von Mark Holzberger
Vor gut einem Jahr, am 1. Mai 2005, nahm die Europäische Grenzschutzagentur (Frontex) in Warschau ihre Arbeit auf.[1] Doch schon jetzt will die Agentur im Zuge des Einsatzes gegen Flüchtlinge vor den Kanarischen Inseln bzw. im Mittelmeer ihre operativen Fähigkeiten ausbauen.
Mit Frontex hat die EU nach Europol ihre zweite Polizeibehörde geschaffen. Vom Ansatz her ähneln sich die beiden Organisationen u.a. darin, dass die zu ihnen entsandten PolizeibeamtInnen vorrangig analytische und Koordinationsaufgaben haben. Sie werden nicht exekutiv tätig, sondern sollen die Behörden der Mitgliedstaaten unterstützen.
Gleichwohl zeigen sich eine ganze Reihe von Unterschieden zwischen Europol und seiner kleinen Schwester. Das beginnt bei der Größe: Während bei Europol inzwischen über 500 Personen arbeiten (darunter rund 120 polizeiliche VerbindungsbeamtInnen und „security officers“),[2] sind bei Frontex derzeit gerade einmal 60 Personen tätig. Zu etwa zwei Dritteln sind das VerbindungsbeamtInnen aus den Mitgliedstaaten – darunter drei von der deutschen Bundespolizei, die in den Bereichen Einsatz/Operation, Risikoanalyse sowie Aus- und Fortbildung arbeiten.[3]
Wie noch zu zeigen sein wird, übernimmt Frontex ferner eine deutlich aktivere Rolle bei der Koordination operativer Einsätze der Mitgliedstaaten als Europol. Und schließlich ist Europol in der Dritten Säule der Union angesiedelt, in der es nach wie vor keine Mitbestimmung des Europäischen Parlaments (EP) gibt. Der Außengrenzschutz der EU ist dagegen bereits eine Gemeinschaftsaufgabe, also Teil der Ersten Säule. Die Verordnung zur Errichtung der Grenzschutzagentur beschloss der Rat im Herbst 2004 zwar ohne das EP, das zu diesem Zeitpunkt in Angelegenheiten des 4. Titels des EG-Vertrags nur konsultiert werden musste.[4] Bei künftigen Änderungen der Verordnung hätte das EP nunmehr allerdings ein Mitentscheidungsrecht und müsste seinen Kontrollwillen und seine entsprechende Fähigkeit unter Beweis stellen. Nach Art. 2 der Verordnung hat Frontex sechs Aufgabengebiete:
- Koordination der operativen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Außengrenzschutzes[5]
- Unterstützung der Mitgliedstaaten bei verstärkten Kontrollen ihrer Außengrenzen
- Durchführung von Risikoanalysen
- Unterstützung der Ausbildung von GrenzschutzbeamtInnen und Festlegung gemeinsamer Ausbildungsnormen
- Verfolgung der für den Außengrenzschutz relevanten Forschung
- Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Organisation gemeinsamer Abschiebeaktionen.
Bei Frontex werden darüber hinaus verschiedene Datenbanken ohne personenbezogene Daten eingerichtet, auf die alle Mitgliedstaaten Zugriff haben sollen.[6] Das Budget der Agentur belief sich für 2005 auf 6 Mio. Euro (1 Mio. Euro für Personal und Verwaltung, 5 Mio. Euro für operative Einsätze). Dieses Jahr sind 11,75 Mio. Euro veranschlagt (2,3 Mio. für Personal und Verwaltung, 9,4 Mio. für operative Einsätze). Von 2007 bis 2013 soll Frontex jährlich rund 40 Mio. Euro erhalten.[7] Die Aufstockung des Haushalts in den kommenden Jahren gibt zumindest einen Eindruck vom geplanten personellen Ausbau und der erwartbaren Ausdehnung der Tätigkeit der Agentur.
Frontex wird von einem Verwaltungsrat geleitet, der sich aus jeweils eineR VertreterIn pro Mitgliedstaat und zwei Personen von der EU-Kommission zusammensetzt. Dieses Gremium legt nicht nur die Organisations- und Personalstruktur sowie die operativen Aufgaben der Agentur fest, sondern ist auch für deren Haushalt verantwortlich, nimmt die Tätigkeitsberichte an und legt das Arbeitsprogramm für das nächste Jahr fest. Und schließlich ernennt der Verwaltungsrat den jeweiligen Exekutivdirektor von Frontex. Derzeit ist dies der Finne Ilkka Laitinen.
Im Rahmen der parlamentarischen Kontrolle übt das EP das Haushaltsrecht aus, berät die Arbeitsprogramme und Tätigkeitsberichte von Frontex und kann vom Exekutivdirektor Berichte anfordern. Das Problem ist nur, was in diesen Berichten enthalten ist – und was nicht.. So sind z.B. im Arbeitsprogramm 2006 alle wesentlichen Aspekte, nämlich alle neun operativen Themenkomplexe, gesperrt[8] – so wird parlamentarische Kontrolle ad absurdum geführt.
Im Dschungel europäischer Institutionen
Die Einrichtung der Europäischen Grenzschutzagentur hat in zweierlei Hinsicht Auswirkungen auf das institutionelle Gefüge der EU:
Zum einen wurden in Frontex sog. Ad-hoc-Gremien eingegliedert (und damit dem EU-Recht unterstellt), die zuvor im Verantwortungsbereich der jeweiligen Mitgliedstaaten agierten – als da wären: das Risikoanalyse-Zentrum (bislang: Helsinki), das Zentrum für die grenzpolizeiliche Ausbildung (bislang: Traiskirchen/Österreich), das Zentrum für Landgrenzen (bislang: Berlin), das Zentrum zur technischen Unterstützung und Forschung (bislang: Dover) und das Zentrum zur Unterstützung von Ermittlungen im Bereich illegaler Migration und Rückführung (bislang: Frankreich). Ob das Zentrum Flughäfen (Rom) sowie die beiden Zentren für die westlichen und östlichen Seegrenzen, die bisher die Kontrollaktionen der EU im Mittelmeer bzw. vor den Kanaren koordiniert haben (Madrid und Piräus), in Fachaußenstellen von Frontex umgewandelt werden, soll dem Vernehmen nach erst Anfang 2007 geklärt werden.
Zum anderen muss sich die Grenzschutzagentur in das unübersichtliche System bestehender EU-Gremien einfügen: Frontex will zum einen mit der sog. Task Force of Police Chiefs und dem nachrichtendienstlichen EU-Lagezentrum (SitCen) zusammenarbeiten. Wie dies institutionell, personell oder operativ umgesetzt werden soll, verrät die Agentur nicht. Vor allem aber wird man mit Europol kooperieren: Eine Zusammenarbeit bei der Risikoanalyse und der Erstellung des Europol-Lageberichts über „organisierte Kriminalität“ (OCTA) wurde bereits Ende 2005 vereinbart. In diesem Jahr wollen die beiden EU-Polizeibehörden eine „operative Vereinbarung“ schließen. Die EU-Kommission will über Europol eine „strukturierte Zusammenarbeit zwischen den nationalen Einwanderungsdiensten, dem Grenzschutz, der Polizei und anderen Strafverfolgungsbehörden“ einführen, die auch „den Austausch nachrichtendienstlicher Daten einschließen soll“. Frontex wird hier sicher auch mit von der Partie sein.[9]
Darüber hinaus will Frontex auch mit den Zoll-Arbeitsgruppen der EU kooperieren, soll in das Netz der grenzpolizeilichen VerbindungsbeamtInnen für Einwanderungsfragen eingebunden werden und Zugang zum web-gestützten Informations- und Koordinierungsnetz (ICONET) für die Migrationsbehörden der Mitgliedstaaten erhalten.[10]
Frontex darf Arbeitsvereinbarungen mit Drittstaaten und zwischenstaatlichen Institutionen treffen. Eine erste hat sie bereits mit der „Baltic Sea Region Border Control Cooperation“ geschlossen, eine weitere strebt sie mit der (von der CSU-nahen „Hans-Seidel-Stiftung“ mitinitiierten) „International Border Police Conference“ an.[11]
Verschmelzung von Grenzschutz und Geheimdiensten
Frontex soll nachrichtendienstliche Informationen verarbeiten. Dies hatten Rat und EU-Kommission von Beginn an so gewollt.[12] Eine somit zumindest partielle Verschmelzung von Grenzschutz- und Geheimdienstarbeit erfolgt bei Frontex auf drei Ebenen:
Erstens wird Frontex direkt oder mittelbar über die Kooperation mit dem SitCen, mit Europol sowie im Zuge der oben erwähnten strukturierten grenzpolizeilichen Zusammenarbeit über EU-Kanäle mit nachrichtendienstlichen Informationen versorgt.
Zweitens – so der zuständige EU-Kommissar Franco Frattini – sollten die Mitgliedstaaten Frontex für die Koordinierung von Grenzschutzaktionen „Geheimdienstinformationen zugänglich zu machen“.[13] Auf die Frage hin, ob sich hieran auch deutsche Nachrichtendienste beteiligen, schwieg sich die Bundesregierung aus.[14] Sie hat aber jüngst erst die Einrichtung eines nationalen „Gemeinsamen Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration“ (GASIM) beschlossen, in dem neben dem Bundeskriminalamt und der Bundespolizei auch der Bundesnachrichtendienst und das Bundesamt für Verfassungsschutz vertreten sein sollen.[15] Dass Frontex über diese Arbeit keine Informationen erhält, ist kaum vorstellbar.
Schließlich sollen Frontex und Europol zusammen ein „Netz aus nationalen Experten für Terrorismusprävention und -bekämpfung und für Grenzkontrollen“ errichten.[16] Auch hier ist ein Zusammenwirken mit Nachrichtendiensten zumindest nicht ausgeschlossen. Überhaupt sind einige Aspekte der Arbeit von Frontex (nämlich die Erstellung von Risikoanalysen und die Entwicklung von Überwachungstechnologien zur Kontrolle der Außen- und Binnengrenzen) fester Bestandteil des Aktionsplans der EU zur Terrorismusbekämpfung.[17]
Forschung & Technologie
Frontex ist in drei Bereichen mit dem befasst, was die Verordnung „Verfolgung der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzschutz relevanten Forschung“ nennt: Zunächst soll Frontex in diesem Jahr zur Bekämpfung der illegalen Einreise über die sog. blaue Grenze selbst zwei Studien erstellen:
- eine über die Einrichtung eines Netzwerkes des grenzpolizeilichen Küstenschutzes der europäischen Mittelmeerländer und der nordafrikanischen Anrainerstaaten sowie
- eine Durchführbarkeitsstudie zur grenzpolizeilichen Überwachung der europäischen Mittelmeerküste.[18]
Die EU-Kommission plant zwei weitere Studien zur Verbesserung der Kontrollen des grenzüberschreitenden Reiseverkehrs.
- Zum einen geht es um einen sog. integrierten technologischen Ansatz (e-borders): Sämtliche Beförderungsunternehmen sollen demzufolge den Grenzschutzbehörden Passdaten ihrer PassagierInnen übermitteln. Im Rahmen einer „intelligence“-Analyse würden dann Risikokriterien erstellt, anhand derer Personen gezielt kontrolliert werden könnten.
- Zum zweiten denkt die Kommission an die Schaffung eines allgemeinen automatisierten Einreise-/Ausreisesystems, um die Kontrolle des Aufenthaltsstatus von Drittstaatsangehörigen bei der Einreise in das oder der Ausreise aus dem EU-Gebiet zu erleichtern.[19]
Im Rahmen eines Forschungsprogramms der EU-Kommission zur Terrorismusbekämpfung[20] werden schließlich zwei Projekte finanziert, in denen es originär um Fragen der Außengrenzkontrollen geht:
- So wird im Projekt SOBCAH (Surveillance of Border Coastlines and Harbours) unter Führung des italienischen Konzerns „Galileo Avionics“ für 3 Mio. Euro nach einer grundlegenden Verbesserung der Sensor- und Netzwerktechnologie geforscht, um irreguläre ImmigrantInnen und TerroristInnen besser aufspüren zu können.[21]
- 000 Euro stehen zur Verfügung, um sog. Drohnen (Border Security Unmanned Aerial Vehicles – BSUAV) des französischen Rüstungskonzerns „Dassault Aviation“ in weniger als zehn Jahren einsatzbereit zu haben.[22]
Schnelle Eingreiftruppe
Frontex unterscheidet hier zwischen Unterstützungs- und Soforteinsatzteams: In den Unterstützungsteams werden nationale GrenzschutzbeamtInnen zusammengeführt, die an von der Agentur langfristig organisierten gemeinsamen Aktionen und Pilotprojekten teilnehmen. Die Mitglieder dieser Teams haben bei einem Einsatz im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats keine exekutiven Befugnisse. Sie werden nur unterstützend tätig.
Die Unterstützungsteams sollen nun durch die von der EU-Kommission vorgeschlagenen Soforteinsatzteams ergänzt werden.[23] Sie sollen ad hoc gebildet werden können, um Mitgliedstaaten in Fällen eines akuten Massenzustroms irregulärer ImmigrantInnen zu unterstützen. Die EU-Kommission hält zwar nach wie vor die Bildung eines europäischen Grenzschutzkorps für „die effektivste Lösung“, die Schnelle Eingreiftruppe soll aber kein stehender Verband werden.[24] Stattdessen schwebt der Kommission ein „ständiges Reservoir“ von gelisteten, speziell ausgebildeten GrenzpolizistInnen vor, aus dem Frontex „bei Bedarf schöpfen kann“. Deutschland hat angeblich für diesen Pool „300 Experten angeboten“.[25] Über die personelle Stärke beim jeweiligen Einsatz, die Zusammensetzung, den Einsatzort, die Dauer, die Aufgaben sowie die Befehlskette soll – auf Anforderung eines betroffenen Mitgliedstaats – in jedem Einzelfall der/die ExekutivdirektorIn von Frontex entscheiden. Der Clou hierbei: Die Teammitglieder würden nicht zu Frontex-Bediensteten. Sie bleiben also GrenzschützerInnen ihres jeweiligen Mitgliedstaates, sollen aber der Befehlsgewalt des anfordernden Staates unterworfen werden. Weil dem so ist, können und sollen diese Schnellen Eingreiftruppen u.a. auch exekutiv tätig werden, etwa um unerlaubte Grenzübertritte zu verhindern oder Personen an den Außengrenzen zu kontrollieren, zu durchsuchen oder zu vernehmen. Strafrechtlich würden die Teammitglieder wie BeamtInnen des Einsatzstaates behandelt. Zivilrechtlich soll aber das Herkunftsland für seine Teammitglieder haften.
Frontex soll auch hier nur eine koordinierende Funktion übernehmen: EinE VerbindungsbeamtIn würde als Schnittstelle zu den Teammitgliedern bzw. zu dem Einsatzstaat fungieren. Zudem soll er/sie die Umsetzung des Einsatzplans überwachen sowie die Wirkung des Einsatzes des/der Teams abschätzen.
Erste Einsätze
Über die Kanarischen Inseln und Gibraltar retteten sich in diesem Jahr über 25.000 Bootsflüchtlinge nach Spanien – schon jetzt mehr als doppelt so viele, wie im gesamten Vorjahr. In Lampedusa und Sizilien landeten im ersten Halbjahr 9.500 Flüchtlinge, während es im Jahr 2005 gerade einmal 2.000 waren. Hunderte sind bei diesen verzweifelten Fluchtversuchen ertrunken, verhungert oder verdurstet.
Frontex hat nun vor den Kanaren die Grenzschutzaktion „Hera II“ begonnen und will in Kürze zwischen Sizilien, Malta und Griechenland das Patrouillenprojekt „Jason I“ starten. Hera II soll sieben bis neun Wochen dauern und von Frontex mit 3,2 Mio. Euro bezuschusst werden.[26] Dabei werden ein portugiesisches und ein italienisches Schiff sowie ein italienisches und ein finnisches Flugzeug die spanischen Behörden bei der Flüchtlingsabwehr unterstützen. Die operative Führung dieser Aktion liegt in Madrid, der Einsatz aber wird von Frontex koordiniert. Deutschland hatte die Entsendung von bis zu zwölf BeamtInnen der Bundespolizei angeboten.[27]
Die spanische Regierung tut so, als handele es sich hier um „gewaltlose Patrouillen, die nicht die Aufgabe hätten, die (Flüchtlingsboote) aufzuhalten und zur Umkehr zu zwingen, sondern die nur versuchten, durch Überredung und Registrierung die Besatzung und die Passagiere von ihrem Vorhaben abzubringen“[28] – was immer das auf Hoher See heißen mag. Die „Welt“ vom 31. Mai 2006 sprach jedenfalls davon, dass „abgefangene Flüchtlinge an ihre Herkunftsländer zurückgegeben“ werden sollten. Es dürfte nur eine Frage der Zeit sein, bis die EU die von Frontex entsandten GrenzschützerInnen dabei auch exekutiv mitmachen lässt.