Der Ausbau des Zollkriminalamtes (ZKA) Anfang der 90er Jahre rückte die Zollverwaltungen nur kurzfristig ins Rampenlicht der öffentlichen Diskussion. Der Zollfahndungsdienst wird allenfalls als kleiner Bruder der Polizei wahrgenommen, seine Befugnisse und Methoden – und die daraus resultierenden Gefahren für die Bürgerrechte – werden selbst von PolizeikritikerInnen kaum zur Kenntnis genommen. Kein Wunder also, daß auch die europäische Zusammenarbeit der Zollbehörden im Hintergrund bleibt.
Ebenso wie der britische gehört der deutsche Zoll zu den starken Zolldiensten in der EU. Er verfügt nicht nur über Befugnisse der Warenabfertigung und Kontrolle an der Grenze und im grenznahen Raum, sondern besitzt mit seinem Zollfahndungsdienst darüber hinaus alle strafprozessualen Ermittlungsbefugnisse, die auch der Polizei zukommen – von der Durchsuchung bis zur Telefonüberwachung und verdeckten Ermittlung. Zuständig ist der Zoll für alle Ein- und Ausfuhrdelikte – vom „gewöhnlichen“ Bannbruch, d.h. der Hinterziehung von Zollabgaben, über den Handel mit kontrollierten oder verbotenen Waren (Drogen, Waffen, Nuklearmaterial, Sondermüll) bis hin zur Geldwäsche.
Diese Doppelrolle als Verwaltungs- und Strafverfolgungsbehörde kennzeichnet auch die internationale Zollkooperation. Für den Informationsaustausch und die Abwicklung von Ersuchen um Unterstützung durch ausländische Zollbehörden steht nicht nur das Instrument der Rechtshilfe zur Verfügung. Die von der Bundesrepublik geschlossenen bi- und multilateralen Zollunter-stützungsabkommen eröffnen auch den regionalen Zollfahndungsämtern den unmittelbaren Amtshilfeweg.
Die Polizei hat es hier schwerer. Zwar können auch polizeiliche Ersuchen im Rahmen des Dienstverkehrs mit dem Ausland – via Interpol – direkt an Nationale Zentralbüros (NZBs) ausländischer Polizeien gerichtet werden. Der Interpol-Verkehr läuft aber immer über die NZBs, d.h. in der Bundesrepublik über das Bundeskriminalamt (BKA). Spätestens wenn um die Durchführung von Zwangsmaßnahmen ersucht wird oder eine Information ins gerichtliche Hauptverfahren eingeführt werden soll, bedarf es eines zeitaufwendigen, förmlichen justitiellen Rechtshilfeersuchens. Informationen aus dem Amtshilfeverkehr der Zollbehörden sind demgegenüber unmittelbar gerichtlich verwertbar.
Die Interpol der Zollbehörden
Mit dem 1950 gegründeten ‚Customs Cooperation Council‘ (Brüsseler Zollrat, CCC) verfügen die Zollbehörden auch über eine internationale Organisation, die ähnliche Funktionen wie IKPO-Interpol im Polizeibereich wahrnimmt. Strebten die 17 europäischen Gründerstaaten anfangs vor allem eine Angleichung der Zoll- und Tarifsysteme an, so konzentrierte sich die 1993 in „Weltzollorganisation“ (WCO) umbenannte Organisation mit nunmehr 136 Mitgliedstaaten seit Anfang der 80er Jahre mehr und mehr auch auf die quasi-polizeiliche Funktion des Zolls. 1983 wurde ein eigenes „Enforcement Committee“ gegründet. Wie Interpol verfügt die WCO über keine exekutiven Befugnisse und hat daher vor allem eine Vermittlerrolle: Dabei muß zwischen starken Zollbehörden mit umfangreichen Ermittlungsbefugnissen und den eher schwachen, welche die Ermittlungen im Inland an die Polizei abgeben müssen, ausgeglichen werden. Zum anderen existiert eine Kluft zwischen armen und reichen Staaten, so daß eine der wesentlichen Aufgaben der WCO in der Koordination von Ausbildungs- und Ausrüstungshilfen besteht, die vielfach über das Drogenkontrollprogramm der UN (UNDCP) finanziert werden.
Während Interpol die von den polizeilichen NZBs gemeldeten Sicherstellungen von Drogen bearbeitet, nimmt die WCO Nachrichten der Zollfahndungen entgegen und setzt sie in sog. Trendmeldungen um, die die nationalen Zollbehörden über neue Schmuggelmethoden und -wege sowie Profile von Schmugglern und Kurieren informieren. Seit Mitte der 80er Jahre war die WCO vermehrt der Ort, an dem Zollfahndungsdienste der europäischen Staaten Sonderoperationen und gemeinsame Informations- und Kommunkationsinstrumente vereinbarten.
Zollkooperation in Europa
Während die Kompetenzen für die Zusammenarbeit der EU-Staaten im Polizeibereich bis heute bei den Mitgliedstaaten liegen, hatten die Organe der EG (Kommission und Rat) im Zollbereich seit langem eine Zuständigkeit, die sich aus der Zollunion ableitet. Diese wurde schon in den „Römischen Verträgen“ vereinbart und 1968 für industrielle und 1970 für Agrarprodukte vollendet. Die Rechtssetzungskompetenz der EG wurde 1987 durch die „Einheitliche Europäische Akte“ weiter ausgedehnt.
Ist die Rechtssetzungskompetenz zwischen der Gemeinschaft und den Mit-gliedstaaten geteilt, so liegt die Verwaltungsbefugnis und erst recht die Strafverfolgung eindeutig bei letzteren. Die rechtliche Basis für diese Kooperation wurde durch das sog. „Neapeler Abkommen“ 1967 zwischen den damals noch sechs EWG-Staaten geregelt. „Damit,“ so Ministerialrat Uwe Wewel vom Bundesfinanzministerium, dem der Zoll untersteht, „war man rechtzeitig für die Vollendung der Zollunion in der EG vorbereitet. Eine Unterscheidung von Zuständigkeiten der EG und der Mitgliedstaaten fand seinerzeit noch nicht statt, weil die EG kein eigenständiges Instrumentarium hatte. Dies wurde erst 14 Jahre später mit der EG-Amtshilfe-Verordnung 1468/81, in der die Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten untereinander und der Mitgliedstaaten mit der Kommission geregelt wird, geschaffen.“
Abkommen und Verordnung überlagerten sich. In der Praxis wurden Ersuchen oft auf beide Rechtsgrundlagen gestützt.
Ein solch pragmatischer Zugang kennzeichnet auch die Kooperation der Zollbehörden nach dem Beschluß zur Vollendung des Binnenmarktes 1985. Ähnlich wie im Polizeibereich wurde argumentiert, daß der durch die Aufhebung der Binnengrenzen angeblich zu erwartende Sicherheitsverlust auszugleichen sei. Die Ausarbeitung von Ausgleichsmaßnahmen im Zollbereich kam dabei der „Groupe d’assistance mutuelle“ (GAM, Gruppe gegenseitige Amtshilfe) zu. Dies beinhaltete zum einen die Überarbeitung des Neapeler Abkommens („Neapel II“) sowie die Verstärkung der informationellen Zusammenarbeit durch den Aufbau eines Zollinformationssystems (ZIS).
Wie unter dem Dach der WCO wurden auch im Rahmen der GAM Sonderoperationen und gemeinsame Daten- und Kommunikationssysteme zur Bekämpfung des Drogenschmuggels vereinbart. Wurden bei der WCO das „Balkan-Info“ (für LKW-Kontrollen auf der Balkan-Route) und das „CARGO-Info“ (für den Luftfrachtverkehr) organisiert, so kamen bei der GAM Datensysteme für maritime Kontrollen zustande: Das „MAR-Info“ (für die kommerzielle Schiffahrt) und das ‚Yacht-Info‘ (für private Schiffe). Das deutsche ZKA übernahm Zentralstellenfunktionen für alle vier Systeme.
Eine ähnliche Arbeitsteilung findet sich bei den Sonderoperationen. Während man sich unter dem Dach des Zollrates wiederum auf den LKW-Verkehr auf der Balkan-Route konzentrierte, wurden maritime Sonderoperationen – wie z.B. die „Operation Octopus“ 1993 – im Rahmen der GAM koordiniert. Die Sonderoperationen der GAM waren nicht auf den EU-Rahmen beschränkt. An „Octopus“ beteiligten sich 14 europäische Staaten. In einem Zeitraum von zwei Wochen wurden „aus dem südeuropäischen bzw. nord-afrikanischen Raum kommend(e) und in Richtung Nord-, Ost- und Westeuropa fahrend(e Schiffe) lokalisiert und fortlaufend beobachtet (…). Schließlich waren bei ausreichender Verdachtslage operative Maßnahmen durch die zuständigen nationalen Verwaltungen vorgesehen, wobei nicht nur die Sicherstellung von Rauschgift, sondern die weitestgehende Verfolgung der Objekte, z.B. durch kontrollierte Lieferung, als vorrangiges Ziel angestrebt wurde. Dies bedeutete, daß flächendeckend eine Überwachung von Süd- bis Nordeuropa unter Einschluß (…) des Ostseebereichs rund um die Uhr sichergestellt werden mußte.“
Nachrichten über verdächtige Schiffe wurden zwischen der Koordinationseinheit beim Kölner ZKA und den beteiligten Lagezentren der Zollfahndungsdienste „unter Nutzung des Yacht- bzw. MAR-Info-System“ sowie mit Hilfe des SCENT (System Customs Enforcement Network) ausgetauscht, an das sowohl die Zollbehörden der EU-Mitgliedstaaten als auch die Europäische Kommission angeschlossen sind:
„Mit SCENT werden innerhalb kürzester Zeit alle Arten von Informationen an alle Dienststellen, die angewählt werden, weitergegeben. Die nicht zur Europäischen Union gehörenden Mitgliedstaaten sind via SCENT darüber hinaus per Telex direkt anwählbar.“ Als Rechtsgrundlage für den Datenaustausch dienten neben bilateralen Zollverträgen sowohl das Neapeler Abkommen als auch die EG-Verordnung 1468/81. Eine weitere Großoperation dieser Art fand 1995 unter dem Titel „Piranha“ statt.
Auch nach dem Inkrafttreten des EU-Vertrages bleiben die Zollkompetenzen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten verteilt. Zudem wurde in Art. K.1 Nr. 8 EUV die Zollkooperation als Angelegenheit der Regierungs-zusammenarbeit in der „Dritten Säule“ definiert. Paradoxerweise wurden damit Behörden, die den Finanzministerien unterstehen, dem Rat der Innen- und Justizminister und dem zugehörigen K.4-Komitee zugeordnet.
ZIS – ein Instrument der beobachtenden Fahndung
1992 präsentierte die Kommission einen Vorschlag für eine erneuerte EG-Amtshilfeverordnung, deren zentraler Bestandteil das 2Zollinformationssystem“ ZIS darstellt. Ein überarbeiteter Entwurf von 1993 (im folgenden: VOE) steckt derzeit im Beratungsverfahren des Europaparlamentes.
Bereits vor 1993 war das ZIS Gegenstand von Verhandlungen der GAM, die in der „Dritten Säule“ fortgeführt wurden. Diese Konvention (Konv.) wurde im Juli 1995 unterzeichnet und geht nun in die nationalen Ratifizierungsprozesse.
Unterschiede zwischen beiden Texten ergeben sich fast ausschließlich bei der rechtlichen Zweckbestimmung des ZIS. Ansonsten handelt es sich um dasselbe System, das sowohl Daten der Kommission als auch der Mitgliedstaaten enthält, bei der Kommission zentral betrieben wird und über Terminals der Mitgliedstaaten abrufbar ist.
Die Ausschreibung im ZIS gibt u.a. an, was die Kontrollierenden bei einem „Treffer“ zu tun haben: Feststellung und Unterrichtung, verdeckte Registrierung oder gezielte Kontrolle (Art. 5, I Konv., Art. 27, I VOE). Das ZIS soll also eine beobachtende Fahndung ermöglichen. Die Ergebnisse der verdeckten oder gezielten Kontrolle der ausschreibenden Behörde mitgeteilt. Nicht umsonst enthält ZIS vorwiegend Verdachtsdaten. Personendaten dürfen gespeichert, wenn es „vor allem aufgrund früherer illegaler Handlungen tat-sächliche Anhaltspunkte dafür gibt, daß die betreffende Person eine schwere Zuwiderhandlung gegen einzelstaatliche Rechtsvorschriften (bzw. gemeinschaftliche Zoll- und Agrarregelungen, Anm. HB) begangen hat, begeht oder begehen wird“ (Art. 5, II Konv., Art. 27, II VOE).
Personenbezogene Daten können auch an Drittstaaten weitergegeben ; internationalen und regionalen Organisationen soll durch zusätzliche Protokolle der Direktzugriff ermöglicht (Art. 7, 8 Konv.; Art. 29, 30 VOE).
Auskunftsersuchen können bei jedem Mitgliedstaat oder der Kommission gestellt und je nach innerstaatlichem Recht oder den „intern anwendbaren Regeln“ der Kommission beantwortet oder abgelehnt (Art. 15 Konv., Art. 36 VOE). Die nationalen Datenschutzbeauftragten sowie eine „gemeinsame Aufsichtsbehörde“ sollen das ZIS kontrollieren. Datenschutzfragen unterliegen aber nur dann einer Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), wenn die Daten von der Kommission eingegeben wurden (Art. 36, Abs. 5 VOE). In der Konvention dagegen soll der EuGH nur für Streitigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten zuständig sein, wenn diese sich nach Ablauf eines halben Jahres im Rat nicht einigen konnten (Art. 27 Konv.).
Neapel II
Die Doppelgleisigkeit der Zoll-Amtshilfe-Regelungen bleibt auch jenseits der Bestimmungen zum ZIS erhalten. Die generellen Amtshilferegelungen im obigen Verordnungsentwurf und im Entwurf des „Übereinkommens über gegenseitige Unterstützung der Zollverwaltungen“ (Neapel II) sind bis auf die gemeinschaftlichen Bezüge – Zollregelungen im VOE und die einzelstaatlichen Bestimmungen in Neapel II – fast identisch: Amtshilfe soll mit und ohne Antrag möglich sein, die Ergebnisse gelten vor Gericht als Beweismittel.
Schon unter der deutschen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 1994 war ein erster vollständiger Entwurf des Abkommens präsentiert worden. Auch der jetzt vorliegende Entwurf enthält noch Vorbehalte einzelner Delegationen. Dennoch sind die Linien der weiteren Verhandlung bereits klar. Im Gegensatz zum VOE, der nur allgemeine Bestimmungen der Amtshilfe enthält, zeichnet sich der „Neapel II“-Entwurf in Titel IV durch die Verrechtlichung ‚besonderer Formen der Zusammenarbeit‘ aus: „In den (…) näher bezeichneten Fällen können Bedienstete der ersuchenden Behörde (…) mit Zustimmung der ersuchten Behörde auf dem Gebiet des ersuchten Staates tätig “ (Art. 17, I, S. 1). Sofern das nationale Recht dies nicht verbietet (Art. 17, III) – und das ist soweit ersichtlich in den EU-Staaten nicht der Fall – sollen grenzüberschreitende Nacheile und Observation, Kontrollierte Lieferung, Verdeckte Ermittlungen und gemeinsame Ermittlungsgruppen möglich sein im Bereich des illegalen Handels mit Drogen und ihren chemischen Vorläu-fersubstanzen, bei Geldwäsche, Subventionsbetrug und Handel mit sonstigen verbotenen Waren (Art. 17, II). Je nach nationalem Recht muß für ein Ersuchen dieser Art eine justitielle Anordnung erwirkt . Ansonsten bleibt die Ent-scheidung über eine solche Zusammenarbeit ausschließlich im Rahmen der Amtshilfe und ist damit nur an die Zustimmung der betreffenden Zollbehörde gebunden.
Ein Teil dieser grenzüberschreitenden Methoden war bereits im „Schengener Durchführungsübereinkommen“ (SchDük) von 1990 vereinbart worden. Die vorliegenden Regelungen im Zollbereich gehen aber in mehrfacher Hinsicht darüber hinaus: Im SchDük mußten die Vertragsstaaten in beigefügten Proto-kollen die vorgesehenen Begrenzungen noch definieren. In Art. 18 Neapel II keine zeitlichen oder räumlichen Begrenzungen für die Nacheile gesetzt. Die Befugnisse bei der Nacheile (Art. 41 SchDük, Art. 18 Neapel II) und der Observation (Art. 40 SchDük, Art. 19 Neapel II) sind weitgehend gleich (Bindung ans nationale Recht und an die Anweisungen der zuständigen Behörde; Mitführen, aber kein Einsatz von Waffen; kein Betreten von Gebäuden, Wohnungen etc.). Im SchDük mußten die Vertragsstaaten die räumlichen und zeitlichen Begrenzungen bei der Nacheile noch in beigefügten Protokollen eigens vereinbaren. In Neapel II sind solche Begrenzungen nicht mehr vorgesehen.
Die kontrollierte Lieferung war in Art. 73 SchDük nur für illegale Drogen gestattet, in Art. 20 Neapel II wird sie auf alle „Verbotswaren“ ausgedehnt. Der Schengener Artikel sieht neben der Vorwegbewilligung des ersuchten Staates nur die grundsätzliche Möglichkeit der kontrollierten Lieferung vor. Die Zollregelung ist erheblich detaillierter.
Auch der Einsatz von V-Leuten und verdeckten Ermittlern jenseits der Staatsgrenzen (unter Beteiligung der sie führenden Beamten) sowie die Einrichtung von gemeinsamen Ermittlungsgruppen war im SchDük nicht enthalten. Das erneuerte Neapeler Abkommen wäre damit der erste völkerrechtliche Vertrag, in dem solche Bestimmungen aufgenommen .
Im Entwurf der deutschen Delegation waren ferner Bestimmungen über eine „Recherchedatei“ vorgesehen, die nach den Vorstellungen der Zoll-Arbeitsgruppe vorerst gestrichen sollen. Ein weiteres Abkommen ist damit vorpro-grammiert: Bereits heute nehmen Zoll-Verbindungsbeamte an der EUROPOL-Drogen-Einheit (EDU) in Den Haag teil. Der Weg zu Eurozoll ist vorgezeichnet.