von Leon Hempel und Eric Töpfer
Überwachungskameras sind aus dem Alltag deutscher Städte kaum noch wegzudenken. Die polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Plätze konnte zwar bisher in Berlin nicht durchgesetzt werden, allerdings filmen zahlreiche private und halböffentliche Kameras auch im öffentlichen Raum.[1]
„Die Unterstützung des Schutzes einzelner, besonders gefährdeter Objekte mit den Mitteln optischer Überwachungstechnik wird unter Beachtung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung gesetzlich geregelt. Eine Videoüberwachung öffentlicher Plätze wird nicht ins Auge gefasst“, heißt es im Koalitionsvertrag zwischen SPD und PDS vom 16. Januar 2002. Berlin gehört damit neben Hamburg, Rheinland-Pfalz und Thüringen weiterhin zu den Bundesländern ohne eine polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlage für die Videoüberwachung „gefährlicher Orte“.
Letzteres bedeutet jedoch nicht, dass im öffentlichen Raum keine persönlichen Daten mit Polizeikameras gesammelt würden. Nur ist ihr Einsatz anlassbezogen und zeitlich befristet. Dauerhaft in den Blick nehmen den öffentlichen Raum nur die 90 Kameras der Verkehrsregelungszentrale, die vor allem Unfälle in Tunneln erfassen sollen. Weder Nummernschilder noch Fahrzeuginsassen, so bestätigte uns der Leiter der Zentrale, seien zu erkennen, eine Bildaufzeichnung finde nicht statt. Zwei Polizeihubschrauber sind mit Video und Bildübertragung ausgerüstet.[2] Sie werden sowohl zur Verkehrsüberwachung als auch zur Beobachtung von Großveranstaltungen und Demonstrationen eingesetzt und bei kriminalpolizeilichen Einsätzen angefordert.
Das „Videografieren“ von Demonstrationen ist seit den späten 60er Jahren bekannt und wurde 1989 in den §§ 12a und 19a des Versammlungsgesetzes verrechtlicht.[3] Seitdem kann die Polizei DemonstrantInnen fotografieren und filmen, wenn „tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen“. Ähnliches regelt § 24 des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (ASOG) für alle anderen Veranstaltungen oder Ansammlungen. Die von Kameraanlagen in Sportstadien aufgezeichneten Bilder können aufbewahrt werden, wenn sie zur Strafverfolgung oder Gefahrenabwehr benötigt werden. Zudem kann sich die Polizei in diesen Fällen auf den 1992 eingeführten § 100c der Strafprozessordnung (StPO) berufen, der die verdeckte Videoüberwachung erlaubt, sofern der „Gegenstand der Untersuchung eine Straftat von erheblicher Bedeutung“ ist. Verdeckt filmen darf die Polizei nach § 25 ASOG auch zur Prävention solcher Straftaten.
In die Videoüberwachung an Dienstgebäuden des Landes Berlin ist die Polizei nur involviert, wenn es sich um Polizeigebäude handelt. Sie handelt dann im Rahmen ihres Hausrechts. Anders verhält es sich seit Anfang 2003 mit „gefährdeten Objekten“. Wie im Koalitionsvertrag vereinbart, verabschiedete die rot-rote Koalition eine Ergänzung des ASOG zur Bildaufnahme und -aufzeichnung an als gefährdet eingestuften Objekten und benachbarten Grün- und Straßenflächen (§ 24a).[4] Laut Begründung sind mit dieser vagen Bestimmung „insbesondere Religionsstätten, Denkmale oder Friedhöfe, denen antisemitische und oder fremdenfeindliche Straftaten drohen“ gemeint. Bisher wurden die Pläne nicht umgesetzt. Fest steht aber, dass der Innensenator der bankrotten Stadt Videoüberwachung als Mittel sieht, Personalkosten bei der Polizei zu senken.[5] Dass die Weitergabe „sicherheitsrelevanter Informationen“ durch Private an die Polizei im Bereich des Objektschutzes zu den Kernpunkten der im Frühjahr 2002 geschlossenen Sicherheitspartnerschaft zwischen Landespolizei und dem Regionalverband privater Sicherheitsunternehmen gehört, ist sicher kein Zufall.[6]
Einen Sonderfall stellt in Berlin die Videoüberwachung im Regierungsviertel dar. Um Gefahren für Verfassungsorgane und Bundesministerien zu erkennen, ist der Bundesgrenzschutz (BGS) nach § 27 BGS-Gesetz befugt, „selbsttätige Bildaufnahme- und Bildaufzeichnungsgeräte“ erkennbar einzusetzen. Falls Aufzeichnungen nicht zur Abwehr gegenwärtiger Gefahren oder für die Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt werden, sind sie unverzüglich zu löschen. Wenn es an den vom BGS zu schützenden Objekten zu Veranstaltungen oder Ansammlungen kommt, kann er diese nach § 26 BGS-Gesetz filmen. 2001 waren 1.477 Kameras an 55 Gebäuden der Bundesregierung in fünf Städten installiert – die große Mehrheit davon in Berlin.[7] Nur am Präsidialamt, am Kanzleramt, am Auswärtigen Amt sowie an den Ministerien für Inneres und Justiz ist der BGS für die Videoüberwachung zuständig.[8] Ansonsten sind es Pförtnerdienste der Ministerien und – im Falle des Verteidigungsministeriums – die Feldjäger, bei denen die Bilder zusammenlaufen. Am Bundestag und seinen Liegenschaften ist es die Polizei des Deutschen Bundestages, die „Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung … durch Aufklärung im Nahbereich“ abwehren soll.[9] Eine Aufzeichnung der Bilder findet in allen Fällen nur bei Alarm statt. Für den Personenschutz ist das Bundeskriminalamt (BKA) zuständig, das nach §§ 22 und 23 BKA-Gesetz zum Schutz von Mitgliedern der Verfassungsorgane videoüberwachen darf.
Auch in der Gemeinsamen Leitstelle von BGS und Berliner Landespolizei zum Schutz des Regierungsviertels sollen Bilder von Überwachungskameras zusammenlaufen.[10] Von welchen Kameras diese Bilder stammen, ob permanent beobachtet wird und wie die Zusammenarbeit von BGS und Polizei für diesen Bereich geregelt ist, ist nicht bekannt.
Privat und (halb)öffentlich, aber nicht hoheitlich
Die überwältigende Mehrheit der Berliner Kameras ist Eigentum privater oder (halb)öffentlicher nicht-hoheitlicher Akteure. Obwohl es aufgrund einer fehlenden Registrierungspflicht keine verlässlichen Angaben zur Zahl der Überwachungskameras in Berlin gibt, lässt sich grob, aber wohl ohne Übertreibung schätzen, dass diese in die Zehntausende geht. Tür-zu-Tür-Umfragen in der nördlichen Friedrichstraße im Bezirk Mitte sowie in der Moabiter Turmstraße haben ergeben, dass dort in jedem vierten Geschäft oder anderweitig öffentlich zugänglichen Räumen (Hotels, Restaurants, Banken, Bahnhöfe etc.) Systeme zur Videoüberwachung mit durchschnittlich fünf Kameras eingesetzt werden.[11] Hochgerechnet auf die etwa 7.000 Berliner Einzelhandelsfirmen hieße dies, dass dort knapp 1.800 Systeme mit mehr als 8.700 Kameras in Betrieb sein müssten. Dass Firmen mehr als eine Filiale haben, berücksichtigt diese Schätzung ebenso wenig wie die 700 Banken, 300 Tankstellen und mehr als 150 Museen, in denen Videoüberwachung meist Standard ist.[12] Auch nicht gezählt wurden die zahlreichen Objektschutzkameras an öffentlichen und privaten Gebäuden oder die Videosysteme im Sozialamt Neukölln, in den Universitäten, einigen Schulen, Sportstadien, Schwimmbädern, Krankenhäusern, Wohnsiedlungen und auf Spielplätzen.
Bei vielen dürfte es sich um relativ kleine, isolierte und einfache Systeme handeln. Wie früher Spiegel dienen ihre Kameras der Kontrolle von Geschäftsräumen gegen Diebstahl. Aber sie helfen in Zeiten „schlanker Dienstleistung“ auch zu sehen, ob Kunden warten oder Kassen zu besetzen sind. Die aufgenommenen Bilder finden selten die ungeteilte Aufmerksamkeit des Personals, und aufgezeichnet wird auch nicht überall.
Anders sieht es in den meisten Supermärkten, Kaufhäusern, Tankstellen, Banken oder Museen aus: Bildaufzeichnung – teilweise nur bei Alarm – ist hier üblich, da es gerichts- und versicherungsverwertbare Beweise zu sichern gilt. Teilweise wird das Geschehen in Kontrollräumen vor Ort beobachtet – aber auch dort ist das Personal selten ausschließlich mit der Beobachtung beschäftigt. Häufig gibt es nachts Bildaufschaltungen zu privaten Sicherheitsdiensten zur Verifizierung stiller Alarme. Manche Supermärkte haben auch die Beobachtung zur Detektion von Diebstahl ausgelagert: So bietet etwa das Objektschutzunternehmen „Berliner Wache“ eine Videofernüberwachung durch seine Sicherheitszentrale samt Interventionen durch die uniformierte Motorradstreife an.[13]
Bei Personen, Sachen oder Einrichtungen, die „besonders gefährdet sind und (bei denen) ein öffentliches Interesse an ihrer Sicherheit besteht“, wie z.B. Museen oder Banken, kann im Rahmen einer so genannten Überfall- und Einbruchmeldeanlage (ÜEA) optional auch eine Bildübertragung zur Polizei eingerichtet werden.[14] Wenn dies der Fall ist, werden Bilder der privaten oder öffentlichen Anlage bei Alarmen der ÜEA zur lokalen Polizeidienststelle aufgeschaltet, damit diese die Meldung überprüfen und gegebenenfalls über Art und Stärke des Einsatzes entscheiden kann. Sind die Betreiber einer Videoüberwachungsanlage einverstanden, kann der Polizei die Fernauslösung der Bildübertragung ermöglicht werden, damit diese sich z.B. auch bei telefonischer Benachrichtigung ein Bild über die Lage vor Ort machen kann.[15]
Orte des Transits und die Polizei
Mit 765 Kameras gehört das Netzwerk der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) zu den größten Systemen der Stadt. Etwa 200 Kameras dienen ausschließlich der Zugführerselbstabfertigung auf unübersichtlichen Bahnhöfen. Mehr als 500 Kameras gehören zum Notruf- und Informationssystem (NIS) und sind auf NIS-Säulen in den 170 Bahnhöfen gerichtet. Darüber hinaus nehmen 54 Kameras Orte in den Blick, die nach Ansicht des Sicherheitsmanagements „der besonderen Aufmerksamkeit“ bedürfen. Die Bilder dieser mehr als 550 Kameras werden in die vier Service- und Informationszentren und die BVG-Sicherheitszentrale übertragen. Per Zufallsgenerator werden dort „elektronische Rundgänge“ zusammengestellt. Gestoppt werden kann diese Routine für höchstens drei Minuten. Im Fall eines Notrufs von einer NIS-Säule wird automatisch aufgezeichnet. Die Bilder werden laut BVG-Pressestelle nach vier Wochen gelöscht.
Darüber hinaus erprobt die BVG die Videoüberwachung seit 1999 in Bussen und Bahnen, um gegen Sachbeschädigung vorzugehen. In diesem Jahr soll das Projekt auf 100 Straßenbahnen, 50 Busse und 20 U-Bahnzüge ausgeweitet werden. In Bussen und Straßenbahnen werden die Bilder auf Monitore beim Fahrer übertragen, für 24 Stunden digital gespeichert und danach automatisch gelöscht. Wenn ein Fahrer meint, Strafbares zu bemerken, kann er Aufnahmen speichern. Aufnahmen in der U-Bahn werden, wenn ein Alarm ausgelöst wird, an die Sicherheitszentrale der BVG gefunkt.[16]
Obwohl eine Aufschaltung von Bildern zur Polizei nach Angaben der BVG-Pressestelle „technisch kein Problem“ wäre, ist die Berliner Polizei an der Videoüberwachung der BVG nur sehr indirekt beteiligt, nämlich bei der Reaktion auf beobachtete Ereignisse. Polizeibeamte des „Einsatzkommandos BVG“ gehen gemeinsam mit BVG-Angestellten in der B-Ebene der Stadt auf Streife und sind über Funk und Handys mit den Notruf- und Sicherheitszentralen in Kontakt.
Auch die S-Bahn setzt Videoüberwachung auf Bahnhöfen ein. In der Regel ist diese dezentral organisiert und dient der Zugabfertigung, aufgezeichnet wird nicht. Auf zwei Bahnhöfen laufen gegenwärtig Pilotprojekte mit Bildübertragungen zur Bahnsicherheit. Ein Versuch mit Videoüberwachung in S-Bahn-Wagen wurde laut Angaben des Sicherheitsbeauftragten der S-Bahn GmbH aus technischen Gründen „auf Eis gelegt“. Da es sich bei der S-Bahn um eine Tochtergesellschaft der Deutschen Bahn (DB) handelt, ist – anders als bei der BVG – der BGS als Bahnpolizei tätig. Er wird von privaten Sicherheitsdiensten unterstützt.
Bei der Videoüberwachung auf Fernbahnhöfen und Flughäfen sind die Partnerschaften zwischen Polizei und Privaten enger als im Nahverkehr. Videoüberwachung ist z.B. ein zentraler Bestandteil des 3-S-Konzeptes („Service, Sauberkeit, Sicherheit“) der DB. Die bundesweit 64 3-S-Zentralen der Bahn dienen der Optimierung von Betriebsabläufen aller Art: Reinigungskolonnen werden geleitet, Kundenanfragen bearbeitet, Bahnhofstechnik überprüft und nicht zuletzt die Arbeit des DB-eigenen privaten Sicherheitsdienstes, der Bahn Schutz und Service GmbH (BSG), koordiniert. Deren Mitarbeiter gehen häufig gemeinsam mit BGS-Beamten auf Streife. Nur 23 3-S-Zentralen sind gegenwärtig mit Videoüberwachung ausgerüstet. In Berlin ist nur der Ostbahnhof mit seinen 82 Kameras permanent videoüberwacht. An anderen Bahnhöfen werden mobile 3-S-Zentralen, die per Funk auf dort existierende Kameras zugreifen, flexibel eingesetzt. Die der Zugabfertigung dienenden Kameras auf Bahnsteigen sind zu einer Betriebszentrale in Pankow aufgeschaltet. Aufgezeichnet wird in der Regel nicht. In jeder 3-S-Zentrale mit Videoüberwachung gibt es einen separaten Raum zur Videoüberwachung durch den BGS. Im Gegensatz zu den 3-S-Zentralen, die rund um die Uhr besetzt sind, macht der BGS nur anlassbezogen von dem Videoarbeitsplatz Gebrauch. Zwar ist die polizeiliche Datenerhebung und -verarbeitung von den DB-Aktivitäten getrennt, gleichwohl werden im Rahmen der Sicherheitspartnerschaft zwischen BSG und BGS mündlich Informationen ausgetauscht, man gewährt sich gegenseitig Hilfe.[17]
Auch der Mythos der Überwachung ist gefährlich
Von einer flächendeckenden Videoüberwachung kann in Berlin nicht die Rede sein. Dennoch findet eine Vielzahl alltäglicher Handlungen inzwischen zwangsläufig unter den Augen von Kameras statt. Abgesehen von der Stadtmitte, wo Objektschutzkameras raumgreifend Straßenland in den Blick nehmen, ist der öffentliche Raum noch weitgehend unbeobachtet.
Nicht immer dienen Überwachungskameras sozialer Kontrolle. Brandschutz oder das Management unpersönlicher Betriebsabläufe gehören ebenso zu ihrem Einsatzbereich wie die Bekämpfung von Straftaten oder unerwünschter Verhaltensweisen. Doch auch dort, wo als abweichend definiertes Verhalten Ziel der Überwachung ist, wird es nicht notwendigerweise registriert und unmittelbar sanktioniert. Vieles geht unter in der Flut der Bilder. Begrenzt sind die Möglichkeiten nachträglicher Disziplinierung aufgrund von Videoaufzeichnungen. Aufgezeichnet wird längst nicht überall und selbst wenn, wird nur selten in Echtzeit gespeichert.
Zudem ist die Videoüberwachung in ihrer Gesamtheit äußerst dezentral organisiert. Zahllose Akteure sind beteiligt, und selbst innerhalb einer Institution laufen die Bilder nicht immer in Zentralen zusammen. Allerdings lässt sich der Trend einer technischen und organisatorischen Integration von Systemen beobachten. Mit dem Siegeszug digitaler Netzwerktechnik sind Bildaufschaltungen zu privaten Sicherheitsdiensten oder der Polizei kaum ein Problem. Darüber hinaus stehen Überwachungssysteme durch den Austausch von Informationen miteinander in Verbindung. Hier werden nicht Bilddaten technisch übertragen, sondern aus Beobachtung gewonnene Informationen mündlich übermittelt. Trotz der Beachtung des Datenschutzes werden so im Rahmen von Sicherheitspartnerschaften „Überwachungsnetze“ zwischen Sicherheitsdiensten und Polizei geknüpft.[18] Auch anderweitig bedient sich die Polizei privater Infrastruktur. Die flexible Nutzung von privaten Anlagen durch die Kriminalpolizei im Rahmen der Strafverfolgung ist durchaus üblich.
Unübersichtlichkeit und Undurchsichtigkeit kennzeichnen die wildwachsende Berliner Überwachungslandschaft. Viele Betreiber kommen ihrer Hinweispflicht nicht oder nur unzureichend nach: Nur 40 % der Anlagen, die in den genannten Tür-zu-Tür-Umfragen gefunden wurden, waren ausgeschildert. Bei den wenigsten davon war die verantwortliche Stelle benannt. Die Verwirrung wächst durch die wachsende Beliebtheit von Kameraattrappen und Hinweisschildern, die eine Illusion der Überwachung vorgaukeln.
Das Bundesverfassungsgericht erklärte in seinem Volkszählungsurteil 1983: „Wer nicht mit hinreichender Sicherheit überschauen kann, welche ihn betreffende Informationen in bestimmten Bereichen seiner sozialen Umgebung bekannt sind, … kann in seiner Freiheit wesentlich gehemmt werden, aus eigener Selbstbestimmung zu planen oder zu entscheiden.“ Obwohl die Details der Technik und ihrer sozialen Vermittlung über Macht und Ohnmacht der Videoüberwachung entscheiden, stricken Hersteller, Praktiker und Politik eifrig am Mythos der Wunderwaffe im Kampf um „Ordnung“. Angesichts der gegenwärtigen Intransparenz des Phänomens droht dieser Mythos Teil des Alltagsbewusstseins zu werden. Wer die „Unangepasstheit“ retten will, muss ihn daher ebenso in Frage stellen wie die Durchschaubarkeit der Überwachung einfordern.