von Matthias Lehnert
Die Kontinuität der Menschenrechtsverletzungen an den europäischen Außengrenzen ist eine Krise der Rechtsstaatlichkeit – sie wird aber nicht als solche benannt. Stattdessen wird ein Diskurs hegemonial, der die Existenz und die Reichweite des Zurückweisungsverbotes relativiert und in Frage stellt.
„Pushbacks“ mag ein Unwort sein,[1] vor allem aber sind die damit bezeichneten Handlungen eine Untat. Der mittlerweile über rechtliche Diskurse hinaus weithin bekannte Begriff bezeichnet eine staatliche Zurückweisung einer schutzsuchenden Person, ohne vorab das Schutzgesuch in einem ordentlichen Verfahren geprüft zu haben. Dies verstößt gegen mehrere menschenrechtliche Bestimmungen: Die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), die Europäische Grundrechtecharta, die UN-Antifolterkonvention und weitere internationale Verträge. Sie enthalten ein sogenanntes Zurückweisungsverbot (bzw. Non-Refoulement-Gebot) gegenüber Menschen, denen im Fall einer Rückkehr in ihr Herkunftsland politische Verfolgung oder eine gravierende Menschenrechtsverletzung droht. Es ist zugleich unumstritten, dass die Zurückweisungsverbote damit auch implizit das Recht beinhalten, dass die Gefahr einer politischen Verfolgung und einer Menschenrechtsverletzung in einem ordentlichen Verfahren geprüft wird.
Die Realität an den europäischen Außengrenzen sieht bekanntlich anders aus: Es ist hinlänglich bekannt, [2] dass die griechische Küstenwache in Hunderten Fällen Boote mit schutzsuchenden Menschen in die Türkei zurückgewiesen hat; dass an der kroatisch-bosnischen Grenze jährlich Tausende Menschen ohne Verfahren an der Grenze abgewiesen werden;[3] dass Polen und Litauen massenhaft Menschen an der Grenze zu Belarus ihr Recht auf ein Asylverfahren verwehrt haben.[4]
Dabei ist diese Praxis kein Phänomen von Einzelfällen und skrupellosen Grenzschutzbeamt*innen: Zugleich sehen wir, dass einzelne Staaten offen ihr nationales Recht in Stellung gegen die Vorgaben des Europarechts und des Völkerrechts bringen: So hat Polen im vergangenen Oktober eine Änderung des Ausländerrechts beschlossen, mit der Menschen, die „illegal“ – also ohne ein erforderliches Visum – einreisen, unmittelbar und ohne eine weitere Prüfung des Schutzbegehrens von der Grenzpolizei zurückgewiesen werden können.[5] Auch die litauische Regierung hat im August 2021 vorgegeben, dass Schutzsuchende, die illegal die Grenze überquert haben, unmittelbar zurückgeschoben werden können.[6]
Die Rolle der EU
Es wäre jedoch irreführend, von einem schlichten Gegensatz zwischen den Hardliner-Staaten auf der einen Seite und einem allenfalls passiven, aber ansonsten menschenrechtsbasierten Resteuropa oder einer ernsthaften „Koalition der Willigen“ auf der anderen Seite auszugehen. Vielmehr hat die Rechtlosigkeit an den europäischen Außengrenzen als strukturelles Phänomen ihren Ursprung in einer auf Abschottung gerichteten und von der gesamten Europäischen Union getragenen Politik, mit der die Sicherung der Grenzen als Wesensmerkmal staatlicher Souveränität grundsätzlichen Vorrang gegenüber den geltenden Menschenrechten genießen soll.
Die maßgebliche Behörde für den Grenzschutz auf europäischer Ebene, die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache Frontex, ist ebenso mindestens mittelbar in Pushbacks involviert und unterstützt und deckt Menschenrechtsverletzungen,[7] wie dies auch für diejenigen Grenzschützer*innen etwa aus Deutschland gilt,[8] die mit der Bundespolizei und einzelnen Länderpolizeien an den Frontex-Operationen zur Sicherung der europäischen Außengrenzen beteiligt sind. Eine effektive Umgestaltung von Frontex, die einerseits als eigenständige Agentur mit einem starken Mandat ausgestattet ist, und andererseits kaum einer Kontrolle unterliegt,[9] ist dennoch nicht zu erwarten.
Rechtsverletzungen bleiben ohne Sanktionen
Auch können sich die Staaten an den Außengrenzen regelmäßig auf mindestens verbale Unterstützung verlassen, wenn sie im Ernstfall – bei der Aufkündigung der EU-Türkei-Deals durch den türkischen Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan oder der Instrumentalisierung von Geflüchteten durch den belarussischen Diktator Alexander Lukaschenko – zu besonders rigiden Maßnahmen greifen: Als Griechenland im März 2020 als Reaktion auf die steigende Zahl von aus der Türkei kommenden Geflüchteten das Asylrecht aussetzte und damit einen offenen Rechtsbruch beging, dankte die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen der Regierung in Athen dafür, das „europäische Schild“ zu sein.[10] Ähnliche Solidaritätsadressen erfuhren die Regierungen von Polen, Litauen und Lettland, als sie mit aller Härte auf Geflüchtete reagierten, die über Belarus in die EU einzuwandern versuchten.[11]
Während also bei der offenen Missachtung der Rechte von Geflüchteten keine Sanktionen drohen, fällt es denjenigen europäischen Staaten, die eine besonders repressive Linie bei der Abwehr von Geflüchteten betreiben, leicht, ihre Politik zugleich eigenständig weiterzuentwickeln – und überdies selbst die EU zum Handeln aufzufordern: In einem offenen Brief mit dem Betreff „Adaptation of the EU legal framework to new realities“[12] forderten zwölf Innenmininster*innen – unter anderem der „Visegrád-Gruppe“ aus Polen, Ungarn, Tschechien und der Slowakei, außerdem Griechenlands, Österreichs und Dänemarks – die Kommission im Oktober dazu auf, an der Formulierung strengerer Regelungen zur Verhinderung „illegaler“ Einreisen mitzuwirken und die betroffenen Staaten bei der Errichtung physischer Grenzbarrieren finanziell zu unterstützen.
Relativierung der Menschenrechte
Neben Regierungen in Polen, Litauen und Griechenland fühlen sich auch Akteure wie Frontex hinsichtlich von Zurückweisungen im Recht. Der Frontex-Exekutivdirektor fordert wiederholt „Klarheit“, unter welchen Umständen Zurückweisungen an den EU-Außengrenzen womöglich nicht gegen EU-Recht verstoßen würden.[13] Ein maßgeblicher Referenzpunkt für diejenigen politischen Kräfte, die für eine robuste und damit rechtsfreie Grenzsicherung plädieren, ist hierbei die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) in der Sache N.D. und N.T. gegen Spanien.[14] Dieser erklärte die Zurückweisung von zwei Personen aus Mali und der Elfenbeinküste anhand des Verbotes der Kollektivausweisung aus Art. 4 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK für rechtmäßig und begründete die Entscheidung zum einen mit dem „illegalen“ und gewalttätigen Verhalten der Beschwerdeführer bei deren Versuch, die Grenze zu überqueren; zum anderen verwies er auf die angebliche Möglichkeit einer legalen Einreisealternative.
Abgesehen von der inhaltlichen Kritik an dieser Argumentation[15] ist die Entscheidung jedenfalls nicht verallgemeinerungsfähig: Erstens liegt eine solche Einreisealternative für schutzsuchende Menschen etwa an der griechischen Grenze oder in Polen gerade nicht vor. Zweitens hat sich der EGMR in der Entscheidung – aus prozessualen Gründen – gerade nicht mit dem Zurückweisungsverbot aus Art. 3 der EMRK beschäftigt. Zu eben dieser Bestimmung hatten die Richter*innen unterdessen und auch im Nachgang zur Praxis in Polen und Ungarn in verschiedenen Entscheidungen geurteilt, dass schutzsuchende Menschen immer ein Recht auf ein effektives Verfahren haben, wenn sie über einen Drittstaat eingereist sind, der als sicher deklariert wird, sowie auch dann, wenn die Einreise nominell „illegal“ war.[16]
Nichtsdestotrotz spiegelt sich die Wirkmacht der Entscheidung auch im rechtswissenschaftlichen Diskurs wider: Der renommierte Rechtsprofessor Daniel Thym, der regelmäßig als Sachverständiger für die (frühere) Bundesregierung bei Diskussionen um rechtliche Einschränkungen des Asylrechts auftrat, argumentierte im vergangenen Jahr in einem Beitrag für die Frankfurter Allgemeine Zeitung,[17] dass die Polizei an der Grenze und insbesondere bei bevorstehenden Abschiebungen in Drittstaaten wie der Türkei nur rudimentäre Prüfpflichten habe, und die vom EGMR verlangte Möglichkeit einer Einreisealternative keineswegs in jedem Einzelfall konkret zur Verfügung stehen müsse. Diese Absage an das für das Non-Refoulement-Gebot zentrale Erfordernis einer Einzelfallprüfung flankierte Thym mit einem Verweis auf Normen des Europarechts – wie unter anderem den Schengener Grenzkodex und die EU-Seeaußengrenzkontrollverordnung: Bestimmungen derweil, die unstreitig in der Normenhierarchie unterhalb der Menschenrechte stehen.
Mit ähnlich zweifelhaften rechtlichen Argumenten versuchte Fabrice Leggeri im vergangenen Jahr die Zurückweisung von Booten zu rechtfertigen, da nach der Seeaußengrenzkontrollverordnung und dem internationalen Seerecht Boote zur Umkehr angewiesen werden dürften, wenn der Verdacht des – in den Bereich der Organisierten Kriminalität gezählten – Menschenhandels besteht.[18] Der griechische Migrationsminister Notis Mitarakis vertrat zu den Zurückweisungen von Booten, die nach seiner Darstellung von der türkischen Marine in griechische Gewässer gelotst worden sind, die These, dass es sich bei den Schutzsuchenden nicht um Flüchtlinge handele: Denn die Genfer Flüchtlingskonvention beträfe nur Menschen, die vor Gefahren fliehen, und „nicht Menschen, die von einem Nachbarstaat bei der Überfahrt unterstützt werden.“[19]
Bedrohung als rechtliches Argument
Solche Relativierungen sind dem absolut geltenden Zurückweisungsverbot an sich fremd – gemein ist ihnen jeweils, dass sie an vermeintliche Bedrohungen und Gefahren und damit an politisch populäre wie menschenfeindliche Argumentationsmuster anknüpfen, und diese in den Rechtsdiskurs zu übersetzen versuchen: Unter Verweis auf „gewaltsame Einwanderungsversuche“ in der Entscheidung des EGMR oder auf die Gefahr des Menschenhandels in den Ausführungen von Leggeri – oder gegenwärtig Bezug nehmend auf die Instrumentalisierung von Geflüchteten und eine angeblich „hybride Bedrohung“ durch Autokraten wie Erdoğan oder Lukaschenko.
Dabei geht es nicht um Fakten, sondern um rassistische Bilder und Narrative. Tatsächlich lag die Zahl der Menschen, die im zweiten Halbjahr über Belarus in die Europäische Union eingereist, allenfalls im unteren fünfstelligen Bereich.[20] Dennoch bietet der Verweis auf das Böse und Bedrohliche – in diesem Fall verkörpert durch Lukaschenko – die ideale Grundlage, um ein schon seit Längerem im Raum stehendes Projekt voranzutreiben: Die Einführung von Schnellverfahren an den Außengrenzen, einschließlich einer massiven Beschneidung von Verfahrensrechten – die bereits ein zentraler Baustein im von der EU-Kommission 2020 vorgeschlagenen Migrationspakt war, der aber wegen seines Umfangs an Reformvorschlägen keine Mehrheit innerhalb der EU finden konnte und nun in Einzelbestandteilen diskutiert wird.
Rechtlosigkeit durch Gesetz
Mit einem Entwurf für einen „Beschluss des Rates über vorläufige Sofortmaßnahmen zugunsten von Lettland, Litauen und Polen“[21] hatte die Kommission zunächst im Dezember 2021 vorgeschlagen, dass den betreffenden Staaten über die Aktivierung der sogenannten Notstandsklausel des Art. 78 Abs. 3 AEUV ermöglicht wird, Schnellverfahren an der Grenze durchzuführen. Diese machen mit der Fiktion der „Nicht-Einreise“ eine vollwertige Einreise auf dem Papier unmöglich und führen zu einer faktischen, und damit rechtswidrigen, Inhaftierung, indem die schutzsuchenden Menschen keine Bewegungsfreiheit genießen, sondern in Lagern an der Grenze verbleiben müssen – was zudem und vor allem einen effektiven Zugang zu Rechtsbeiständen massiv erschwert bzw. rechtswidrige Ablehnungen und Abschiebungen erleichtert.
Diesen Vorschlag einer Sofortmaßnahme hat die Kommission in einen abstrakten Gesetzesvorschlag in Form der sogenannten Instrumentalisierungsverordnung[22] gegossen, um für derlei vermeintliche „hybride Bedrohungen“ gewappnet zu sein. Nach ihrer Verabschiedung könnte sie angewendet werden durch einen „Mitgliedstaat im Falle einer Instrumentalisierung von Migranten“ – welcher dann ebenfalls befugt ist, Schnellverfahren an der Grenze einzuführen. Wann eine solche Instrumentalisierung vorliegt, formuliert der ebenfalls neu entworfene Art. 2 Nr. 27 des Schengener Grenzkodex in einer für viele Eventualitäten offenen Definition: Unter „Instrumentalisierung von Migranten … ist eine Situation zu verstehen, in der ein Drittstaat irreguläre Migrationsströme in die Union herbeiführt, indem er die Ankunft von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten aktiv fördert oder erleichtert, und solche Handlungen die Absicht erkennen lassen, die Union als Ganzes oder einen ihrer Mitgliedstaaten destabilisieren zu wollen, und geeignet sind, wesentliche Funktionen des Staates, insbesondere seine territoriale Integrität, die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung und den Schutz seiner nationalen Sicherheit, zu gefährden“.[23]
Derlei Vorschläge der Kommission formulieren – anders als die Gesetzesänderungen in Polen und Litauen – zwar keine schlichte Legalisierung von Pushbacks. Aus diesem Grund sind sie auch im gegenwärtigen politischen Klima ebenso wenig mehrheitsfähig – Polen hat bereits kundgetan, dass es die Einrichtung von Grenzverfahren als nicht weitgehend genug ablehnt.[24] Während die Kommission ihre Vorschläge noch von wohlklingenden Bezugnahmen auf die menschenrechtliche Gewährleistung des Refoulement-Verbotes ummantelt, gibt sie sie dennoch eine klare Richtung vor, in die sich das europäische Flüchtlingsrecht bewegen soll: Schutzgesuche sollen nicht zu einer effektiven und von den Menschenrechten geleiteten Prüfung, sondern zuvorderst zu einer Ablehnung mitsamt schneller und effektiver Abschiebung führen.
Diese Tendenz geht einher mit einer grundsätzlichen und bereits seit den 90er Jahren vorangetriebenen Politik der Auslagerung von Flüchtlingsabwehr an die Peripherie und in Drittstaaten – welche jüngst durch einen Vorschlag für einen „Durchführungsbeschluss des Rates über den Mechanismus der operativen Koordinierung für die externe Dimension der Migration“[25] in einem weiteren Gesetzesentwurf unterfüttert wurde, um „den Druck auf die europäischen Grenzen zu verringern“, indem Drittstaaten etwa in Nordafrika durch finanzielle Zuwendungen oder eine Lockerung der Visapolitik zur Zusammenarbeit aufgefordert werden.
Krise der Rechtsstaatlichkeit
Heiner Busch schrieb in seinen Ideen zu diesem Heft: „Wer derzeit in den Tageszeitungen etwas zur EU liest, wird mit ziemlicher Sicherheit auf das Wort Krise stoßen“, um daran anschließend zu fragen, ob mit der EU ein Staat neuer Prägung entsteht, oder dieser Weg durch diverse Krisen überholt sei. Tatsächlich ist das europäische Flüchtlingsrecht heutzutage von Krisen verschiedener Art geprägt: Da ist auf der einen Seite das dysfunktionale Dublin-System, das seit Jahren auf eine Reform wartet und durch einen effektiven und solidarischen Verteilmechanismus ersetzt werden muss – was bekanntlich nicht mehrheitsfähig ist. Und da ist auf der anderen Seite die Krise an den Außengrenzen, die zwar eine Krise der Rechtsstaatlichkeit ist, aber nicht als solche benannt wird. Jedoch eine Krise, die dem Fortbestehen der EU nicht im Weg zu stehen scheint.