von Heiner Busch
Noch mehr Daten, noch umfassendere Lagebilder, kontrollierte Grenzen und eingeschränkte Bewegungsfreiheit: Mit sportlichem Eifer dehnen die Polizeien der EU ihre Kooperation bei Fußballspielen aus.
Ende August 2004, wenige Wochen nach dem Ende der Fußball-Europameisterschaft präsentierte Portugal in der Polizeiarbeitsgruppe des EU-Rates eine Bilanz des Großereignisses.[1] Rund 1,2 Millionen ZuschauerInnen hatten die Spiele in den Stadien gesehen. 600.000 Personen waren für die Euro 04 aus dem Ausland nach Portugal gekommen. Zwischenfälle hatte es nur wenige gegeben. 261 Personen (darunter 99 BritInnen und 26 Deutsche) hatte die Polizei in den vier Wochen festgenommen, von weiteren hundert hatte sie die Personalien festgestellt. Die Vorwürfe lauteten überwiegend auf Ticketverkauf auf dem Schwarzmarkt und Ordnungsstörungen. Dass es so ruhig geblieben war, war für die portugiesische Polizei ein Erfolg ihrer zurückhaltenden Strategie. Sie sei mit vielen zivilen Kräften präsent gewesen und habe ihre Bereitschaftspolizei im Hintergrund gehalten.
Ausdrücklich würdigte die portugiesische Delegation in der Polizeiarbeitsgruppe die Zusammenarbeit mit ihren Partnern aus dem Ausland. Diese hätten dafür gesorgt, dass als gewalttätig bekannte Fans gar nicht erst nach Portugal kommen konnten. Sie hätten sowohl im Vorfeld als auch während der Euro Informationen geliefert. Alle Teilnehmerstaaten der Euro hatten zudem Polizei-Delegationen nach Portugal entsandt. Die größte mit 22 Polizisten kam aus England. Deutschland entsandte 18, Frankreich, die Niederlande und Spanien je elf. Verbindungsbeamte sorgten in der eigens für die Euro eingerichteten Zentrale für die Koordination; szenekundige Beamte, „spotters“, berieten die Polizei an den Spielorten und in den Stadien. Sie halfen ihren portugiesischen Kollegen, die jeweiligen Fangruppen einzuschätzen, identifizierten gegebenenfalls einzelne bekannte Gesichter, schlichteten Auseinandersetzungen mit ihren Landsleuten, wo dies gefordert war. Sie erledigten damit eine typische Mischung aus repressiven und präventiven Tätigkeiten.
So ähnlich stellt sich das die deutsche Polizei auch während der WM vor. Von allen Staaten, deren Mannschaften sich qualifiziert haben, erwartet man Delegationen. Die britische dürfte mit 44 Personen wiederum eine der größten, wenn nicht die größte sein.[2] Nach Angaben der Bundesregierung werden – ohne die Verbindungsbeamten von Europol und Interpol – rund 550 ausländische PolizistInnen während des Turniers in Deutschland im Einsatz sein. Allein die Bundespolizei wird durch 318 ausländische KollegInnen unterstützt.[3] Anfang vergangenen Jahres rechnete die Innenministerkonferenz mit rund 220 ausländischen PolizistInnen, die im Bereich der Länderpolizeien eingesetzt werden sollen. Für deren Verpflegung und Unterbringung hätten die SteuerzahlerInnen der BRD rund 1,6 Mio. Euro aufzubringen.[4] Bevor die Spotters sich auf die Orte verteilen, wo ihre Mannschaften spielen und ihre Fans für Probleme sorgen könnten, werden sie von der ZIS mit Kommunikationstechnik versorgt, damit sie den Kontakt untereinander und zu den deutschen Einsatzleitungen halten können. Beamte aus Großbritannien, aber vermutlich auch aus anderen Staaten werden dieses Mal randalierende Fans nicht nur überwachen, sondern auch gleich selbst festnehmen dürfen.[5] Damit hat die europäische Polizeikooperation in Sachen Fußball eine neue Qualität gewonnen.
Ein ausgeklügeltes System
Angefangen hat sie in den 80er Jahren – zu einer Zeit, da sich die polizeiliche Zusammenarbeit der damaligen Europäischen Gemeinschaft noch in den informellen Strukturen des TREVI-Netzwerks abspielte. 1987, ein Jahr vor der Fußball-Europameisterschaft in der BRD, begann die TREVI-Arbeitsgruppe 2 mit dem Aufbau eines „Korrespondentennetzes“, über das die deutschen Polizeibehörden schon Monate vor der Euro 88 zunächst einen Fragebogen verschickten. Da die Antworten darauf nur eine sehr allgemeine Grobanalyse erbrachten, reisten deutsche Polizeiführer anschließend in die Niederlande, nach Großbritannien, Italien, Spanien und Portugal, um detailliertere Informationen über die Anreise möglicher Störer zu erhalten. „Nach Auswertung der Erkenntnisse über die ausländischen gewalttätigen Fan-Gruppierungen erwuchs die begründete Notwendigkeit, Experten der ausländischen Polizei als Berater für die Einsatzleitungen der acht Spielorte zu gewinnen“, schrieb Walter Sperner vom Bundesgrenzschutz ein Jahr später in seiner Auswertung.[6]
Mittlerweile ist aus diesen informellen Anfängen ein ausgeklügeltes System geworden, das nicht nur bei großen Turnieren Anwendung findet, sondern auch bei sämtlichen Spielen der National- und bei jenen der Club-Mannschaften im Rahmen der Wettbewerbe der UEFA. Im Mai 1997 erließ der Rat eine Gemeinsame Maßnahme „betreffend die Zusammenarbeit im Bereich der öffentlichen Ordnung und Sicherheit“; der Informationsaustausch vor größeren Versammlungen und Veranstaltungen (also nicht nur vor Fußballspielen), die Entsendung von Verbindungsbeamten und die Einrichtung zentraler Stellen in den Mitgliedstaaten erhielten damit eine erste verbindliche Rechtsgrundlage.[7] In den Jahren 1996 und 1997 verabschiedeten die Justiz- und Innenminister darüber hinaus zwei nicht verbindliche, aber umso folgenreichere Texte, die sich ausschließlich auf Fußballspiele bezogen: In einer Entschließung „zur Verhinderung und Eindämmung des Fußballrowdytums“ erklären sie erstens u.a. einen jährlichen Lagebericht über das „Fußballrowdytum“ und eine jährliche „Sachverständigensitzung“ für „wünschenswert“. Ein „Leitfaden zur Verhinderung von Störungen der öffentlichen Ordnung bei Fußballspielen“ sollte zweitens den Informationsaustausch durch ein „einheitliches Formblatt für Berichte mit polizeilichen Erkenntnissen über bekannte und mutmaßliche Gruppen von Ordnungsstörern“ standardisieren.[8] An die Stelle des Leitfaden trat 1999 ein umfangreiches „Handbuch“, das Ende 2001 überarbeitet und erweitert wurde.[9]
Von Risikoanalysen und akademischen Kategorien
„Die nationale Fußballinformationsstelle fungiert im Idealfall als zentrale und einzige Kontaktstelle für den Austausch einschlägiger Informationen über Fußballspiele mit internationaler Dimension“, heißt es in der Handbuch-Version von 2001. Das als Handreichung für die Polizeien gedachte Handbuch nahm einen Ratsbeschluss vorweg, der 2002 den Aufbau solcher „National Football Information Points“ (NFIP) für verpflichtend erklärte.[10] In einer Reihe von Mitgliedstaaten – darunter Großbritannien und die Niederlande – hatten solche Stellen schon lange existiert. Auch die deutsche ZIS nahm diese Funktion seit 1992 wahr.
Zwar verfügen mittlerweile sämtliche Mitgliedstaaten über einen NFIP, jedoch funktionieren sie nicht alle so, wie sich die Polizeiarbeitsgruppe des Rates das wünscht. In einer Bestandsaufnahme im Jahre 2004 beklagte sich die Gruppe, dass „es manchmal schwierig werden kann, genaue und frühzeitige Informationen aus Mitgliedstaaten zu erhalten, deren NFIP scheinbar nicht das notwendige hohe Profil und die volle Unterstützung der polizeilichen ‚stakeholders‘ hat.“[11] Kein Wunder, denn die Informationswege in Sachen Fußball sollen unabhängig von den üblichen Meldewegen innerhalb der Polizei – „unbeschadet der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den einzelnen Behörden und Dienststellen“, wie es im Ratsbeschluss heißt – verlaufen.
Die NFIPs sollen alle relevanten Informationen zentralisieren und auswerten, damit sie vor dem jeweiligen Spiel oder der Meisterschaft den NFIPs der anderen Mitgliedstaaten eine „Risikoanalyse betreffend die eigenen Vereine und die eigene Nationalmannschaft“ bereitstellen können. Diese Analyse – so mahnte die Polizeiarbeitsgruppe in ihrer Bestandsaufnahme – müsse „well in advance“ eintreffen und „ausreichende Details“ enthalten.
Schon das im Leitfaden von 1996 enthaltene Formblatt hatte Angaben über die Zusammensetzung der Fangruppen, ihre Reisewege, Zwischenstopps und Übernachtungsorte gefordert, war aber im Vergleich zu den Formularen im Handbuch von 2001 geradezu bescheiden geblieben. Darin findet sich nun auch die Sprache der intelligence-Konzepte, die von den nationalen Informationsstellen verlangt, die Informationen vor, während und nach den betreffenden Spielen jeweils in strategische, operative und taktische zu unterteilen.
Trotz des Wortgeklappers orientieren sich Informationen und Lageberichte immer noch an dem Fan-Kategorien-Alphabet aus dem Leitfaden von 1996: „A = friedfertig; B = gewisses Konfrontations- und Ordnungsstörungspotenzial, besonders in Verbindung mit Alkoholkonsum; C = gewalttätig oder Organisatoren von Gewalttaten.“ Dass diese Unterscheidung nicht (mehr) so richtig funktioniert, führte die Polizeiarbeitsgruppe in ihrem „Arbeitsprogramm“ für die Jahre 2004 bis 2006 auf die „zunehmend unterschiedliche Auslegung dieser Kategorien“ zurück.[12] Einige Mitgliedstaaten machen jedoch andere Gründe geltend. In den statistischen Anhängen der jährlichen Lageberichte erklären die Fußball-Spezialisten der deutschen Polizei mit steter Regelmäßigkeit, dass sie die Unterscheidung von B- und C-Fans bei Auswärtsspielen der Nationalmannschaft für „akademisch“ und für die Planung der Polizeieinsätze irrelevant halten.[13]
In zwei Beiträgen vom April 2005 forderte die niederländische Delegation in der Arbeitsgruppe eine „dynamische Risikoanalyse“. Risiko sei ein Kontinuum. Ob das Risiko, das von einer Fangruppe ausgehe, hoch oder niedrig sei, hänge „in erster Linie“ von der Interaktion zwischen den Fans und verschiedenen Institutionen ab, insbesondere der Polizei. Gefordert sei deshalb eine andere Herangehensweise: statt der traditionellen Ausrichtung auf „riot control“ sei die Suche nach einer „balancierten“, vorsichtigen Herangehensweise wie bei der Euro 04 in Portugal angesagt. Die Niederlande reagierten damit auch auf die Veränderungen in der Fanszene, in der die Hooligans nur noch eine geringe Rolle spielen. Die „dynamische Risikoanalyse“ erfordert aber keineswegs weniger Informationen als die traditionelle. Im Gegenteil: Eine bloße Kategorisierung von Risikofans genüge nicht. Es sei notwendig die Umstände und Verhaltensweisen – auch der Polizei – zu identifizieren, die zu Zwischenfällen führen könnten: Dazu seien die jüngsten Ereignisse und die jeweils bei einem Spiel bevorstehende Situation gründlich zu analysieren.[14]
Frei flottierende Daten
Gemäß dem Ratsbeschluss von 2002 sollen die NFIPs aber nicht nur Lagebilder, sondern auch personenbezogene Daten von Risikofans austauschen. Die Weitergabe müsse „in Übereinstimmung mit den geltenden nationalen und internationalen Rechtsvorschriften“ erfolgen – eine Einschränkung, die sich zwar menschenfreundlich anhört, aber doch weitgehend bedeutungslos ist. Denn sowohl die Erfassung – in Deutschland in der Datei „Gewalttäter Sport“ – und Einstufung als „Risikofan“ als auch die Übermittlung ins Ausland sind vom polizeilichen Ermessen abhängig: Der Datenaustausch „kann insbesondere Informationen über Einzelpersonen betreffen, die eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen oder darstellen könnten“, heißt es in Art. 3 Abs. 3 des Ratsbeschlusses. Ausschlaggebend ist also nicht etwa eine einschlägige strafrechtliche Verurteilung der Betroffenen, sondern eine polizeiliche Prognose.
Außer Frankreich und Italien, die nach eigenem Bekunden wegen rechtlicher Schranken keine Daten ins Ausland liefern, beteiligen sich an diesem Austausch von Personendaten fast alle alten EU-Staaten, deren Clubs oder Nationalmannschaften in europaweiten Wettbewerben oder Turnieren erfolgreich sind.[15]
Ein Jahr nach seinem Beschluss zu den NFIPs forderte der Rat die Mitgliedstaaten in einer Entschließung auf, den Datenaustausch auch auf die von Stadionverboten betroffenen Personen auszudehnen.[16] Zwischen 1999 und 2003 war deren Zahl in den 15 alten EU-Staaten von rund 3.500 auf 6.200 angewachsen. Für die gesamte EU rechneten die Polizeien bis zur WM mit einem Anstieg auf 10.000.[17] Die zumeist von den Vereinen oder Verbänden ausgesprochenen zivilrechtlichen Verbote sollen den jeweiligen NFIPs mitgeteilt und „an das Land übermittelt werden, in dem ein Fußballspiel von internationaler Bedeutung stattfindet“. Genutzt werden sollen die Daten „nur“ für die Durchsetzung der Stadionverbote „oder dazu, andere geeignete Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu treffen.“ Wozu könnten sie sonst noch dienen?
Der Pressesprecher des nordrhein-westfälischen LKA bestätigt, dass die ZIS für die WM solche Angaben erhalten hat, sie aber nach der WM wieder löschen würde. Ob dies auch dann geschieht, wenn ein Fan während des Turniers „auffällig“ geworden ist, darf sehr bezweifelt werden. Statewatch berichtete 1993 von einem walisischen Fan, der nach einer Personenkontrolle im Zusammenhang mit einem Fußballspiel in Belgien bei jedem Grenzübertritt Schwierigkeiten hatte und nur mühevoll die Löschung seiner Daten zunächst bei der britischen „National Football Intelligence Unit“ und danach in den Registern der verschiedensten EU-Staaten erkämpfen musste.[18]
Geschlossene Grenzen
Obwohl das in keinem der Ratsbeschlüsse oder Handbücher festgehalten ist, spielen Grenzkontrollen in dieser Zusammenarbeit eine zentrale Rolle. Das Schengener Durchführungsübereinkommen erlaubt in Art. 2 Abs. 2 die temporäre Wiedereinführung der eigentlich abgeschafften Kontrollen an den EU-Binnengrenzen bei schweren Störungen der „öffentlichen Ordnung“ oder „nationalen Sicherheit“. Portugal hat anlässlich der Euro 04 eine solche Großgefahr gewittert und die Ausnahmeklausel in Anspruch genommen. 3.815 Personen wurden an der Einreise gehindert, 692 bei Kontrollen im Inland aufgegriffen und wieder nach draußen spediert. Deutschland wird es anlässlich der WM den vorsichtigen portugiesischen Behörden gleichtun.[19]
Zur europäischen Fußballkatastrophe gehört aber nicht nur die Einschränkung der Einreise-, sondern auch die der Ausreisefreiheit. Seit geraumer Zeit kündigen die Repräsentanten von Polizei und Innenministerien an, dass sie gefährliche Fans gemeinsam mit den ausländischen Partnern schon an der Ausreise aus ihren Ländern hindern wollen. Ausreiseverbote, „banning orders“, gibt es im EU-Rahmen bisher nur in Großbritannien, das zur WM rund 3.500 Leuten ihren Pass entzogen hat, und in Deutschland, das sich seit mehreren Jahren bemüht, das Thema der Reisebeschränkungen auf die Tagesordnung der Polizeiarbeitsgruppe des Rates zu setzen. In deren Arbeitsprogramm rangiert das Thema bisher aber nur unter „mittel bis langfristig anzugehen“.[20] Das Fehlen einer EU-Regelung will das Bundesinnenministerium (BMI) durch bilaterale Absprachen überbrücken. „Mit Großbritannien und einigen anderen Staaten“ habe man sich bereits geeinigt, erklärt der BMI-Pressesprecher. Solche Absprachen strebe das Ministerium mit allen WM-Teilnehmerstaaten an. Zudem sollen die „Transit- und Anrainerstaaten“ helfen, Risikofans von der Einreise in die BRD abzuhalten.
Testfeld Fußball
Der Fußball hat sich sowohl im Staatsinnern als auch für die EU-Kooperation als ideales, politisch unverdächtiges Testfeld für den polizeilichen Umgang mit Massenveranstaltungen erwiesen. Spätestens seit den Gipfeltreffen von Göteborg und Genua im Sommer 2001 dürften auch GegnerInnen der kapitalistischen Globalisierung wahrgenommen haben, dass die gegen Fußballfans entwickelten Instrumente auch gegen sie angewandt werden können. Im Jahre 2003 hat der Rat eine Entschließung über die Sicherheit von Gipfeltreffen, im Jahr darauf einen polizeilichen Leitfaden angenommen.[21] Die beiden Dokumente greifen alle wesentlichen Elemente aus der fußballspezifischen Kooperation der Mitgliedstaaten auf: Zusammenarbeit über nationale Kontaktstellen, Entsendung von Verbindungsbeamten, Wiederaufnahme von innereuropäischen Grenzkontrollen sowie Reisebeschränkungen, Erstellung von Risikoanalysen und ein kaum kontrollierbarer Austausch personenbezogenen Daten.
Von der Kooperation in Sachen Fußball lässt sich darüber hinaus lernen, dass einmal unter Dampf gesetzte Maschinen nicht so einfach zu stoppen sind. Obwohl sich die Fanszenen von heute nicht mehr mit den Hooligans der 80er und 90er Jahre vergleichen lassen, werden die Lageberichte ständig dicker und wachsen die Zahlen der in Polizeidateien gespeicherten Personen, der Stadionverbote und der Zurückweisungen an den Grenzen. Der begrüßenswerten Einsicht, dass Zwischenfälle bei Fußball-Veranstaltungen in starkem Maße vom polizeilichen Verhalten abhängen, ist keine Abrüstung gefolgt. Die Polizeikooperation gegen Risikofans ist selbst zum Risiko geworden.