Der Zoll – Mehr als nur eine Verwaltungsbehörde

von Otto Diederichs

Im großen Orchester der Sicherheitsbehörden wird der Zoll gern übersehen. Vermutlich liegt dies darin begründet, dass er nicht dem Innen-, sondern dem Bundesfinanzministerium untersteht – und dieses macht gemeinhin andere Schlagzeilen. Doch die Unaufmerksamkeit besteht zu Unrecht.

Im Januar dieses Jahres berichtete der „Spiegel“ von Überlegungen, die Vollzugsbereiche der Zollverwaltung mit der Polizei zu verschmelzen. Umgehend dementierte das Finanzministerium dies als „Unsinn“.[1] Eine solche Fusion ist indes auch gar nicht notwendig, denn der Zoll verfügt nicht nur über eine Verwaltungs-, sondern auch über eine polizei-ähnliche Aufgabe mit weitreichenden Befugnissen.

Dieser Doppelcharakter schlägt sich auch in der Organisationsstruktur nieder. Die fünf Bundesfinanzdirektionen sowie die vierzig Hauptzollämter (und die ihnen nachgeordneten Zollämter) sind in erster Linie Verwaltungsbehörden. Ihnen obliegt vor allem die Verwaltung von Zöllen und Verbrauchssteuern sowie die Anwendung der EU-Zoll- und Agrarregelungen. Zuständig sind die Zollbehörden aber auch für die Verhütung und Verfolgung sämtlicher Ein- und Ausfuhrdelikte – und die umfassen neben den Verstößen gegen die genannten EU-Regeln auch jene gegen internationale Verträge wie das Washingtoner Artenschutzabkommen und nach wie vor nationale Gesetze: vom Betäubungsmittel- über das Außenwirtschafts- bis hin zum Kriegswaffenkontrollgesetz. Das Zollkriminalamt und der Zollfahndungsdienst bilden dabei gewissermaßen die kriminalpolizeiliche Seite des Zolls.[2]

Das Zollkriminalamt

Das Zollkriminalamt (ZKA) in Köln nimmt seit Anfang der 90er Jahre die Rolle einer Zentralstelle wahr.[3] Sein Vorläufer, das Zollkriminalinstitut (ZKI), ging 1952 aus einer Verschmelzung des Zollkriminalwissenschaftlichen Laboratorium und der Zentralen Zollnachrichtenstelle hervor. In den ersten Jahrzehnten war seine Rolle zunächst auf den Informationsaustausch und kriminaltechnische Untersuchungen, etwa bei Verdacht auf Urkundenfälschungen, beschränkt. Schon in den 70er Jahren war das ZKI hierzu auch als „Verbundteilnehmer“ an die damaligen PIOS-Datenbanken (Personen, Institutionen, Objekte, Sachen) des Bundeskriminalamtes (BKA) angeschlossen.[4] Eine eigene gesetzliche Grundlage erhielt das „BKA des Zolls“ allerdings erst 1985 und durfte nun auch eigenständig bundesweite Ermittlungen führen.

Die Änderung des Finanzverwaltungsgesetzes bescherte dem „Institut“ 1992 nicht nur den neuen Namen Zollkriminalamt, sondern auch den Rang einer Bundesoberbehörde. Anders als das BKA, das auf die Länderpolizeien keinen unmittelbaren Einfluss hat, kann das ZKA seinen inzwischen von 21 auf acht konzentrierten Zollfahndungsämtern (mit 24 Außenstellen) Weisungen und Aufträge erteilen und die Richtung ihrer Ermittlungen bestimmen.

Mit der Gesetzesänderung von 1992 erhielt das ZKA zudem eine quasi-geheimdienstliche Befugnis zu präventiven Telekommunikations- und Postüberwachungen „zur Verhütung von Straftaten nach dem Außenwirtschaftsgesetz oder dem Kriegswaffenkontrollgesetz“ (§§ 39 ff. Außenwirtschaftsgesetz). Den Anstoß zu dieser Regelung bildete die so genannte „Rabta-Affäre“ von 1989, bei der es um die illegale Lieferung von Giftgasproduktionsanlagen nach Libyen ging.[5] Die neue Befugnis sollte vor allem die USA beruhigen. Von Oktober 1992 bis März 2004 führte das ZKA auf dieser Grundlage insgesamt 41 Telefonüberwachungen und insgesamt 28.031 Postkontrollen durch.[6] Dass das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) im März 2004 diese Praxis für verfassungswidrig erklärte, machte auf die Bundesregierung und die Große Koalition der Inneren Sicherheit im Parlament wenig Eindruck. Die präventive Überwachungsbefugnis des ZKA wurde nicht etwa abgeschafft, sondern im Dezember 2004 – leicht modifiziert und zunächst auf ein Jahr befristet – ins Zollfahndungsdienstgesetz (§§ 23a-g ZFdG) verschoben. Im November 2005 hob der Bundestag erwartungsgemäß die Befristung auf.[7]

Das ZKA verfügt unterdessen auch über eine qualifizierte Kriminaltechnik. In der KT-Abteilung werden Ausweise und (Ausfuhr-)Urkunden, Tabak- und Steuerzeichen sowie Zollstempelabdrucke und ähnliches auf ihre Echtheit untersucht. In den chemischen Laboren wird geprüft, ob beispielsweise zur Ausfuhr bestimmte Chemikalien auch zur Herstellung von Chemiewaffen geeignet sein könnten oder welchen Reinheitsgrad beschlagnahmte Drogen haben. IT-Spezialisten durchforsten sichergestellte Software auf versteckte Dateien und sonstige, für etwaige spätere Strafverfahren relevante Informationen.[8]

Nach wie vor aber besteht die wichtigste Aufgabe des ZKA in der Zentralisierung und Auswertung von Informationen. Schon das ZKI führte seit 1980 die zentrale Datenbank INZOLL, in der alle Personen- und Falldaten des Zollfahndungsdienstes erfasst werden.[9] Daten über Drogenaufgriffe werden auch ans BKA übermittelt; im Gegenzug kann das ZKA auf den polizeilichen Datenverbund INPOL zugreifen. Für die Ermittlung von Verstößen gegen das AWG und das Kriegswaffenkontrollgesetz führt das ZKA seit Herbst 1990 das Informationssystem KOBRA (Kontrolle bei der Ausfuhr).[10] Im Bereich Proliferation erhielt das ZKA Ende 1990 zudem eine zentrale Rolle für den Informationsaustausch zwischen Genehmigungs- und Strafverfolgungsbehörden einerseits und den Geheimdiensten andererseits.[11] Seit Mitte 1990 koordiniert das Amt auch die Drogenbekämpfung der Zollbehörden im EU-Rahmen. Es übernimmt dabei eine Zentralstellenfunktion für die Datensysteme „MAR-Info“ und „Yacht-Info“, die als informationelles Hilfsmittel bei mehrmals jährlich durchgeführten groß angelegten maritimen Kontrollaktionen dienen. Verbindungsbeamte hat das ZKA in den Niederlanden, Polen, der Türkei und Afghanistan, aber auch bei Europol in Den Haag stationiert. Vertreten ist es zudem beim „Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum“ (GTAZ) in Berlin.[12]

Die Zollfahndungsämter

Den organisatorischen Unterbau der Kriminalitätsverfolgung bilden die acht Zollfahndungsämter (ZFA) in Berlin, Dresden, Essen, Frankfurt/Main, Hamburg, Hannover, München und Stuttgart mit jeweils zwei bis fünf Außenstellen. Zwar ist ihr Zuständigkeitsbereich regional definiert, dennoch können die Zollfahnder generell auch bundesweit agieren. Sie brauchen dazu nur eine in der Regel formlos erteilte Zustimmung des betroffenen ZFA.[13] § 26 ZFdG weist ihnen die „gleichen Rechte und Pflichten“ nach der Strafprozessordnung (StPO) zu, die auch ihren KollegInnen von der Polizei zukommen. Herrin des Verfahrens ist die Staatsanwaltschaft bzw. bei Steuerstraftaten das jeweilige Hauptzollamt.

Das ZFdG verweist aber nicht nur auf die StPO, sondern enthält Sonderregelungen für eine ganze Reihe verdeckter Ermittlungsmethoden – von der längerfristigen Observation über verdeckte Bildaufnahmen sowie das Abhören außerhalb von Wohnungen und den Lauschangriff zur „Eigensicherung“ innerhalb derselben bis hin zum Einsatz von V-Leuten. Anordnen kann diese Maßnahmen grundsätzlich der Behördenleiter bzw. sein Beauftragter. Nur für Observationen und Abhöroperationen außerhalb von Wohnungen, die nach zwei Wochen verlängert werden sollen, braucht die Zollfahndung eine richterliche Entscheidung.

Verdeckte Ermittlungsmethoden haben beim Zoll eine lange Tradition. Schon bei seinem Gründungserlass im Dezember 1919 gab der Reichsfinanzminister dem Zollfahndungsdienst die Berechtigung zur Führung von „Geheimagenten“. Seit den 80er Jahren hat er hiervon insbesondere im Bereich der Drogenbekämpfung regen Gebrauch gemacht. Der Einsatz von Verdeckten Ermittlern (VE) der Zollfahndung richtet sich nach der StPO, bedarf also mindestens einer staatsanwaltschaftlichen bzw. beim gezielten Einsatz gegen eine Person einer richterlichen Anordnung. Schon 1994 ließ sich das ZKA jedoch ein Gutachten schreiben, das den „qualifizierten Scheinaufkäufer“ von den Verfahrensvorschriften für den VE ausnehmen sollte.[14] Das 1997 unterzeichnete Neapel II-Abkommen über die Zollamtshilfe in der EU brachte zudem eine Rechtsgrundlage für grenzüberschreitende Observationen, Kontrollierte Lieferungen und VE-Einsätze. Das ZKA ist hier zwar Zentralstelle, praktisch wird die Zusammenarbeit jedoch vielfach direkt zwischen den beteiligten Zollbehörden abgewickelt.

Während für die Telekommunikationsüberwachung präventive Befugnisse nur dem ZKA zukommen, kann sich der Zollfahndungsdienst insgesamt zur Verfolgung von Straftaten auf die Regelungen der StPO (§§ 100a ff.) stützen. Bei Eingriffen in das Postgeheimnis profitiert er dagegen von zollrechtlichen Vorschriften, die ihm das Öffnen von Sendungen ermöglichen, „ohne dass Anhaltspunkte für eine Straftat oder Ordnungswidrigkeit vorliegen müssen“.[15] Auch für das Durchsuchen von Schiffen, Containern, LKWs oder Flugzeugfrachten in Häfen, im Grenzgebiet oder auf Flughäfen benötigt die Zollfahndung keinen richterlichen Beschluss und keine Begründung.

Zoll und Polizei gemeinsam

Am Berliner Flughafen Schönefeld gelang dem Zoll im Mai 2009 ein „Zufallsfund“. Bei einer Sendung Hosengürtel verbargen sich hinter den großformatigen Gürtelschnallen Schlagringe, deren Besitz in Deutschland nach dem Waffengesetz verboten ist. Zehn Berliner Zollfahnder und vier Polizisten durchsuchten ein halbes Jahr später die Verkaufsbox der verdächtigten Händlerin in einem asiatischen Einkaufscenter. Der Autor hatte die Gelegenheit, den Einsatz zu begleiten. Verbotene Waffen fand man nicht, dafür jedoch größere Mengen gefälschter Markenartikel sowie bei der parallel durchgeführten Hausdurchsuchung einige Ohrstecker mit Hakenkreuzen. Trotz der vordergründigen Pleite zeigte sich der Pressesprecher des Zolls zufrieden. Mit den Worten, „wir sollen ja in erster Linie Geld in die Kasse des Finanzministers bringen“, umschreibt er das Hauptinteresse des Zolls an Steuerstraftaten.[16] Weitergehende strafrechtliche Ermittlungen überlässt man in der Regel der Polizei. In diesem Fall befasste sich der Staatsschutz mit den Hakenkreuz-Ohrringen weiter.

Die Kombination zollrechtlicher und polizeilicher Befugnisse ist auch in anderen Bereichen beliebt. Die entsprechende Lösung besteht in Gemeinsamen Ermittlungsgruppen. Deren erste war die 1970 in Hamburg gegründete Gemeinsame Ermittlungsgruppe Rauschgift (GER).[17] Das Beispiel machte Schule. Die erste Berliner GER vereinte bei ihrer Gründung 1978 rund ein Dutzend Drogenfahnder der Kripo und des ZFA; zehn Jahre später war man bei einem Personalbestand von 56 Beamten (22 Zöllner, ebenso viele Kriminal- sowie zwölf Schutzpolizisten); 2003 dann bei knapp siebzig angelangt.[18] Schon 1993 gab es bundesweit 27 GER und 16 Gemeinsame Finanzermittlungsgruppen (GFG) zur Bekämpfung der Geldwäsche.[19] Angaben über die Zahl der seit den 90er Jahren aufgebauten Gemeinsamen Ermittlungsgruppen Schwarzarbeit (GES) und Gemeinsamer Ermittlungsgruppen Zigaretten (GEZig) liegen nicht vor.

Um die Ergebnisse solcher Ermittlungsverfahren zu verdeutlichen, zwei Beispiele aus jüngerer Zeit: So durchsuchten etwa Beamte der Berliner GER Anfang März diesen Jahres eine Wohnung, deren Mieterin im Verdacht stand, im Januar mindestens ein Pfund Kokain aus den Niederlanden eingeschmuggelt zu haben. Koks fanden sie zwar nicht, dafür aber rund 400 Gramm Marihuana.[20] Noch mehr Pech hatte ein 60-Jähriger in Lindau am Bodensee. Bei dem Geschäftsmann, gegen den bereits in drei anderen Staaten wegen Geldwäsche ermittelt wurde, fanden Zollfahnder einen nicht deklarierten Scheck über eine Million US-Dollar sowie etliche weitere belastende Schriftstücke. Nun wird auch in der Bundesrepublik wegen des Verdachts der Geldwäsche und mutmaßlichen Steuerbetruges gegen ihn ermittelt.[21]

Spezialeinheiten

Ebenso wie die Polizeien verfügt auch der Zoll über besonders geschulte und ausgerüstete Spezialeinheiten. Die Observationseinheiten Zoll (OEZ) gibt es seit über zehn Jahren. Sie sind den Mobilen Einsatzkommandos (MEK) der Polizei nachgebildet und werden in Fällen „mittlerer, schwerer und organisierter Kriminalität“ sowie im Personenschutz von als gefährdet angesehenen Zeugen eingesetzt.[22] Wie die polizeilichen MEKs nutzen sie nicht nur falsche Bärte und sonstige Tarnmittel, sondern auch Spezialtechnik zur optischen und akustischen Überwachung. Aus besonderem Anlass können ihre BeamtInnen zudem komplett mit Legenden ausgestattet werden. Die erste OEZ entstand 1989 beim seinerzeitigen ZFA Düsseldorf. Unterdessen verfügen alle acht ZFA über mindestens eine solche Einheit, insgesamt sind es zehn.

Seit rund zwölf Jahren verfügt das ZKA zudem über eine schwer bewaffnete Spezialeinheit. Bei ihrem organisatorischen Aufbau, bei Rekrutierung und Ausbildung orientierte man sich an den Spezialeinsatzkommandos (SEK) der Landespolizeien und der GSG 9 des Bundes. Die Zentrale Unterstützungsgruppe Zoll (ZUZ) soll die FahndungsbeamtInnen unterstützen und schützen, „wo der normale Einsatz nicht oder nur in Verbindung mit großen Risiken möglich ist“. Als Beispiele hierfür werden die Überwältigung und Festnahme als besonders gewaltbereit geltender Täter und die Absicherung von verdeckten Ermittlern und Scheinaufkäufern genannt. Bis zur Gründung der ZUZ musste die Zollfahndung für derartige Einsätze stets die Polizeien um Amtshilfe durch ein SEK bitten. Weil die auch mit eigenen Einsätzen beschäftigt waren, gelang dies jedoch nicht immer zeitgerecht. 1993 begann daher die Planung einer zolleigenen Sondereinheit, die fünf Jahre später dann ihre teilweise Einsatzbereitschaft melden konnte.[23]

Im Rahmen ihrer Ausbildung absolvieren die ZUZ-Beamten[24] auch Schulungen an der „Fortbildungsstelle der Spezialeinheiten der Polizei in NRW“ sowie Praktika bei SEK- oder GSG 9-Einheiten. Angesiedelt sind die vier ZUZ-Einheiten beim ZKA in Köln und können dort von den einzelnen Zollfahndungsämtern für ihre Einsätze angefordert werden.[25] Wie oft dies geschieht ist nicht bekannt.

Mobile Kontrollgruppen (MKG)

Verändert hat sich aber nicht nur die „Kripo des Zolls“, sondern auch seine uniformierte Tätigkeit, die sich früher nahezu ausschließlich an den Grenzen oder in den „Zollgrenzbezirken“ abspielte. Mit dem Binnenmarkt sind innerhalb der EU die klassischen Zollgrenzen verschwunden. Schon in den 90er Jahren reagierte der Zoll darauf mit dem Aufbau Mobiler Kontrollgruppen (MKG). Diese je zehn BeamtInnen starken Gruppen, so hieß es noch 2004 in einer Darstellung in der „Kriminalistik“, besitzen an Grenzen zu „Drittländern“ auf einer Tiefe von dreißig Kilometern ins Landesinnere ein uneingeschränktes Anhalte- und Durchsuchungsrecht.[26] Von Flughäfen und anderen Ausnahmen abgesehen, hat die BRD aber nach dem EU-Beitritt Polens und Tschechiens nur noch eine kurze zollrelevante Außengrenze: die zur Schweiz.

Die Konsequenz daraus war eine weitere Verlagerung der Kontrollaktivitäten ins Inland. Hier gelten die Anhalte- und Durchsuchungsbefugnisse zwar nur, „wenn Grund zu der Annahme besteht, dass Waren mitgeführt werden, die der zollamtlichen Überwachung unterliegen“. Konsequenterweise ist auf der Zoll-Homepage nur mehr von „Kontrollgruppen Verkehrswege“ die Rede.[27] Dennoch kann kein Zweifel bestehen, dass der Zoll eine ähnliche Verlagerung ins Innere durchmacht, wie die Bundespolizei, der frühere Bundesgrenzschutz, mit der Schleierfahndung. Dazu passt auch die wachsende Konzentration auf die Schwarzarbeit, die aus dem uniformierten Zolldienst eine spezielle Immigrationskontrollpolizei zu machen droht.

Den Zoll nicht vergessen

Die Zeiten, wo Zöllner Schmuggelgrößen wie „Kaffee-Charlie“ oder „Hühner-Lisa“ nachstellten oder Reisende mit der Frage nach der Menge der mitgeführten Zigaretten nervten, sind also längst vorbei. Ganz nebenbei und nahezu unbemerkt hat der Zoll eine bedeutende polizeiliche Funktion erlangt. Es kann daher nicht falsch sein, bei der Diskussion über neue Sicherheitsgesetze, immer auch ein Auge auf den Zoll zu haben.

Otto Diederichs arbeitet als freier Journalist in Berlin.
[1] Der Spiegel Nr. 4/2010 v. 25.1.2010, S. 16; ddp v. 24.1.2010
[2] www.zoll.de
[3] vgl. ZKA: Zollkriminalamt. Entstehung und Auftrag, Köln April 2007, www.zoll.de/
e0_downloads/d0_veroeffentlichungen/zka_zollkriminalamt.pdf
[4] Der Spiegel Nr. 30/1979 v. 23.7.1979, S. 28
[5] Der Spiegel Nr. 7/1989 v. 13.2.1989, S. 76 ff.; Nr. 34/1990 v. 20.8.1990, S. 73; Nr. 44/1990 v. 29.10.1990, S. 89 ff.; Nr. 49/1991 v. 2.12.1991, S. 111 ff.
[6] Mitteilung des Bundesfinanzministeriums v. 24.1.2005 (Archiv des Verfassers)
[7] BVerfG: Urteil v. 3.3.2004, Az.: 1 BvF 3/92; Kant, M.: Präventive TK- und Postüberwachung durch das ZKA, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 79 (3/2004), S. 83 f.; Berliner Zeitung v. 26.11.2005
[8] www.zoll.de/d0_zoll_im_einsatz/h0_zollfahndung/a0_zka/a0_aufgaben/b0_kriminaltech
nik/index.html
[9] Riegel, R.: Zollinformationssystem, in: Polizei-heute 1998, H. 6, S. 220
[10] Der Spiegel Nr. 44/1990 v. 29.10.1990, S. 89 ff.; die tageszeitung (taz) v. 17.1.1992
[11] ZKA: Zollkriminalamt a.a.O. (Fn. 3), S. 10
[12] ebd., S. 10, 16; Der Tagesspiegel v. 9.8.2005; Berliner Morgenpost v. 9.7.2005
[13] ZKA-Pressestelle: Zollfahndungsdienst. Organisation, Funktion, Befugnisse, Köln November 2005, S. 18; www.zoll.de/e0_downloads/d0_veroeffentlichungen/zka_zfd.pdf
[14] Krey, V.: Rechtsprobleme des Einsatzes qualifizierter Scheinaufkäufer im Strafverfahrensrecht, Köln 1994, www.zoll.de/e0_downloads/d0_veroeffentlichungen/zka_rechtsprobleme.pdf
[15] ZKA-Pressestelle a.a.O. (Fn. 13), S. 30
[16] Gespräch v. 11.11.2009
[17] Busch, H.: Zollfahndung und Zollkriminalamt, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 62 (1/1999), S. 27-30
[18] Spandauer Volksblatt v. 20.5.1978; Der Tagesspiegel v. 4.5.1988; taz v. 10.5.2003
[19] Berliner Morgenpost v. 16.1.1993; ZKA-Pressestelle a.a.O. (Fn. 13), S. 7
[20] Gemeine Presseerklärung Polizei/Zoll v. 10.3.2010
[21] ddp v. 9.3.2010
[22] www.zoll.de/d0_zoll_im_einsatz/h0_zollfahndung/b0_zollfahndungsamt/a0_oez/index.html
[23] Antwort des BMF v. 7.1.1998 auf die schriftliche Anfrage Nr. 263 des Abgeordneten Manfred Such (B´90/GRÜNE) v. Dezember 1997
[24] Zumindest bis 2003 hatten noch keine Frauen das Auswahlverfahren erfolgreich durchlaufen. Beamtinnen gibt es beim Zoll erst seit 1980; Volksblatt Berlin v. 1.12.1982
[25] www.zoll.de/d0_zoll_im_einsatz/h0_zollfahndung/a0_zka/a0_aufgaben/a0_zuz/index.ht
ml; taz v. 2.8.1997
[26] Thiele, F.: Neue polizeiliche Aufgaben für den Zollfahndungsdienst, in: Kriminalistik 2004, H. 3, S. 178-186 (178 f.)
[27] ebd.; www.zoll.de/d0_zoll_im_einsatz/d0_mkg/index.html

Bibliographische Angaben: Diederichs, Otto: Der Zoll.Mehr als nur eine Verwaltungsbehörde, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 95 (1/2010), S. 70-77