Das zweite Jahr der Krise: Kein Weg zurück zur Schengener Normalität

Die Geflüchteten sollen vor den Toren Europas oder allenfalls an seinen Rändern bleiben. Auch im zweiten Jahr der „Asylkrise“ setzt die EU alles daran, die Schengener und Dubliner Ordnung wiederherzustellen.

„Die anhaltenden und nicht nachlassenden irregulären Migrationsströme entlang der Westbalkanroute geben nach wie vor Anlass zu ernster Besorgnis und erfordern … ein Ende der ‚Politik des Durchwinkens’ und der unkoordinierten Maßnahmen entlang der Route …“ So heißt es in den Schlussfolgerungen der Staats- und Regierungschefs der EU zum Thema Migration vom 18. Februar 2016.[1] Praktisch war dies die Ansage, dass die Balkanroute nun demnächst geschlossen würde. Erste Schritte in diese Richtung hatte es schon im Herbst 2015 gegeben. Slowenien, Kroatien, Serbien und Mazedonien ließen seit dem 19. November nur noch Leute aus Syrien, Irak und Afghanistan passieren – und das auch nur, wenn sie ein von den griechischen Behörden ausgestelltes Papier vorweisen konnten, das ihre Herkunft aus einem dieser Staaten bestätigte. Während Ungarn schon im Sommer Grenzzäune errichtet und so für die Verlagerung der Route nach Westen gesorgt hatte, begannen nun auch die Staaten des westlichen Balkans ihre Grenze zu befestigen – einschließlich Österreichs, an dessen Grenzübergang zu Slowenien in Spielfeld nun Polizei und Militär den Transit von Geflüchteten „dosierten“. Im Januar hatte die Regierung in Wien eine Obergrenze von 37.500 Asylanträgen für 2016 beschlossen.

Am 9. März wurde die Balkanroute ganz geschlossen. Das provisorische Lager in Idomeni, an der griechisch-mazedonischen Grenze, wurde zum Symbol dafür, dass die Geflüchteten nun in Griechenland fest saßen. Nur wenig später, nämlich am 18. März, schloss die EU ihren Deal mit der Türkei: Die sollte nun erstens dafür sorgen, dass die Überfahrten von MigrantInnen und Flüchtlingen auf die ägäischen Inseln Griechenlands gestoppt würden. Zweitens sollten alle nach dem 20. März Ankommenden in die Türkei zurückgeschoben werden – nach einem Asylverfahren, falls sie denn einen Antrag stellen. Die EU-Kommission konnte sich zwar bisher nicht mit ihrem Vorschlag durchsetzen, die Türkei EU-weit zum sicheren Drittstaat zu erklären, praktisch sollte sie nun aber von Griechenland als solches behandelt werden – obwohl sie immer wieder die Grenze nach Syrien schloss oder gar auf Flüchtende schießen ließ, von der Repression gegen „eigene“ Oppositionelle oder die kurdische Bevölkerung ganz abgesehen, die spätestens nach dem Putschversuch und der Verhängung des Ausnahmezustands nicht mehr zu verdrängen war. Drittens wollte die EU für jede geflüchtete Person, die die Türkei zurücknimmt, eine andere SyrerIn in einem der Mitgliedstaaten aufnehmen. Darüber hinaus versprach man, die Visumspflicht für türkische BürgerInnen in der EU aufzuheben.[2]

Tatsächlich hat bisher nur der erste Punkt funktioniert: Die Zusammenarbeit von griechischer und türkischer Küstenwache, der Frontex-Mission Poseidon sowie der Nato-Schiffe, die bereits seit Februar in der Ägäis patrouillierten, bewirkte, dass die Zahl der Ankommenden massiv sank: In den ersten drei Monaten 2016 hatten noch 151.451 MigrantInnen die griechischen Inseln erreicht, von April bis Ende August waren es dagegen nur noch 12.275. Die Zahl der Ankommenden stieg zwar im Juli und August wieder an – allerdings nicht mehr auf das Niveau des Vorjahres und der ersten drei Monate 2016.[3]

Dennoch gestaltete sich die Rückführung der Geflüchteten schwieriger als erwartet. Mitte Juni kündigten die griechischen Behörden an, „in den nächsten Wochen“ mehr als 4.000 MigrantInnen in die Türkei abschieben zu wollen.[4] Bis zu diesem Zeitpunkt waren nach Angaben der EU-Kommission 462 Personen „zurückgeführt“ worden, die angeblich keinen Asylantrag gestellt oder ihn zurückgezogen hatten – was diverse Menschenrechtsorganisationen bezweifelten. In ihrem Bericht beklagt die Kommission weiter, dass mittlerweile alle seit Ende März auf den Inseln angekommenen Geflüchteten Asylanträge gestellt hätten. Dass das griechische Asylsystem nicht mehr funktionierte, war seit langem klar. Die Kommission störte sich jedoch nicht nur an der Langsamkeit, sondern insbesondere daran, dass die Rechtsbehelfsausschüsse ihre Arbeit ernst nahmen. Sie akzeptierten nicht einfach die erstinstanzlichen Entscheidungen, die die Türkei durchweg als sicheren Drittstaat und die Asylanträge deshalb als „unzulässig“ einstuften. Nur zwei der bis dahin geprüften 72 Widersprüche waren abgelehnt worden.[5]

Auf Druck der EU „reformierte“ Griechenland im Juni seine Rechtsbehelfsausschüsse und sorgte dafür, dass nicht mehr unabhängige Asyl-ExpertInnen und AnwältInnen, sondern VertreterInnen der Exekutive in den dreiköpfigen Gremien die Mehrheit haben.[6] Dennoch war man auch Anfang September nicht bei Tausenden, sondern bei 534 Zurückschiebungen angekommen. Über 4.000 (nicht-syrische) Geflüchtete hatten jedoch aus Verzweiflung über die Zustände in den Lagern die Rückkehrhilfe der IOM in Anspruch genommen und waren in ihre Herkunftsstaaten zurückgegangen.[7]

Anfang September stecken rund 57.000 Geflüchtete und MigrantInnen in überfüllten Lagern und unter unhaltbaren Bedingungen in Griechenland fest, davon sind über 10.000 in den „Hotspots“ auf den Inseln inhaftiert.[8] Ob der Türkei-Deal weiter Bestand haben wird, ist derzeit fraglich. Die Belohnung der Türkei in Form der Visumsbefreiung scheint derzeit unwahrscheinlich. Nach dem Putschversuch wurden die türkischen PolizistInnen aus Griechenland abgezogen. Die EU beharrt jedoch darauf, dass es keinen „Plan B“ gebe.[9] Sowohl die EU-Kommission als auch das deutsche Innenministerium denken öffentlich darüber nach, die Dublin-Abschiebungen nach Griechenland wieder aufzunehmen.

Kein Weg aus Italien heraus

Während – derzeit – wenig Schutzsuchende im Südosten der EU ankommen, ist das zentrale Mittelmeer als Fluchtweg erneut in den Vordergrund getreten. Von Januar bis Ende August haben 2.731 MigrantInnen oder Geflüchtete auf diesem Weg ihr Leben verloren oder sind vermisst. 112.097 Menschen haben es nach Italien geschafft.[10] Die EU bemüht sich offensichtlich, das nach wie vor im Bürgerkrieg befindliche Libyen wieder zum Pufferstaat zu machen, der es zu Zeiten Gaddafis gewesen ist. Am 30. August erweiterte das für die Militäreinsätze zuständige „Politische und Sicherheitspolitische Komitee“ des Rates die Aufgaben der in Operation „Sophia“ umbenannten Mission EUNAVFOR Med, die vorgeblich „auf die Zerschlagung des Geschäftsmodells der Schleuser und Menschenhändler im südlichen zentralen Mittelmeer“ zielt. Die wacklige Einheitsregierung – von der EU als „die rechtmäßige libysche Regierung“ bezeichnet – habe um „Unterstützung beim Aufbau von Kapazitäten und bei der Ausbildung ihrer Küstenwache und Marine“ gebeten. Diese „sollen befähigt werden, Schleusung und Menschenhandel in Libyen zu unterbinden und Such- und Rettungsmaßnahmen durchzuführen, um Leben zu retten und die Sicherheit in den libyschen Hoheitsgewässern zu erhöhen.“[11] Vorerst macht die libysche Küstenwache jedoch vor allem dadurch Schlagzeilen, dass sie Rettungsboote von NGOs unter Beschuss nahm oder deren MitarbeiterInnen festsetzte.[12]

Italien war schon in den vergangenen Jahren nicht in der Lage, den ankommenden Geflüchteten eine menschenwürdige Aufnahme und Versorgung zu bieten.[13] Nicht nur Asylsuchende, sondern auch aner­kannte Flüchtlinge lande(te)n auf der Straße. Die „Hotspots“ sollen zwar funktionieren, 90 Prozent der Ankommenden würden registriert, heißt es. Das ist jedoch auch die Voraussetzung dafür, dass sie aus anderen Dublin-Staaten nach Italien „zurückgeführt“ werden können, falls sie den Versuch unternehmen, den Erstasylstaat Italien zu verlassen.

Letzteres erweist sich derzeit aber als fast unmöglich, weil die umliegenden Staaten ihre Grenzen geschlossen haben oder jederzeit schließen können. Österreich hat bereits im April mit „baulichen Maßnahmen“ das Schlupfloch am Brenner geschlossen. Derzeit diskutiert die „rot-schwar­ze“ Koalitionsregierung in Wien über eine Notstandsverordnung, die – mit wenigen Ausnahmen – eine Abweisung der Asylanträge direkt an der Grenze ermöglichen soll.[14]

Die Grenze zwischen Italien und Frankreich ist schon seit Juni 2015 geschlossen. Trotzdem harren in Ventimiglia Hunderte unter prekären Bedingungen aus. Die französische Polizei schickt diejenigen, die trotz der Kontrollen durchsickern, wieder zurück. Die Zurückgeschobenen werden teils direkt in Lager in Süditalien verfrachtet.[15]

In Como, der letzten italienischen Station vor der Schweizer Grenze, bietet sich ein ähnliches Bild wie in Ventimiglia. Auch hier sind Hunderte Geflüchtete gestrandet. Wer versucht, auf die andere Seite nach Chiasso zu gelangen, riskiert, vom schweizerischen Grenzwachtkorps (GWK) aus dem Zug geholt und zurück geschafft zu werden. Das betrifft selbst Leute, die bereits eng Familienangehörige in der Schweiz haben und deshalb auch aufgrund der Dublin-Verordnung ein Recht auf materielle Prüfung ihres Asylantrags hätten. Statt die Menschen ans nächste Empfangs- und Verfahrenszentrum des Staatssekretariats für Migration (SEM) weiterzuleiten, betätigt sich das GWK als Quasi-Asyl­behörde. Allein in der Woche vom 8. bis 14. August gab es 1.767 Aufgriffe von „illegal Eingereisten“ und 1.184 Zurückschiebungen nach Italien.[16]

Zur Erinnerung: Im Sommer 2015 steckten Flüchtende in Ungarn fest, bis die deutsche Bundesregierung nachgab und Österreich die Leute passieren ließ. Diesmal ist es nicht das hässliche Ungarn mit seiner reaktionären Regierung, das die Geflüchteten blockiert. Es sind „nette“ Staaten wie Österreich, Frankreich und die Schweiz, die sich gerne als Rechtsstaaten verkaufen. Die Schweiz wolle nicht zum „Transitstaat“ werden, sagte Justizministerin Simonetta Sommaruga am 11. August 2016. „Das können wir gegenüber Deutschland nicht rechtfertigen.“[17]

Kein Ende von „Dublin“

Im April kündigte die Kommission die „Reformierung des gemeinsamen europäischen Asylsystems“ an. Der erste Schritt in diese Richtung war im Mai ein Vorschlag zur Reform des Dublin-Systems.[18] Vor einem Jahr noch schien manchen BeobachterInnen dessen Ende bevorzustehen. Der Rat und das EU-Parlament hatten im September 2015 die Umsiedlung von 160.000 Geflüchteten aus Italien und Griechenland beschlossen und schienen willens, die Dublin-Zuständigkeitsregel auch auf Dauer durch einen Verteilmechanismus zu ersetzen. Erstens hat jedoch die Umsiedlung nicht funktioniert. Bis Ende August 2016 waren gerade einmal 1.020 Geflüchtete aus Italien und 3.435 aus Griechenland in andere Dublin-Staaten verteilt worden.[19] Und zweitens stand schon damals fest, dass für die EU-Gremien eine Beteiligung der Flüchtenden an der Entscheidung, wohin sie umgesiedelt werden sollten, nicht in Frage kam.

Mit dem Neuentwurf (Dublin IV) macht die EU-Kommission nun klar, dass die alte Dublin-Zuständigkeitsregel auch weiter erhalten bleiben soll: Asylanträge müssen grundsätzlich von dem Staat bearbeitet werden, den die Betroffenen als ersten betreten haben. Dieser Grundsatz wird nun ergänzt durch einen „Korrektur“-Mechanismus: In Zukunft sollen die Dublin-Staaten nämlich sämtliche Asylanträge in einer neu zu schaffenden Mega-Datenbank erfassen. Aus der Bevölkerungsgröße und der Wirtschaftskraft wird für jeden Staat ein hypothetischer Anteil an allen im Dublin-Raum gestellten Anträge errechnet. Erst wenn die Zahl der tatsächlich in diesem Staat registrierten Anträge dessen Kontingent um die Hälfte überschreitet, soll ein Umverteilungsmechanismus greifen. Die Betroffenen werden dabei weiterhin nichts mitzureden haben.

Ferner sieht der Verordnungsentwurf eine Reihe von Regelungen vor, die das Dublin-System zementieren sollen: Das Selbsteintrittsrecht, das die Prüfung eines Antrags auch dann ermöglichte, wenn ein Staat nach den Dublin-Regeln eigentlich nicht zuständig wäre, soll nur noch im Falle von familiären Bindungen oder engen humanitären Gesichtspunkten möglich sein. Dublin-Rückführungen sollen auch bei unbegleiteten Minderjährigen erlaubt sein. Bisher waren Dublin-Abschiebungen nach einem halben Jahr nicht mehr möglich. Diese Frist soll entfallen, was auch Widerstandsformen wie das Kirchenasyl erheblich erschwert.[20]

Neu ist zudem eine Drittstaatenregelung. Die war bisher in der Asyl­verfahrensrichtlinie enthalten und für die Mitgliedstaaten nicht bindend. Noch vor der Prüfung, ob gegebenenfalls ein anderer Dublin-Staat für einen Antrag zuständig wäre, sollen die Dublin-Staaten zwingend eruieren, ob der Asylantrag zulässig ist, d.h. ob die Betroffenen zuvor in einem sicheren Drittstaat oder gar in einem Erstasylstaat außerhalb der EU waren. Die Abschiebung wäre dann ebenfalls verpflichtend.

Diese Linie zieht die Kommission auch in den drei Vorschlägen weiter, die sie am 13. Juli vorlegte.[21] Zentrale Argumente in den Vorlagen sind die „Missbrauchsbekämpfung“ und die Verhinderung von „Sekundärmigration“. Der Entwurf der Aufnahmerichtlinie sieht ein abgestuftes System von Sanktionen vor, wenn Geflüchtete ihren Antrag nicht in dem EU-Staat stellen, den sie als ersten betreten haben, wenn sie diesen zuständigen Staat verlassen haben oder wenn sie aus einem anderen Dublin-Staat „zurückgeführt“ wurden. Die Daumenschrauben reichen von der Kürzung der Unterstützungsleistungen über die Zuweisung zu einem bestimmten Aufenthaltsort und die Verhängung von Meldepflichten bis hin zur Haft. Die „Fluchtgefahr“ wird zum neuen Haftgrund.

Der Entwurf der Asylverfahrensverordnung droht wiederum mit Sanktionen, wenn die AntragstellerInnen ihrer Kooperationspflicht nicht nachkommen, etwa indem sie die Abnahme von Fingerabdrücken verweigern, nicht in dem zuständigen Dublin-Staat bleiben oder gegen Meldepflichten (nach der Aufnahmerichtlinie) verstoßen. In diesen Fällen soll der Antrag als „nicht weiter betrieben“ gewertet werden.

Der Verordnungsentwurf propagiert eine Beschleunigung der Verfahren – auch das ist als Drohung zu verstehen: Die „Zulässigkeitsprüfung“ soll im Normalfall einen Monat dauern, aber auf zehn Tage reduziert werden, wenn die Betroffenen aus einem „sicheren Drittstaat“ oder einem „Erstasylstaat“ außerhalb der EU eingereist sind. Die Prüfung, ob der Antrag begründet ist, soll in der Regel sechs Monate nach Einreichung abgeschlossen sein – im beschleunigten Verfahren, d.h. insbesondere wenn die Asylsuchenden aus einem „sicheren Herkunftsstaat“ kommen, sollen die Ergebnisse bereits nach zwei Monaten vorliegen. Beschwerden gegen negative erstinstanzliche Entscheidungen, die mit der Sicherheit des Erstasyl- oder des Herkunftsstaats begründet werden, sollen nicht automatisch aufschiebende Wirkung haben.

Bisher lag es im Ermessen der Mitgliedstaaten, ob sie Konzepte „sicherer Staaten“ anwenden wollen. Jetzt werden sie verpflichtend. Fünf Jahre nach Inkrafttreten der Verordnung will die Kommission die Listen der „sicheren“ Staaten EU-weit vereinheitlicht haben.

Die Anerkennungsrichtlinie schließlich will die Behörden der Mitgliedstaaten künftig dazu zwingen, den Flüchtlingsstatus oder den subsidiären Schutz regelmäßig zu überprüfen. Begründung: „Die Tatsache, dass nicht geprüft wird, ob der Schutzbedarf fortbesteht, führt de facto zu einem dauerhaften Schutz und bietet damit allen, die internationalen Schutz benötigen, einen weiteren Anreiz, in die Europäische Union zu kommen und nicht in anderen Ländern, u.a. auch in Ländern in der Nähe ihres Herkunftslandes, Schutz zu suchen.“

Aufgemotzt wird schließlich auch Eurodac.[22] Das Datensystem soll künftig nicht mehr nur Fingerabdrücke, sondern auch Gesichtsbilder enthalten. Deren Erfassung soll „die Grundlage für die geplante Einführung einer Gesichtserkennungssoftware schaffen und Eurodac an die anderen Systeme (z.B. das Einreise-/Ausreisesystem) angleichen.“ Wegen der wachsenden Zahl minderjähriger Asylsuchender soll die Altersgrenze der Erfassung von bisher vierzehn auf sechs Jahre reduziert werden. Eurodac soll auch nicht mehr nur dem Asylverfahren resp. der Bestimmung des zuständigen Dublin-Staates dienen, sondern vermehrt zu einem Instrument gegen irreguläre MigrantInnen werden. Daten von „illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen“ (bisher nur in Eurodac abgeglichen, aber nicht gespeichert) sowie von Leuten, die beim irregulären Grenzübertritt aufgegriffen werden (bisher 18 Monate gespeichert) sollen in Zukunft fünf Jahre lang aufbewahrt werden. Das erleichtere es den Mitgliedstaaten, „Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der Rückführung neue Ausweispapiere auszustellen.“ Während der ersten Diskussionen in den Ratsarbeitsgruppen haben die Mitgliedstaaten bereits gefordert, dass die polizeilichen Zugriffsmöglichkeiten auf den Datenbestand vereinfacht und erweitert werden müssten.

Frontex – unlimited

Offene Binnengrenzen in Europa könne es nur geben, wenn die Außengrenzen gesichert seien. Das ist das Mantra der EU-Kommission, und deshalb hatte sie bereits im Dezember 2015 einen Vorschlag unterbreitet, der aus der Agentur für die „operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen“ eine Agentur für die „Grenz- und Küstenwache“ machen sollte. Das EU-Parlament stimmte im Juli zu.[23] Hinter dem Namenswechsel – das Kürzel Frontex bleibt gleich – verbirgt sich zunächst eine Aufrüstung des Apparats: Frontex soll zusätzlich zu den 1.000 eigenen Beschäftigten über einen festen Pool von 1.500 GrenzwächterInnen aus den Mitglied- und den assoziierten Staaten verfügen, die innerhalb von drei Tagen aufgeboten werden können. Ähnlich sieht es bei der Ausrüstung aus: die Agentur soll mehr eigene Schiffe und Flugzeuge haben und darüber hinaus müssen die nationalen Grenzpolizeien in kürzester Frist weitere Gerätschaften, Fahrzeuge etc. zur Verfügung stellen.

Einsätze der Agentur werden damit absehbar häufiger und größer. Sie dürfen in Zukunft auch gegen den Willen eines Mitgliedstaates in dessen Hoheitsgewässern stattfinden. Akzeptiert dieser Staat den Eingriff nicht, so droht ihm der Rauswurf aus der Schengengruppe. Die Agentur wird künftig auch überwachen, ob die beteiligten Staaten den Grenzschutz ordnungsgemäß betreiben.

Bisher hatte Frontex keine Befugnis zur Bearbeitung von Personendaten. Neu sollen sowohl Frontex-MitarbeiterInnen als auch die entsandten GrenzschützerInnen der Schengenstaaten bei ihren Einsätzen sowohl die einschlägigen EU-Informationssysteme (Eurodac, Schengener und Visa-Informationssystem) als auch die jeweiligen nationalen Datenbanken abfragen. Frontex soll nicht nur Verbindungsbüros außerhalb des Schengenraumes betreiben, sondern auch bei der Überwachung der Grenzen der Nachbarstaaten „helfen“. Demnächst könnten wir also Einsätze der Agentur im Süden Marokkos, Tunesiens oder Libyens erleben. Und: Die neue Agentur darf nun selbst die Initiative für die Abschiebung von Menschen ergreifen, die in der EU kein Bleiberecht haben. Die Sammelabschiebungen dürften massiv zunehmen.

Von den rund 300 Millionen Euro, die die EU-Staaten seit 2011 für den Bau von Grenzzäunen ausgaben, entfielen 238 Millionen auf das zweite Halbjahr 2015 und das erste von 2016, twitterte der EU-Observer-Journalist Nikolaj Nielsen am 16. September 2016. Nicht eingerechnet sind die Zäune in Ceuta und Melilla – gebaut ab 2005 –, der neue Zaun zwischen dem Schengen-(aber Nicht-EU-)Mitglied Norwegen und Russland und der Ausbau der Mauer rund um den Kanaltunnel in Calais. Am 4. Mai billigte der Rat die Fortdauer der Binnengrenzkontrollen – vorerst – bis November 2016. Je länger die EU auf der „Sicherung“ der Außengrenzen gegen Flüchtende und MigrantInnen beharrt, desto unwahrscheinlicher werden die Freizügigkeit und die offenen Grenzen im Innern.

[1]    Rat/Europäischer Rat: Pressemitteilung 72/16 v. 18.2.2016

[2]    www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement

[3]    http://data.unhcr.org/mediterranean/country.php?id=83, http://missingmigrants.iom. int/sites/default/files/Mediterranean_Update_2_September_2016_0.jpg

[4]    zeit.de v. 17.6.2016

[5]    Com (2016) 349 v. 15.6.2016

[6]    Guardian v. 12.9.2016

[7]    eldiario.es v. 7. und 8.9.2016

[8]    proasyl.de v.4.8.2016

[9]    Guardian v. 31.8.2016

[10] missingmigrants … a.a.O. (Fn. 3)

[11] Rat: Presseerklärung 491/16 v. 30.8.2016

[12] siehe die Meldung auf S. 97f

[13] siehe Schweizerische Flüchtlingshilfe: Bericht v. 16.8.2016

[14] derstandard.at v. 6. und 7.9.2016

[15] Sueddeutsche.de v. 22.8.2016, Le Monde v. 10.8.2016

[16] WOZ v. 18.8.2016; Tagesanzeiger v. 15.8.2016

[17] www.ejpd.admin.ch/ejpd/de/home/aktuell/reden—interviews/reden/2016/2016-08-11.html

[18] Com (2016) 197 final v. 6.4.2016; Com (2016) 270 final v. 4.5.2016

[19] http://statewatch.org/news/2016/sep/eu-com-relocation-greece-italy.pdf

[20] proasyl.de v. 23.6.2016

[21] Com (2016) 465, 466 und 467 final v. 13.7.2016

[22] Com (2016) 272 final v. 4.5.2016; Ratsdok. 11943/16 v. 8.9.2016

[23] Amtsblatt der EU L251 v. 16.9.2016