Verpolizeilichung des Strafrechts: Neue EU-Richtlinie zur Terrorismusbekämpfung

von Elif Eralp

Mit einem Richtlinienvorschlag vom Dezember 2015 möchte die Europäische Kommission die geltenden EU-Vorschriften zur Strafbarkeit terroristischer Handlungen ausweiten.[1] Einmal mehr bleiben dabei Grundrechte außen vor.

Im Fokus sind vor allem ausländische terroristische KämpferInnen sowie in Drittländern an terroristischen Handlungen teilnehmende Reisende. Die Richtlinie, die die Mitgliedstaaten in ihr nationales Strafrecht umsetzen müssen, enthält Vorgaben, die aus grundrechtlicher Sicht höchst problematisch sind. Sie werden die nicht nur in Deutschland seit Jahren sichtbare Verpolizeilichung des Strafrechts weiter vorantreiben.

Die Richtlinie stellt eine Überarbeitung des Rahmenbeschlusses zur Terrorismusbekämpfung dar, dessen erste Fassung aus dem Jahre 2002 stammt und der bereits 2008 verschärft wurde.[2] Sie soll zum einen neuen internationalen Standards und von der EU eingegangenen Verpflichtungen Rechnung tragen. Zu letzteren zählt die Kommission insbesondere die Resolutionen 2178 (2014), 2249 (2015) und 2199 (2015) des UN-Sicherheitsrats[3] sowie das von der EU am 22. Oktober 2015 unterzeichnete Zusatzprotokoll zum Übereinkommen des Europarats zur Verhütung des Terrorismus.[4] Außerdem sollen die Empfehlungen der der OECD angegliederten Financial Action Task Force (FATF) von 2012 zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung umgesetzt werden.[5] Danach sollen die beteiligten Staaten nicht nur die Finanzierung terroristischer Handlungen unter Strafe stellen, sondern auch die terroristischer Organisationen und EinzeltäterInnen – und dies gemäß der Auslegung der EU-Kommission auch dann, wenn keine Verbindung zu einer bestimmten terroristischen Handlung besteht. Die EU-Kommission räumt selbst ein, dass sie mit der Richtlinie über die internationalen Vorgaben noch hinausgeht. Zum anderen sollen EU-weit einheitlich umfassende Maßnahmen geregelt werden, die geeignete Instrumente zur Erleichterung der Untersuchung und Verfolgung aller einschlägigen Vorgehensweisen von TerroristInnen vorsehen und dabei größere Lücken in der strafrechtlichen Reaktion vermeiden.

Weiter Terrorismusbegriff

Schon in der Diskussion um den Rahmenbeschluss von 2002 wurde der weite Begriff „terroristischer Straftaten“ heftig kritisiert, den die Richtlinie nun in Art. 3 übernimmt. Ziel der Taten ist demnach: „die Bevölkerung auf schwerwiegende Weise einzuschüchtern, öffentliche Stellen oder eine internationale Organisation rechtswidrig zu einem Tun oder Unterlassen zu zwingen oder die grundlegenden politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Strukturen eines Landes oder einer internationalen Organisation ernsthaft zu destabilisieren oder zu zerstören“. Die Liste möglicher Tathandlungen, die ebenfalls aus dem ursprünglichen Rahmenbeschluss übernommen wird, reicht von Angriffen auf das Leben oder die Freiheit der Person bis hin zu „schwerwiegenden Zerstörungen an einer Regierungseinrichtung … oder an einem Privateigentum, die zu erheblichen wirtschaftlichen Verlusten führen können“. Dass letzteres dazu führen könnte, auch militantere Aktionsformen beispielsweise im Kontext von Protesten gegen Gipfeltreffen als terroristisch zu kriminalisieren, sahen bereits die KritikerInnen des Rahmenbeschlusses von 2002. Selbst wenn es später nicht zu einer Verurteilung durch ein Gericht kommt, könnten aufgrund eines Anfangsverdachts weit reichende Ermittlungen vorgenommen werden, die zum Ausschnüffeln einer Vielzahl von Personen und Organisationsstrukturen führen.

Aus der Erstfassung des Rahmenbeschlusses übernimmt der Richtlinienvorschlag auch die Definition einer terroristischen Vereinigung (Art. 2c und 4), wobei sowohl das Anführen einer solchen Gruppierung als auch die Beteiligung einschließlich der Bereitstellung von Informationen sowie materiellen und finanziellen Mitteln unter Strafe gestellt werden soll.

In Titel III – Straftaten im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten – schreibt die Richtlinie den EU-Mitgliedstaaten detailliert vor, welche Handlungen sie in ihrem nationalen Recht unter Strafe stellen müssen. Die jetzigen Art. 12-14, schwerer Diebstahl, Erpressung und Ausstellung gefälschter Verwaltungsdokumente mit dem Ziel der Begehung einer terroristischen Straftat, fanden sich bereits im Rahmenbeschluss von 2002. Die Terrorismusfinanzierung (Art. 11) war dort nur als Finanzierung von terroristischen Vereinigungen vorgesehen und wird nun erweitert. Das gilt ebenfalls für die Art. 5-7 – öffentliche Aufforderung zur Begehung einer terroristischen Straftat, Anwerbung und Durchführung einer Ausbildung für terroristische Zwecke –, die mit dem Rahmenbeschluss von 2008 unter Strafe gestellt wurden. Als „öffentliche Aufforderung“ kann das „Zugänglichmachen einer Botschaft“ nun bereits dann gelten, „wenn dieses Verhalten, unabhängig davon, ob dabei terroristische Straftaten unmittelbar befürwortet werden, eine Gefahr begründet, dass eine oder mehrere solcher Straftaten begangen werden könnten.“ Ganz neu sind dagegen die Bestimmungen in Art. 8 – Absolvieren einer Ausbildung für terroristische Zwecke – sowie in Art. 9 und 10, die nicht nur Auslandsreisen einschließlich innerhalb der EU und in den Wohnsitz- bzw. Herkunftsstaat für terroristische Zwecke, sondern auch die Organisation oder sonstige Erleichterung solcher Reisen kriminalisieren. Bei den meisten dieser Handlungen sollen zudem Versuch, Beihilfe und Anstiftung ebenfalls strafbar sein, so beispielsweise der Versuch ins Ausland zu reisen mit der Motivation, für einen späteren eventuellen Anschlag nützliche Flugfertigkeiten zu erlernen.

Durch die Richtlinie werden also Handlungsweisen unter Strafe gestellt, die weit vor der eigentlichen Rechtsgutsverletzung, weit vor dem Versuch einer solchen und sogar weit vor einer konkreten Rechtsgutsgefährdung liegen. Es werden Tätigkeiten erfasst, die objektiv völlig neu­tral und alltäglich sind wie eine Reise ins Ausland, das Überweisen von Geld oder auch die Eröffnung eines Bankkontos. Frühe neutrale Vorbereitungshandlungen sind aber nicht strafwürdig, denn bis zur vermeintlich angestrebten Gewalttat sind noch sehr viele Zwischenschritte und die Überwindung der Hemmschwelle zum maßgeblichen tödlichen Tatentschluss erforderlich. Der/die potentielle TäterIn hat noch die Wahl, von der Gewalttat Abstand zu nehmen, vielleicht hat er/sie auch bloß mit dem Gedanken gespielt.

Vorverlagerung der Strafbarkeit

Mit dieser weiten Vorverlagerung der Strafbarkeit vor eine auch nur annähernd konkrete Gefährdung von Personen und mit der Kriminalisierung objektiv neutraler Handlungen werden wichtige Grundsätze verletzt, die Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips aus Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes sind. Nach den Grundsätzen des Tatstrafrechts und des Schuldprinzips, die eine strafwürdige Handlung voraussetzen, sowie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und dem ultima-ratio-Prinzip (Strafrecht als letztes Mittel zur Herstellung des Rechtsfriedens) können Gegenstand von Straftatbeständen nur Handlungen sein, die grundlegende Regeln des gesellschaftlichen Zusammenlebens verletzen und für sich genommen strafwürdiges Unrecht begründen. Der kriminelle Gedanke darf in einem demokratischen Rechtsstaat nicht strafbegründend sein. Das käme einem Gesinnungsstrafrecht gleich. An den knüpfen die beschriebenen Tatbestände aber primär an, wenn sie bei neutralen Handlungen wie dem Besteigen eines Flugzeugs allein wegen einer mutmaßlichen terroristischen Absicht hohe Freiheitsstrafen vorsehen.

Einem liberalen Strafrecht ist zudem die Aufklärung und Verfolgung bereits begangenen Unrechts immanent. Hier werden aber zur Vorbeugung von Gefahren neutrale Verhaltensweisen unter Strafe gestellt, die weit vor einem etwaigen Anschlag liegen. So betreibt man mit den Mitteln des Strafrechts eigentlich Gefahrenabwehr und legitimiert unter dem strafrechtlichen Deckmantel weit reichende polizeiliche Eingriffe, die als Instrumente der Gefahrenabwehr nicht zu rechtfertigen wären. Das bedeutet eine Verpolizeilichung des Strafrechts.

Die Erfahrungen mit dem 1976 eingeführten und seitdem mehrmals ausgeweiteten § 129a Strafgesetzbuch (StGB) zeigen, dass derartige Vorfeldtatbestände Türöffner für alle möglichen Ermittlungsbefugnisse sind – von der Telekommunikationsüberwachung und akustischen Wohnraumüberwachung über die Abfrage von Verkehrsdaten oder längerfristige Observationen bis hin zum Einsatz von Verdeckten ErmittlerInnen und V-Leuten oder zur Durchsuchung bei Dritten (§§ 100a ff., 161 Strafprozessordnung (StPO)). Befugnisse, die im Polizeirecht teilweise nicht oder nur eingeschränkt vorgesehen sind, werden über den Umweg des Strafrechts auch zur Gefahrenabwehr für den Staat nutzbar gemacht.

Diese Tatbestände bedeuten die Ausweitung der Überwachung aufgrund vager Verdachtsmomente, die sich häufig aus dubiosen Erkenntnissen von in- und ausländischen Geheimdiensten speisen. Die Befugnisse der Strafverfolgungsbehörden verlagern sich damit nicht nur zeitlich vor, sondern weiten sich auch insgesamt aus. Der strafprozessuale Verdachtsbegriff, der die Eröffnung von Ermittlungen ermöglicht, sie aber auch begrenzen soll, verliert hier völlig seine Konturen. Denn es geht nicht mehr darum, ob ein Anfangsverdacht für ein konkretes Anschlagsvorhaben an einem bestimmten Ort zu einer bestimmten Zeit vorliegt, sondern ob eine Anschlagsidee für die eventuell noch ferne Zukunft oder an einem noch ungewissen Ort existiert.

Und da sich diese Ermittlungen vor allem auf die nachzuweisende Motivation und damit auf etwaige Äußerungen im sozialen Umfeld beziehen, werden sie zwangsläufig auch viele völlig Unbeteiligte treffen. Ermittlungen, die solche Straftatbestände zum Gegenstand haben, greifen auf die inneren Einstellungen und sozialen Kontakte zu. Sie sind damit notwendigerweise ausgedehnter als Ermittlungen wegen einer Handlung, die weitgehend aus sich heraus eingestuft werden kann.

Was das bedeutet, zeigen Untersuchungen aus dem Jahre 2013 zu dem im August 2009 in Kraft getretenen „Gesetz zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten“ (GVVG), mit dem Art. 7 der Europaratskonvention zur Verhütung des Terrorismus und der EU-Rahmenbeschluss in der Fassung von 2008 („Ausbildung für terroristische Zwecke“) umgesetzt werden sollten. Danach werden in den Verfahren nach den neu eingeführten Strafbestimmungen[6] häufig zahlreiche Ermittlungsmaßnahmen nebeneinander eingesetzt, die insgesamt zu einer ausgesprochen hohen Überwachungsdichte führten.[7] So kann das gesamte persönliche und berufliche Umfeld der Verdächtigten in den Fokus geraten.

Kein konkreter Anschlagsbezug erforderlich

Zu der Problematik der Vorfeldtatbestände kommt hinzu, dass sich nach der Richtlinie die Vorbereitung nicht auf eine konkret geplante und in gewissen Zügen umrissene Gewalttat beziehen muss. Nach Art. 15 ist es bei nahezu allen nach der Richtlinie definierten Vorfeldstraftaten weder erforderlich, dass tatsächlich eine terroristische Straftat begangen wird, noch dass eine Verbindung zu einer anderen bestimmten terroristischen Straftat hergestellt wird (Art. 5 bis 10 und 12). Ausnahmen gelten nach Art. 11 Abs. 1 bei der Terrorismusfinanzierung, wenn es um die Finanzierung weniger schwerer Taten wie die öffentliche Aufforderung oder Anwerbung für terroristische Taten geht. Nach Abs. 2 ist es aber bei schwereren terroristischen Taten, wozu u.a. das Reisen ins Ausland zwecks Besuchs eines sogenannten Terrorcamps zählt, nicht erforderlich, dass die Gelder tatsächlich ganz oder teilweise dazu verwendet werden, diese Straftat zu begehen oder zu deren Begehung beizutragen, noch ist es erforderlich, dass der/die TäterIn weiß, für welche konkrete Straftat sie verwendet werden sollen. Diese Tatbestände geraten wegen der vorausgesetzten noch wenig umrissenen künftigen terroristischen Tat daher auch in Konflikt mit dem Bestimmtheitsgrundsatz aus Art. 103 Abs. 2 GG.

Kritik im Bundesrat und Bundestag

Der Rechtsausschuss des Bundesrats hat vieler dieser Bedenken geteilt und mit Zustimmung vor allem der mit linker, grüner und sozialdemokratischer Beteiligung regierten Bundesländer einen kritischen Beschluss angenommen. Da der Bundesrat sich aber letztlich dem Votum des federführenden Europaausschusses angeschlossen hat, der keine Bedenken hatte, ist die Richtlinie ohne kritische Stellungnahme zur Kenntnis genommen worden. Subsidiaritätsbedenken wurden erst gar nicht geäußert. Auch der Bundestag hat seine Möglichkeit der Einflussnahme auf die EU-Gesetzgebung – wie so häufig – verstreichen lassen und weder eine Subsidiaritätsrüge noch eine kritische Stellungnahme abgegeben. Ein entsprechender Antrag der Linken wurde abgebügelt.[8]

Dabei sind Subsidiaritätsbedenken im Sinne des Art. 5 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) angebracht. Da es sich bei der Regelungsmaterie, wie beschrieben, der Sache nach nicht um Strafrecht, sondern um Gefahrenabwehr handelt und die EU keine Ermächtigungsgrundlage für Harmonisierungsmaßnahmen in diesem Bereich hat, kann bereits ihre Kompetenz für den Erlass einer solchen Richtlinie angezweifelt werden. Die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips im engeren Sinne ist ebenfalls äußerst fragwürdig, denn es erscheint nicht ausgeschlossen, dass die Ziele der Richtlinie auch durch die Mitgliedstaaten ausreichend verwirklicht werden könnten. Die EU-Kommission bleibt jedenfalls den Nachweis dafür schuldig, dass die als nicht ausreichend angesehene Effektivität der Terrorismusbekämpfung an mangelnden einheitlichen und weitgehenden Straftatbeständen in den Mitgliedstaaten liegt. Dafür bedürfte es einer umfassenden Evaluation in allen Mitgliedstaaten. Eine solche Untersuchung würde vermutlich zu Tage fördern, dass die Probleme der Terrorismusbekämpfung in der EU keineswegs in Strafbarkeitslücken oder nicht harmonisierten Vorschriften, sondern – wenn überhaupt – in mangelnden Erkenntnissen über begangene Straftaten und in Nachweisproblemen sowie in Schwierigkeiten des Informationsaustauschs und der Kooperation zu suchen sind.

Letztlich ist die Richtlinie jedenfalls nicht verhältnismäßig, denn der vermeintliche Nutzen steht außer Verhältnis zur Verletzung der auch durch die EU-Grundrechtecharta verbrieften Grundrechte (auf Privatsphäre – Art. 7; auf den Schutz personenbezogener Daten – Art. 8) sowie wesentlicher rechtsstaatlicher Prinzipien: der Grundsätze des Tatstrafrechts, des Schuldprinzips sowie des ultima-ratio-Prinzips und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (Art. 49).

Verhandlungen im Rat: kaum Verbesserungen

Die Bundesregierung hatte ebenfalls kein Interesse an einem Veto und hat ihre anfänglichen Bedenken für eine Kompromissversion zurück gestellt. Sie konnte in den Verhandlungen auf Ratsebene kleinere Verbesserungen erreichen: So sollen nur noch Reisen in ein Land außerhalb der EU unter Strafe gestellt werden. Auch beim Tatbestand der Finanzierung des Terrorismus gibt es kleinere Einschränkungen gegenüber dem Kommissionsvorschlag: Sofern es um die Finanzierung geringerer Straftaten geht, soll ein Zusammenhang zu einer einigermaßen konkretisierten Handlung erforderlich sein. An der grundsätzlichen Problematik der Kriminalisierung objektiv neutraler Handlungen und der Strafbarkeitsvorverlagerung ändert sich freilich ebenso wenig wie an den insgesamt sehr unbestimmten Straftatbeständen, die überwiegend keinen Bezug zu einer konkreten Gewalttat aufweisen müssen, und der weiten Versuchs- und Beteiligungsstrafbarkeit.

Im Rahmen der Ratsverhandlungen ist neben dem Löschen auch das problematische Sperren von Webseiten als mögliche Maßnahme der Terrorismusbekämpfung aufgenommen worden – zwar nicht in einem eigenen verbindlichen Artikel, sondern wegen des Widerstandes einiger Mitgliedstaaten nur in den Erwägungsgründen (Erwägungsgrund 7). Gleiches gilt für den Verweis auf Ermittlungsmethoden wie die „Überwachung des Kommunikationsverkehrs, die verdeckte Überwachung einschließlich elektronischer Überwachung, die Erfassung, Registrierung und Aufnahme von Äußerungen und Gesprächen in privaten oder öffentlichen Fahrzeugen oder an privaten oder öffentlichen Orten sowie von Bildmaterial von Personen in öffentlichen Fahrzeugen und an öffentlichen Orten sowie Finanzermittlungen“ (Erwägungsgrund 15a).

Inzwischen hat der „Trilog“ zwischen dem Rat, der Kommission und dem Europäischen Parlament begonnen. Dass sich im Parlament eine grundrechtsfreundlichere Mehrheit finden würde, die die Richtlinie noch einschränken könnte, zeichnet sich bisher leider nicht ab. Die Verhandlungen sollen bis Juni 2016 abgeschlossen werden und die Richtlinie anschließend in Kraft treten.

Sie muss danach von den Mitgliedstaaten in ihr Recht umgesetzt werden. Die bisherigen Erfahrungen nicht nur in Deutschland lassen jedoch wenig Hoffnung, dass die nationalen Parlamente dabei Zurückhaltung üben und eine Lösung suchen würden, die den Schaden für die Grundrechte soweit wie möglich begrenzt.

[1]   Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Terrorismusbekämpfung und zur Ersetzung des Rahmenbeschlusses 2002/475/JI zur Terrorismusbekämpfung, KOM(2015)625 endg.; Ratsdok. 14926/15
[2]   s. Amtsblatt der EU L 164 v. 22.6.2002 und L 330 v. 9.12.2008
[3]   s. unter www.un.org/depts/german/sr/fs_sr_zwischenseite.html
[4]   SEV-Nr. 217; www.coe.int/de/web/conventions/full-list/vonventions/treaty/217
[5]   www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations. html
[6]   Vorbereitung, Aufnahme von Beziehungen zur Begehung sowie Anleitung zur Begehung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat, § 89a, 89b und 91 StGB
[7]   vgl. Bericht der Regierungskommission zur Überprüfung der Sicherheitsgesetzgebung in Deutschland vom 28. August 2013, S. 46
[8]   BT-Drs. 18/7542 v. 16.2.2016