von Viktor Györffy
Ihr Ziel, das jährliche Treffen des World Economic Forum in Davos vor Kritik von der Straße abzuschirmen, wollten die Behörden dieses Jahr nicht durch ein Demonstrationsverbot erreichen. Sie setzten statt dessen auf ein breit angelegtes Sicherheitskonzept, das u.a. ein präventives Ausfiltern von Demonstrationswilligen durch Polizei und Staatsschutz beinhaltete.[1]
Noch nie hatten in Davos bewilligte Proteste gegen das Jahrestreffen des World Economic Forum (WEF) stattfinden können. Jahrelang hatte die Gemeinde Davos Demonstrationen während des Jahrestreffens generell verboten, bis das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden 1999 entschied, dass dies nicht zulässig sei.[2] Seither gilt – theoretisch – das in der Schweiz für Demonstrationen übliche Prozedere, gemäß dem von der Gemeinde auf Gesuch hin eine Demonstrationsbewilligung erteilt wird. Praktisch mussten jedoch auch nach 1999 regelmäßig Rechtsmittel gegen die Entscheide der Gemeinde ergriffen werden: Im Jahr 2000 gaben die Demo-OrganisatorInnen ein Gesuch für einen Samstag ein, erhielten aber stattdessen eine Bewilligung für den darauf folgenden Sonntag. Im Jahr 2001 war die Gemeinde Davos der Auffassung, den OrganisatorInnen gehe es gar nicht um die Durchführung einer Demonstration, sondern nur um Ausschreitungen und Randale, und lehnte das Bewilligungsgesuch ab. (Im Jahr 2002 fand das WEF-Jahrestreffen in New York statt, wodurch sich sowohl das Demonstrationsgesuch als auch der Rechtsstreit erübrigten.) Dieses Jahr hätte alles anders sein sollen: Für den 25. Januar 2003 – einen Samstag – war eine Demonstration bewilligt worden, zwischen Organisierenden und Behörden herrschte ausnahmsweise Einigkeit über Zeit und Route der Bewilligung.
Es waren wohl nicht zuletzt die Erfahrungen aus dem Jahr 2001, die dazu führten, dass dieses Jahr eine Demonstration bewilligt wurde. Trotz des Verbotes waren damals Tausende nach Davos gereist, um zu demonstrieren. Zwar gelang es der Polizei, den Zugang zu dem Wintersportort mehr oder weniger dicht zu machen. Die Demonstrationswilligen lösten sich allerdings deswegen nicht einfach in Luft auf, sondern versuchten, irgendwo anders zu demonstrieren. Aus Sicht der Polizei waren sie jedoch nirgends willkommen. Zuletzt gab es statt einer Demonstration gegen die in Davos versammelten „Global Leaders“ Ausschreitungen in Zürich.
Danach begann sich bei den verantwortlichen Behörden offenbar die Einsicht durchzusetzen, wie wenig effektiv es ist, Großdemonstrationen gegen derartige Veranstaltungen einfach zu verbieten. Zudem machte das Bundesgericht in drei Urteilen zum WEF 2000 und 2001 klar, dass die Grundrechte der Demonstrierenden gebührend zu berücksichtigen sind, und dass ein völliges Verbot von Demonstrationen nicht leichthin zu rechtfertigen ist.[3]
Die mit dem WEF verbundenen Sicherheitsbedürfnisse bringen die Sicherheitskräfte in der Schweiz an den Rand ihrer Kapazitäten: Die Polizeieinheiten der Schweizer Kantone sind nicht gerade groß. Das Jahrestreffen des WEF in Davos setzt voraus, dass alle zahlenmäßig ins Gewicht fallenden kantonalen und städtischen Polizeikorps zu dessen Sicherung mobilisiert werden können. So bot man für dieses Jahr alles auf, was aufzubieten war: Die Kantonspolizei Graubünden erhielt Unterstützung von allen größeren Polizeieinheiten (bis auf die – zahlenmäßig nicht unbedeutende – Stadtpolizei Zürich, die es vorzog, sicherheitshalber in Zürich zu bleiben). Zusätzlich setzte die Schweizer Armee 1.200 Milizsoldaten und ca. 300 Berufsmilitärs des Festungswachtkorps für den Objekt- und Personenschutz ein. Ein im April 1999 mit der Bundesrepublik Deutschland abgeschlossener Staatsvertrag über polizeiliche Zusammenarbeit ermöglichte sogar, benachbarte Bundesländer um Unterstützung anzugehen: Baden-Württemberg und Bayern entsandten je drei Wasserwerfer mit kompletter Besatzung in die Bündner Berge. Die Kosten für den gesamten Sicherheitsaufwand beliefen sich auf 13,5 Millionen Franken (9,1 Millionen Euro), wovon je drei Achtel von Bund und Kanton sowie je ein Achtel von der Gemeinde Davos und dem WEF selbst getragen wurden.
Kontrollposten in den Bergen
All das schien dem Sicherheitsbedürfnis der Schweizer Behörden noch nicht zu genügen: Der Zugang zur Demonstration sollte mit präventiven Kontrollen und Fernhaltemaßnahmen eingeschränkt werden. Bereits vier Wochen vor dem Demonstrationstermin hatten die Bundesbehörden Einreisesperren gegen über 100 ausländische Staatsangehörige verhängt.[4] Zusätzlich wurde entschieden, die Anreise zur Demonstration mit einem ausgeklügelten Zugangskonzept zu versehen, dessen Kernstück ein speziell eingerichteter Kontrollposten in der Nähe von Fideris, einem kleinen Dorf knapp 30 Kilometer vor Davos, bilden sollte. Die spezielle Lage von Davos dürfte ein wesentlicher Grund für diesen Entscheid gewesen sein: Der Ort liegt mitten in den Bergen, die Zugangsmöglichkeiten sind bereits aufgrund topografischer Gegebenheiten begrenzt. Für die Demonstration wurden sie mittels polizeilicher Anordnungen und durch Auflagen in der Demonstrationsbewilligung weiter beschränkt: Die Anreise wurde ausdrücklich nur über eine bestimmte Route mit der Bahn oder mit privaten Bussen gestattet. Auf dieser Route wurde der Kontrollposten installiert, mit Gittern eingezäunt und mit Polizeieinheiten versehen. Für Demonstrierende sollte kein Weg an der Schleuse vorbeiführen.
Die Bündner Behörden stellten sich das Passieren dieses Kontrollpostens so vor: Alle, die an der Demonstration teilnehmen wollen, hätten Bahn oder Bus verlassen, das Kontrollgelände durchschreiten und dahinter wieder einsteigen sollen – außer, sie würden zurückgewiesen. Als erstes hätten Beamte der Zürcher Flughafenpolizei stichprobenweise das Gepäck kontrolliert. Danach hätte man sich in eine Warteschlange stellen müssen, an deren Ende Angehörige verschiedener kantonaler Polizeieinheiten und Beamte der Bundespolizei gewartet hätten – alles so genannte „Szenenkenner“. Deren Aufgabe wäre es gewesen, unter den Anreisenden jene auszufiltern, die man nicht nach Davos reisen lassen wollte. Ihnen hätte man eine Verfügung eröffnet, die die Weiterfahrt nach Davos und den Aufenthalt in den so genannten Kontroll- und Durchsuchungszonen um Davos herum untersagt hätte – bei Androhung einer Bestrafung im Falle der Zuwiderhandlung.
Wen dieses Verdikt genau hätte treffen sollen, ist unklar geblieben. Die behördlichen Auskünfte dazu waren dürr und teilweise widersprüchlich. Mal war zu hören, zurückgewiesen würden jene, die in mindestens zwei Fällen einschlägig vorbestraft sind, sprich: wegen Teilnahme an einer gewalttätigen Demonstration verurteilt worden waren.[5] Dann wieder hieß es, es genüge die Teilnahme an einer unbewilligten Demonstration. Nicht restlos geklärt bleibt auch, wie die unerwünschten Personen genau hätten erkannt werden sollen. Es ist nicht anzunehmen, dass die „Szenenkenner“ die Gesichter aller „einschlägigen“ Personen erkannt hätten. In Zweifelsfällen wäre wohl nur die Variante übrig geblieben, Identitätskontrollen durchzuführen und die Namen mit den Einträgen einer schwarzen Liste zu vergleichen bzw. in den Staatsschutzcomputer einzutippen. Beamte der zuständigen Bundesstelle, des so genannten Dienstes für Analyse und Prävention (DAP), waren jedenfalls zugegen. Für den Fall, dass es bei den Kontrollen zu Problemen gekommen wäre, standen Polizeigrenadiere (Bereitschaftspolizisten) aus der französischsprachigen Schweiz bereit, ausgerüstet mit entsprechender Vollmontur. Zusätzlich waren zur Unterstützung die Wasserwerfer aus Baden-Württemberg in der Nähe.
„Durch dieses Viehgatter gehen wir nicht“
Die Zugangsbeschränkungen und den Vorbehalt, missliebigen Personen präventiv den Zugang zur Demonstration zu verweigern, integrierte die Gemeinde Davos als Auflagen in die Demonstrationsbewilligung.[6] Das Polizeikommando Graubünden erließ am 16. Dezember 2002 spezielle polizeiliche Anordnungen, die Mitte Januar 2003 publiziert wurden.[7] Gut zwei Wochen vor dem Termin durfte eine Delegation der Demo-Organisation den Kontrollposten inspizieren und äußerte danach harsche Kritik. Es sei niemandem zuzumuten, durch dieses „Viehgatter“ zu gehen. Die im „Oltner Bündnis“ zusammengeschlossenen Organisationen, die zur Demo aufriefen, verlangten die Aufhebung der Zugangsbeschränkungen und fochten die diesbezüglichen Auflagen in der Demobewilligung auf dem Rechtsweg an. Die Behörden zeigten sich unnachgiebig.[8]
Die Anreise zur Demonstration wurde damit zu einer Reise ins Ungewisse. Der Versuch, den ersten Sonderzug mit Demonstrationswilligen getreu dem behördlichen Sicherheitskonzept abzufertigen, mündete in einen mehrstündigen Nervenkrieg zwischen Demo-Organisation und Behörden. Die Leute blieben im Zug sitzen und verlangten den Verzicht auf Kontrollen. Hinter ihnen staute sich der gesamte Reiseverkehr während Stunden. Unter Vermittlung einer Beobachtungsdelegation der Demokratischen Juristinnen und Juristen Schweiz (DJS) und eines Gemeinderats von Davos wurde schließlich ein Kompromiss erzielt: Im Zug wurden Gepäckkontrollen durchgeführt, auf das Ausfiltern von missliebigen Personen wurde verzichtet. Kaum hatte der Zug das Gelände verlassen, widerrief die Polizei ihre Zusage und setzte wieder die ursprüngliche Regelung in Kraft. Dabei blieb es, was schließlich dazu führte, dass nur ein kleiner Teil der DemonstrantInnen in Davos ankam.
Alle andern ließen sich nicht von der Polizei kontrollieren oder hatten schlicht keine Möglichkeit mehr, rechtzeitig nach Davos zu gelangen. Aus Sicht der Polizei hatten sie damit offenbar ihr Recht verwirkt, an diesem Tag überhaupt noch irgendwo zu demonstrieren. Dies bekamen all jene zu spüren, die beschlossen, statt in Davos in Bern zu demonstrieren. Als sie nach stundenlanger Reise in Bern ankamen, wurden sie von der Polizei mit Tränengas, Gummigeschossen und Wasserwerfern empfangen. Während in Davos und in Zürich alles ruhig blieb, kam es in Bern zu heftigen Auseinandersetzungen mit der Polizei und zu Sachbeschädigungen in größerem Ausmaß.
Konzept „Sportstadion“
Vor zwei Jahren hatte Davos während des WEF einer Festung geglichen. DemonstrantInnen hatten draußen zu bleiben. Für dieses Jahr hatten sich die Behörden den Zugang zur Demonstration in Davos ungefähr so vorgestellt wie den Zugang der Fans zu einem Fußball- oder Eishockeystadion. Der Raum um Davos wurde zum Stadion, die „Fideriser Schleuse“ zum Eintrittsbereich: Wer ins Stadion will, muss sich einer Kontrolle unterziehen. Wer früher mal als „Hooligan“ geoutet wurde, erhält Stadionverbot.
Bei Licht besehen hinkt dieser Vergleich freilich auf allen Beinen: Die von den Behörden angeordneten Zugangsbeschränkungen betrafen nicht eine private Veranstaltung in einem privaten Sportstadion, sondern eine ganze Region. Sie trafen im Ergebnis nicht nur mehrere Tausend DemonstrantInnen, sondern alle, die an diesem Tag in die Gegend von Davos reisen wollten. Die behördlichen Maßnahmen zielten nicht auf Fans einer Sportmannschaft, die ein Spiel ansehen und ihre Mannschaft anfeuern, sondern auf Personen, die sich versammeln und ihre politische Meinung äußern wollten. Damit stand ein ganz anderer Grundrechtsschutz zur Debatte. Und für all jene, die für das Schleusenkonzept nur ein „Nein, danke“ übrig hatten, erschöpften sich die polizeilichen Interventionen nicht darin, dass sie keinen Zugang zur Demonstration in Davos erhielten. Nach Auffassung der beteiligten Polizeikräfte schienen diese Personen ihr Recht, gegen das WEF zu demonstrieren, in der gesamten Schweiz verwirkt zu haben.
Präventives Demonstrationsverbot …
Knackpunkt des gesamten Konzepts war letztlich die Absicht der Polizei, einem Teil der Demonstrationswilligen präventiv den Zugang zur Demonstration zu verbieten. Den Betroffenen wird damit das Recht, an der Demonstration teilzunehmen, gänzlich versagt.[9] Ist dies zu rechtfertigen? Die Polizei stützte sich für die entsprechende Anordnung auf Art. 8a der Kantonalen Polizeiverordnung Graubündens, einen Artikel, der eigens für das WEF geschaffen worden ist. Das Schweizerische Bundesgericht hatte sich auch mit der Rechtmäßigkeit dieses Artikels zu befassen gehabt. Es kam zum Ergebnis, die darin enthaltenen Bestimmungen seien rechtmäßig, aber nur deshalb, weil die damit eingeräumten Kompetenzen nicht über das hinausgingen, was die Kantonspolizei aufgrund der polizeilichen Generalklausel ohnehin schon darf.[10] Die Rechtmäßigkeit des Vorgehens der Polizei hängt damit an der Frage, ob die Polizei gestützt auf die polizeiliche Generalklausel berechtigt war, aufgrund von Staatsschutzinformationen präventiv Personen, die an der Demonstration in Davos teilnehmen wollten, auszufiltern und zurückzuweisen. Die polizeiliche Generalklausel dient in der Schweiz als generelle Grundlage für polizeiliches Handeln. Sie erlaubt, polizeiliche Maßnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um eine schwere und unmittelbare Gefahr abzuwenden oder eine bereits eingetretene schwere Störung zu beheben. Auf die Generalklausel kann einzig in Fällen zeitlicher Dringlichkeit zurückgegriffen werden.[11]
… durch den Staatsschutz?
Die Bündner Behörden scheinen damit der Auffassung zu sein, sie können es dem Staatsschutz überlassen, festzulegen, von wem eine schwere und unmittelbare Gefahr ausgeht, sofern er oder sie gedenkt, an einer Demonstration teilzunehmen. Allerdings ist nirgends vorgesehen, dass der für den Staatsschutz verantwortliche Dienst für Analyse und Prävention derartige Kompetenzen hätte. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass Staatsschutzinformationen oft von zweifelhafter Herkunft und Güte sind. Es liegt in der Natur des Staatsschutzes, seine Daten geheim zu halten. In der Schweiz ist diese Haltung Gesetz: Das Einsichtsrecht in Staatsschutzakten ist gesetzlich ausgeschlossen, von einer Ausnahmebestimmung abgesehen, die derart restriktiv gefasst ist, dass sie toter Buchstabe geblieben ist.
Anstelle eines Einsichtsrechts räumt einem das Gesetz unter dem Titel „Auskunftsrecht“ den Anspruch ein, folgendes Prozedere in Gang zu setzen: „Jede Person kann beim Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten verlangen, dass er prüfe, ob im Informationssystem des Bundesamtes rechtmäßig Daten über sie bearbeitet werden. Der Datenschutzbeauftragte teilt der gesuchstellenden Person in einer stets gleichlautenden Antwort mit, dass in Bezug auf sie entweder keine Daten unrechtmäßig bearbeitet würden oder dass er bei Vorhandensein allfälliger Fehler in der Datenbearbeitung eine Empfehlung zu deren Behebung an das Bundesamt gerichtet habe. Ein Rechtsmittel gegen diese Mitteilung ist ausgeschlossen. Die betroffene Person kann von der Eidgenössischen Datenschutzkommission verlangen, dass diese die Mitteilung des Eidgenössischen Datenschutzbeauftragten oder den Vollzug der von ihm abgegebenen Empfehlung überprüfe. Die Datenschutzkommission teilt ihr in einer stets gleichlautenden Antwort mit, dass die Prüfung im begehrten Sinne durchgeführt wurde.“[12]
Kafka lässt grüßen. Wenn die Daten, die als Grundlagen für ein präventives Teilnahmeverbot an einer Demonstration dienen, aus einem derart undurchdringlichen Gebilde stammen, dann wird der Anspruch auf Demonstrationsfreiheit für die Betroffenen zur bloßen Makulatur. Zwar haben die Betroffenen die Möglichkeit, sich mit einem Rechtsmittel gegen die Rückweisung zu wehren.[13] Dadurch kommt die Person allerdings auch nicht rechtzeitig an die Demo, und es ist keineswegs sicher, ob die verwendeten Staatsschutzakten im Rechtsmittelverfahren offen gelegt würden. Da es die meisten DemonstrantInnen vorzogen, nicht durch die „Fideriser Schleuse“ hindurch am Staatsschutz vorbei zu defilieren, bleibt dies alles Spekulation. Konkret kam es zu keinen polizeilichen Rückweisungen von Einzelpersonen.