA) als erfassende Dienststelle beteiligt. Es veranlaßt die Einstellung der Ausschreibung im INPOL-Fahndungsbestand sowie in einem mit der Erfassungsvoraussetzung korrespondierenden PIOS-Verfahren, bei politischen Delikten z.B. in der ‚Arbeitsdatei PIOS-Innere Sicherheit‘ (APIS).
Die PDV 384.2 listet als mögliche Erfassungsvoraussetzungen auf:
– Gefährliche Intensivtäter (GIT), d.h. Personen, bei denen die „Gesamtwürdigung ihrer Persönlichkeit und ihrer bisherigen Straftaten erwarten läßt, daß sie auch zukünftig Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werden“. Trotz der pompösen Formulierung handelt es sich hier um eine Auffangvorschrift, nach der all diejenigen Personen erfaßt werden können, die man poli-zeilich beobachten möchte, bei denen die Voraussetzungen der übrigen Erfas-sungsgründe aber nicht vorliegen. Als GIT werden beispielsweise viele rechtsgerichtete Personen, gegen die konkrete Straftatvorwürfe nicht erhoben werden, zur polizeilichen Beobachtung ausgeschrieben.
– Gefährliche Straftaten: Hier können „wegen der außergewöhnlichen Gefährlichkeit bestimmter Straftaten Personen der polizeilichen Beobachtung“ unterstellt werden, „wenn bei ihnen tatsächliche Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß sie als
– Rauschgiftschmuggler
– Waffenschmuggler
– Terroristen oder ihre Unterstützer
– Falschgeldhersteller
– Mitglieder von Banden
– Mitglieder krimineller Vereinigungen
– Einschleuser in nicht unerheblichem Umfang tätig sind.“
Die Ausschreibung von Fahrzeugen ist nicht notwendigerweise an die gleich-zeitige Ausschreibung von Verdächtigen gebunden. Auch Fahrzeuge, die von unbekannten Verdächtigen genutzt werden, können unter den o.g. Voraussetzungen zur Polizeilichen Beobachtung ausgeschrieben werden. Dabei wird auch der Halter erfaßt, allerdings mit dem Zusatz, daß nicht er, sondern nur das auf seinen Namen zugelassene Fahrzeug ausgeschrieben ist. In halbjährlichem Abstand soll überprüft werden, ob diese Angaben noch zutreffen oder ob unterdessen ein Halterwechsel stattgefunden hat.
Zugang zum INPOL-Datenbestand ‚Polizeiliche Beobachtung‘ haben neben der Polizei die Zolldienststellen und die Landesämter für Verfassungsschutz. ‚Anhaltemeldungen‘ werden mittels Fernschreiben an die sachbearbeitende Dienststelle und das jeweils zuständige Landeskriminalamt gesandt. Die sachbearbeitende Dienststelle sammelt diese Informationen, wertet sie aus und leitet sie an andere berechtigte Stellen weiter. In den alten Bundesländern ist der Verteilerkreis häufig sehr weit: Neben dem Bundeskriminalamt (BKA) erhalten auch örtliche Polizeidienststellen solche ‚Anhaltemeldungen‘, ohne daß sie diese zu ihrer Aufgabenerfüllung benötigen würden. In den neuen Bundesländern hat sich das Verfahren noch nicht richtig etabliert, so daß von dort auch nur wenige Meldungen kommen. Bei Straftaten mit politischem Bezug gehören die Verfassungsschutzämter grundsätzlich zum Empfängerkreis der ‚Anhaltemeldungen‘.
Unbedingte Geheimhaltung
Ein besonderer Aspekt der ‚Polizeilichen Beobachtung‘ ist die unbedingt zu wahrende Geheimhaltung. So legt die PDV 384.2 ausdrücklich fest, daß alle Feststellungen im Zuge dieser Maßnahme so unauffällig durchgeführt werden sollen, daß sie von den Betroffenen nicht wahrzunehmen sind. Die Tatsache, daß er/sie polizeilich beobachtet wird, soll der/die Ausgeschriebene weder bei diesen Feststellungen noch bei anderen Eingriffsmaßnahmen erkennen können. Der hohe Stellenwert der Geheimhaltung läßt sich daran ablesen, daß Einzelmaßnahmen vor Ort eher abzubrechen sind und auf Feststellungen verzichtet werden soll, wenn durch die weitere Überprüfung die Gefahr besteht, daß sie von den Betroffenen bemerkt wird.
Konsequenterweise finden sich auch in den Ermittlungsakten dann nur die Erkenntnisse, die aus der Beobachtung gewonnen wurden, nicht jedoch die Tatsache der PB selbst. Alle Unterlagen, die darauf hinweisen, wie etwa die ‚Anhaltemeldungen‘, werden in gesonderten polizeiinternen Aktenbeständen geführt.
Aus der Tatsache, daß eine Person polizeilich beobachtet wird, dürfen keine Befugnisse für weitere Eingriffsmaßnahmen wie Festhalten, Ingewahrsamnahme, Durchsuchung u.ä. abgeleitet werden. Andererseits beschränkt sie die Polizei aber auch nicht bei der Ausübung von Eingriffsbefugnissen, die im Einzelfall erforderlich sein können.
Die Gratwanderung der Vollzugsbeamten vor Ort zwischen Strafverfolgungszwang auf der einen Seite und verdeckter, unbedingt geheimzuhaltender Er-kenntnisgewinnung auf der anderen, regelt die PDV 384.2 geradezu salomonisch: „Sie (die Vollzugsbeamten vor Ort, Anm.) haben bei der Durchführung von Maßnahmen der Strafverfolgung zu berücksichtigen, inwieweit diese den Erfolg der polizeilichen Beobachtung beeinträchtigen oder fördern.“
Umfang und Erfolg
Die Gesamtzahl der zur Beobachtung ausgeschriebenen Personen liegt seit Jahren bei ca. 4.000. Tatsächlich betroffen sind jedoch wesentlich mehr. Das liegt einerseits an den relativ kurzen Speicherfristen, die dazu führen, daß ständig neue Personen polizeilich beobachtet werden, zum anderen aber auch daran, daß neben den eigentlich Betroffenen auch die Daten der Begleitper-sonen gemeldet werden.
Insgesamt kann nicht bestritten werden, daß die Beobachtung der Polizei ein breit gefächertes Sammelsurium von Daten über bestimmte Gruppierungen, Szenen und Milieus liefert. Die Ermittlungsmethode ist jedoch zu unbestimmt und zufällig, als daß sich daraus methodische Kriminalitätspräventionsstrategien ableiten ließen. Ihr Erfolg hängt im wesentlichen von der Zahl der Kontrollen im Inland oder an den Grenzen ab. Zwar existieren in der StPO und in den Länderpolizeigesetzen durchweg Befugnisse zur verdachtsunabhängigen Überprüfung von Personen an Kontrollstellen, ein Instrument, das die Polizeien immer wieder auch genutzt haben. Die Kontrolle im Landesinnern hat aber den Nachteil, daß sie im Unterschied zu Grenzkontrollen nicht an einem Nadelöhr und auch nicht permanent durchgeführt werden kann. Die Grenzkontrollen andererseits haben in den vergangenen Jahren eher abgenommen. Dazu trägt nicht nur der Abbau der EU-Binnengrenzen, sondern vor allem der Wegfall der innerdeutschen Grenze bei. Dies belegen die „grenzpolizeilichen Erfolgs- und Tätigkeitsübersichten“ der vergangenen Jahre. Wurden 1990 noch etwa 10.000 ‚Treffer‘ bei der ‚Polizeilichen Beobachtung‘ an den Grenzen erzielt, waren es 1991 nur noch ca. 7.000 (siehe S. 49).
Das Sinken der ‚Trefferquote‘ wird auch nicht dadurch aufgehalten, daß gemäß Art. 99 des Schengener Durchführungsabkommens die PB unter dem Titel ‚verdeckte Registrierung‘ auf das gesamte Vertragsgebiet ausgeweitet werden soll. Das technische Instrument hierzu ist das ‚Schengener Informati-onssystem‘ (SIS), das allerdings bisher noch nicht einsatzfähig ist. Im Schengener Vertragsgebiet – neun der 12 EU-Staaten – werden Kontrollmeldungen schon allein wegen der Größe des Raumes noch zufälliger werden.
Die PB bleibt die sprichwörtliche Stange, mit der sich intensiv im kriminellen Nebel herumstochern läßt und an der manchmal auch etwas hängen bleibt. Fehlende Effektivität macht diese geheime Überwachung bürgerrechtlich aber nicht akzeptabler.