von Martin Kutscha
Mit eindringlichen Worten hat das Bundesverfassungsgericht die im Luftsicherheitsgesetz enthaltene Ermächtigung, „terrorverdächtige“ Flugzeuge abzuschießen, für verfassungswidrig erklärt. Regierungspolitiker reagierten darauf – fast schon wie gewohnt – mit Forderungen nach einer Verfassungsänderung oder schlicht nach Anwendung von Kriegsrecht in Deutschland.
Es ist nicht eben häufig, dass die schmale Bürgerrechtsbewegung in der Bundesrepublik einen durchschlagenden Erfolg ihres Engagements in einer wichtigen Grundrechtsfrage feiern kann. Zu diesen Fällen zählt das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 15. Februar 2006 zum Luftsicherheitsgesetz, das im Juni 2004 von der damaligen „rot-grünen“ Regierungsmehrheit im Bundestag verabschiedet worden war.[1]
Auslöser für dieses Gesetz war die Entführung eines Sportflugzeugs durch einen verwirrten jungen Mann am 5. Januar 2003. Als das Flugzeug über dem Frankfurter Bankenviertel kreiste, wurde Großalarm ausgelöst – so kurz nach dem 11. September 2001 dachten die Verantwortlichen geradezu reflexartig an einen Terroranschlag. Der Flugzeugentführer landete jedoch kurze Zeit später auf dem Rhein-Main-Flughafen und ließ sich widerstandslos festnehmen.
Um mögliche Terroranschläge aus der Luft zukünftig besser verhindern zu können, wurden im Luftsicherheitsgesetz u.a. Zuverlässigkeitsüberprüfungen von „Luftfahrern“ sowie bestimmte Zuständigkeitsfragen geregelt. Hochproblematisch war allerdings die Ermächtigung in § 14 Abs. 3 dieses Gesetzes zur „unmittelbaren Einwirkung mit Waffengewalt“ auf ein Luftfahrzeug, „wenn nach den Umständen davon auszugehen ist“, dass dieses gegen das Leben von Menschen eingesetzt werden soll und sie das einzige Mittel zur Abwehr dieser Gefahr ist. Was hier so trocken-abstrakt als „unmittelbare Einwirkung mit Waffengewalt“ umschrieben wurde, beinhaltete nichts anderes als die gesetzgeberische Erlaubnis zum Abschuss z.B. einer vollbesetzten Verkehrsmaschine, wenn der Verteidigungsminister annimmt, diese sei entführt worden und solle wie am 11. September 2001 in den USA als Terrorwaffe eingesetzt werden. Damit ermächtigte das Gesetz den Staat letztlich zur bewussten Tötung einer erheblichen Anzahl Unschuldiger infolge des dann unvermeidlichen Flugzeugabsturzes.
Dieser grundrechtliche und zugleich ethische Tabubruch wurde in der Sachverständigenanhörung zum Luftsicherheitsgesetz am 26. April 2004 im Innenausschuss des Bundestages gleichwohl nur beiläufig behandelt. Im Mittelpunkt standen Kompetenzfragen, was ein bezeichnendes Licht auf die Grundrechtssensibilität und Objektivität mancher der daran beteiligten Staatsrechtslehrer wirft.[2] Der Altliberale Burkhard Hirsch, einer der Beschwerdeführer im späteren Verfahren beim BVerfG, stand mit seiner massiven Kritik in der „Süddeutschen Zeitung“ vom 10. Mai 2004 zunächst ziemlich allein in der deutschen Medienlandschaft. Erst einige Zeit später meldeten sich weitere Juristen mit kritischen Einwänden zu Wort und formulierten damit eine Gegenposition zu denjenigen, die die gesetzliche Ermächtigung zum „finalen Rettungsabschuss“ mit unterschiedlichen Argumenten zu rechtfertigen versuchten. Schließlich äußerte auch der Bundespräsident Bedenken bei der Ausfertigung des Luftsicherheitsgesetzes. Fast müßig zu sagen, dass selbstverständlich auch der von acht Bürgerrechtsorganisationen verantwortete „Grundrechte-Report“ des Jahres 2005 die Gesetzesbestimmung scharf kritisierte.[3]
Missachtung der Menschenwürde
Das BVerfG hat die Abschussermächtigung des § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes für verfassungswidrig und nichtig erklärt, weil diese sowohl gegen elementare Grundrechte als auch gegen Kompetenzregelungen des Grundgesetzes verstieß. Von Anfang an stand außer Frage, dass der Abschuss eines Flugzeugs in das Recht auf Leben der Passagiere eingreift, indem das Leben wissentlich vom Staat vernichtet wird. Erstaunlicherweise steht das elementare Grundrecht auf Leben nach dem Text des Grundgesetzes aber unter einem „einfachen Gesetzesvorbehalt“; d.h. der Gesetzgeber darf dieses Grundrecht einschränken (Art. 2 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz – GG). Allerdings, so postuliert jetzt das BVerfG, muss das einschränkende Gesetz „seinerseits im Lichte dieses Grundrechts und der damit eng verknüpften Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG gesehen werden“.[4] Die Menschenwürde wird nach Auffassung des Gerichts dann verletzt, wenn von dem Abschuss des Luftfahrzeugs unschuldige Personen wie die Besatzung und die Passagiere betroffen sind. Der nach Maßgabe des § 14 Abs. 3 des Luftsicherheitsgesetzes handelnde Staat behandele diese Personen „als bloße Objekte seiner Rettungsaktion zum Schutze anderer … Eine solche Behandlung missachtet die Betroffenen als Subjekte mit Würde und unveräußerlichen Rechten. Sie werden dadurch, dass ihre Tötung als Mittel zur Rettung anderer benutzt wird, verdinglicht und zugleich entrechtet; indem über ihr Leben von Staats wegen einseitig verfügt wird, wird den als Opfern selbst schutzbedürftigen Flugzeuginsassen der Wert abgesprochen, der dem Menschen um seiner selbst willen zukommt.“[5]
Mit erfreulicher Klarheit hat hier das BVerfG dem plumpen Ökonomismus einer „Sicherheits“-Politik, die meint, Menschenleben gegeneinander aufrechnen zu können, eine Absage erteilt. Das Urteil lässt sich darüber hinaus als eindringliche Ermahnung an die Adresse aller derjenigen lesen, die im Kampf gegen Terrorismus und Verbrechen selbst elementare Grundrechte preisgeben wollen (und z.B. für die Anwendung der sog. „Rettungsfolter“ plädieren).
Allerdings hält das Gericht auf der anderen Seite den Abschuss dann für vereinbar mit den Grundrechten auf Leben und der Unantastbarkeit der Menschenwürde, wenn sich in dem betreffenden Flugzeug nur Terroristen befinden, die dieses als (zugleich selbstmörderische) Waffe einsetzen wollen: Wenn der Staat sich gegen diesen rechtswidrigen Angriff auf das Leben anderer zur Wehr setze, würden die Angreifer nicht als bloße Objekte staatlichen Handelns in ihrer Subjektqualität grundsätzlich in Frage gestellt. „Es entspricht im Gegenteil gerade der Subjektstellung des Angreifers, wenn ihm die Folgen seines selbstbestimmten Verhaltens persönlich zugerechnet werden und er für das von ihm in Gang gesetzte Geschehen in Verantwortung genommen wird.“[6]
Damit bedient sich das Gericht der üblichen Rechtfertigung für den sog. finalen Rettungsschuss vor allem gegen Geiselnehmer, der inzwischen von den Polizeigesetzen der meisten Bundesländer zugelassen wird.[7] Die Besonderheit beim Abschuss eines Flugzeugs besteht nun aber gerade in der Prognoseunsicherheit der für die Entscheidung Verantwortlichen. Worauf soll sich deren Annahme stützen, ein bestimmtes Flugzeug sei tatsächlich in der Gewalt von Terroristen und dessen Einsatz sei nicht auf andere Weise als durch den Abschuss zu verhindern? Wie Vertreter der Pilotenvereinigung Cockpit in der Verhandlung vor dem BVerfG berichteten, gibt es jedes Jahr eine Anzahl von Fällen, in denen der Funkkontakt zu Verkehrsflugzeugen über der Bundesrepublik wegen technischer Fehlfunktionen abbricht und dann sofort Kampfflieger aus der Alarmrotte der Bundeswehr aufsteigen, um das „verdächtige“ Flugzeug zu begleiten und möglicherweise militärische Gewalt anzuwenden. Der bloße Blickkontakt zwischen der Verkehrsmaschine und den Piloten der Kampfflugzeuge reicht dabei kaum aus, um die Situation richtig einschätzen zu können. Vor diesem Hintergrund ist es sehr bedenklich, wenn das BVerfG meint, die im Hinblick auf die Einschätzung der Lage bestehenden Unwägbarkeiten seien dem „Verantwortungsbereich der Straftäter“ zuzurechnen.[8]
Kein militärischer Waffeneinsatz
Das Urteil des BVerfG enthält aber nicht nur Feststellungen zu den Grundrechtsfragen, sondern legt auch Grenzen für den Einsatz der Bundeswehr fest, die über die Problematik des „Rettungsabschusses“ hinaus von genereller Bedeutung sind. Den Ausgangspunkt hierfür bildet die Unterscheidung des Grundgesetzes zwischen Einsätzen der Streitkräfte „zur Verteidigung“ sowie anderen Einsätzen, die aber einer „ausdrücklichen Zulassung“ durch das Grundgesetz selbst bedürfen (Art. 87 a Abs. 2 GG). Solche Zulassungen finden sich nur in Art. 87a Abs. 3 und 4 GG für den Verteidigungs- und den Spannungsfall sowie für die Abwehr existenzieller Bedrohungen für den Bund oder ein Land, ferner in den Art. 35 Abs. 2 und 3 GG für Naturkatastrophen oder besonders schwere Unglücksfälle.
Richtig konstatiert das BVerfG, dass es sich beim Abschuss eines „terrorverdächtigen“ Flugzeugs nicht um „Verteidigung“ handelt, sondern um einen Anwendungsfall der Regelungen über die Hilfe bei einem besonders schweren Unglücksfall. Zur Unterstützung der Polizeikräfte dürfe die Bundeswehr aufgrund des Art. 35 Abs. 2 und 3 GG auch eingesetzt werden, wenn sich der „besonders schwere Unglücksfall“ noch nicht ereignet hat, jedoch – wie im Fall eines konkret drohenden Terroranschlags von verheerenden Ausmaßen – unmittelbar bevorsteht. Aber auch in solchen Fällen erlaube diese Verfassungsnorm, so das Gericht, nicht den „Kampfeinsatz der Streitkräfte mit spezifisch militärischen Waffen“. Die Ausrichtung auf die Aufgabe der Gefahrenabwehr bestimme notwendig auch die Art der Hilfsmittel, die beim Einsatz der Streitkräfte zum Zweck der Hilfeleistung verwandt werden dürfen. „Sie können nicht von qualitativ anderer Art sein als diejenigen, die den Polizeikräften der Länder für die Erledigung ihrer Aufgaben originär zur Verfügung stehen.“[9]
Der Einsatz der Bundeswehr im Inneren ist damit gleichsam polizeirechtlich „zivilisiert“ worden. Soweit die Streitkräfte zur Unterstützung der überforderten Polizei im Inland unter den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen eingesetzt werden, dürfen sie nur wie Polizeikräfte handeln, also keine spezifisch militärischen Kampfmittel wie z.B. Bordwaffen eines Kampfflugzeugs einsetzen. Auch unter diesem Gesichtspunkt wertete das BVerfG die gesetzliche Ermächtigung zum Flugzeugabschuss im Luftsicherheitsgesetz als verfassungswidrig.
Kriegsrecht über Deutschland?
Ein naiver Beobachter würde vielleicht erwarten, dass die verantwortlichen Initiatoren des Luftsicherheitsgesetzes zumindest Betroffenheit äußerten, weil ihnen die Richter und Richterinnen in Karlsruhe ja immerhin die Missachtung der Menschenwürde als dem höchstem Verfassungswert attestierten. Aber weit gefehlt: „Das Bundesverfassungsgericht hat das Gesetz falsch interpretiert“, äußerte der ehemalige Bundesinnenminister Otto Schily mit kaum zu überbietender Arroganz.[10] Der SPD-„Innenexperte“ Dieter Wiefelspütz hält den Abschuss eines vollbesetzten Passagierflugzeugs, das im Ausland gestartet ist und in Deutschland als Terrorwaffe eingesetzt werden soll, im Gegensatz zum BVerfG-Urteil für „Landesverteidigung“, bei der das Kriegsrecht gelten solle.[11] Offenbar ist er der Ansicht, dass im Kriegsfall die im Grundgesetz verbürgte Unantastbarkeit der Menschenwürde zur Disposition der Staatsmacht stehe – was das Grundgesetz aber gerade nicht erlaubt, denn immerhin ist in dessen Abschnitt Xa der „Verteidigungsfall“ detailliert geregelt. Auch die Vorstellung vom „Krieg gegen den Terrorismus“ darf nicht den Weg in den extralegalen Ausnahmezustand ebnen.
CDU-Politiker wie der hessische Ministerpräsident Roland Koch wärmen ihre alten Pläne zur Ergänzung des Grundgesetzes auf, um auf diese Weise der Bundeswehr weitere Einsatzmöglichkeiten zu eröffnen. Danach soll ein Bundesland künftig auch „im Falle terroristischer Bedrohungen Streitkräfte zur Unterstützung seiner Polizei beim Schutz von zivilen Objekten anfordern“ können; ferner soll die Aufgabe der Verteidigung erweitert werden um die „Abwehr von Gefahren aus der Luft und von See her, zu deren wirksamer Bekämpfung der Einsatz der Streitkräfte erforderlich ist.“[12]
Mit einer solchen Ergänzung des Grundgesetzes würden die Grenzen zwischen dem Schutz von innerer und äußerer Sicherheit noch weiter verschwimmen und wiederum ein beachtlicher Schritt vollzogen, die Bundeswehr zu einer multifunktionellen Sicherheitsinstanz zu adeln.[13] Noch sträubt sich die SPD gegen eine Mitwirkung an der Verfassungsänderung, aber wie lange noch?