Artikel, CILIP 058

Umdenken in der Gesetzgebung: Polizei-, Strafprozeß- und Strafrecht

von Norbert Pütter

Die Veränderungen im Recht der Inneren Sicherheit seit der ersten Häfte der 70er Jahre speisten sich zumeist aus einer Mischung von polizeilichen Allmachtsphantasien und bürokratischer Phantasielosigkeit. Sie wiesen und weisen Polizei und Strafverfolgung einen Ort im gesellschaftlich-staatlichen Gefüge zu, der die Eigenarten der Apparate Innerer Sicherheit maßlos über- und die Gefahren für die demokratische Verfassung gefährlich unterschätzt. In einem demokratischen Verfassungsstaat hat die Polizei keinen ‚gesellschaftssanitären‘ Auftrag und das Strafrecht ist nicht dazu da, irgendetwas – und sei es ein Verbrechen – zu ‚bekämpfen‘. (1) Ihre Aufgabe besteht in der Sicherung zentraler Schutzgüter, durch die Androhung und Verhängung von Strafen, sofern diese verletzt werden.

Das Recht der Inneren Sicherheit ist bezogen auf die Handlungen von Personen. Der Störer im Polizeirecht, der Straftäter (Verdächtiger, Beschuldigter etc.) in der Strafprozeßordnung (StPO). Diese individualistische Ausrichtung ist kennzeichnend für unseren Rechtskreis; sie geht von verantwortlich handelnden Individuen aus, die belangt werden können, wenn sie eine Gefahr verursachen oder eine kriminalisierte Handlung begehen. Dieses Modell versagt jedoch vor den modernen Großgefahren. Es wird weder dem gerecht, was kollektive Akteure (Gruppen oder Unternehmen z.B.) tun, noch kann es auf solche Phänomene angemessen reagieren, die sich nicht auf das Verhalten einzelner zurückführen lassen. Wo dies doch geschieht, indem z.B. abstrakte Gefährdungsdelikte als Straftatbestände eingeführt werden oder indem die Strafbarkeitsschwellen gesenkt werden, werden gesamtgesellschaftliche Ursachenkomplexe zu Abweichungen schuldhaft handelnder Individuen verniedlicht. Eine solche Strategie muß scheitern.

Polizeirecht

Seit Mitte der 70er Jahre sind der Polizei neue Aufgabenbereiche zugewiesen worden: Neben ihrer herkömmlichen Kernaufgabe, der Abwehr und der Verhütung von Gefahren, wurden ihr die „Vorbereitung auf die Gefahrenabwehr“ sowie die „vorbeugende Bekämpfung von Straftaten“ als neue Aufgaben übertragen. (2)
Durch diese neuen Aufgaben wurden die Schwellen für den Einsatz polizeilicher Eingriffe gesenkt. Denn hinsichtlich der Gefahrenabwehr werden diese Schwellen unter vorsorgenden Gesichtspunkten von der konkreten Gefahr abgelöst. Und die vorbeugende Verbrechensbekämpfung ist per definitionem nicht reaktiv (wie es die StPO ursprünglich war); sie ist auch nicht gebunden an die Verhinderung konkret benennbarer Delikte.
Diese Ausweitung polizeilicher Aufgabenbestimmung erhöht die Handlungsfreiheit für die Institution Polizei und reduziert in gleichem Maße die Rechtssicherheit für die Bürgerinnen und Bürger. Sie gibt der Polizei den Pauschalauftrag, die Gesellschaft nach möglichen Gefahren- oder Kriminalitätsquellen zu durchdringen. Eine derartige Preisgabe der Gesellschaft an die Sicherheitsbürokratien ist mit den Prinzipien einer freien Gesellschaft unvereinbar.Selbstverständlich schließt der Auftrag polizeilicher Gefahrenabwehr und -verhütung präventives Engagement ein (Öffentlichkeitsarbeit, Beratungen etc.). Allerdings sind davon Eingriffsbefugnisse im Sinne einer allgemeinen Vorsorge für zukünftige Gefahren nicht gedeckt. Für die Polizei gibt es in einer demokratischen Verfassungsordnung nur eine originäre Aufgabe: „Gefahren für die öffentliche Sicherheit abzuwehren und zu verhüten“. (3)
Bei den ’neuen‘ (Ermittlungs-)Methoden handelt es sich grundsätzlich um solche, die sich im Geheimen abspielen. Sofern sie auf aktive Informationsgewinnung abzielen, etwa durch V-Personen, Verdeckte Ermittler oder den Einsatz technischer Mittel, erlauben sie der Polizei dauerhaftes Agieren im Untergrund. Dies widerspricht nicht nur dem Wesen einer demokratischen öffentlichen Verwaltung. Die neuen Methoden stürzen die Polizei auch in eine Reihe rechtlicher (Legalitätsprinzip) und praktischer (Fürsorgepflichten) Probleme. Wegen dieser allgemeinen Folgen verdeckter Polizeiarbeit, darf diese niemals den Kern polizeilicher Arbeit bilden.
Folgende Anforderungen sind an ein demokratisch-rechtsstaatliches Polizeirecht zu stellen:

  • Gefahrenabwehr und -verhütung ist die Aufgabe der Polizei. Darüber hinaus hat sie keinen präventiven Auftrag.
  • Polizeiliche Eingriffsbefugnisse sind an konkrete Gefahren zu binden.
  • Verdeckte Ermittlungsmethoden stellen jeweils zu begründende Ausnahmen polizeilichen Handelns dar. Sie sind an enge und abschließende Straftatenkataloge zu knüpfen. Auf unbestimmte Rechtsbegriffe ist zu verzichten. Eingriffe in das Persönlichkeitsrecht sind nur zulässig, wenn die Persönlichkeitsrechte anderer Personen im Sinne einer konkreten Gefährdung bedroht sind.
  • Verdeckte Formen der Datenerhebung sind grundsätzlich externer gerichtlicher Genehmigung bzw. Kontrolle zu unterwerfen. Speicherung der so gewonnenen personenbezogenen Daten zu präventiven Zwecken ist unzulässig. Werden die Daten nicht zur Strafverfolgung genutzt, werden alle erfaßten Personen benachrichtigt. Die gespeicherten Daten werden erst gelöscht, wenn die Betroffenen benachrichtigt sind und Zeit hatten, sie einzusehen.

Strafprozeßordnung (StPO)

Das Strafprozeßrecht sollte dem rechtlichen Schutz von Beschuldigten und Angeklagten gegenüber staatlicher Verfolgung dienen. Diese Schutzfunktion des Strafprozeßrechts vor ungerechtfertigter, unverhältnismäßiger oder unzulässiger staatlicher Verfolgung ist mittlerweile in den Hintergrund getreten. Denn statt verfahrensmäßigen und materiellen Schutz zu sichern, wurde das neue Strafprozeßrecht zum Eingriffsrecht für die Zwecke der ‚Kriminalitätsbekämpfung‘ umgewandelt. Es verlängert und ‚vollendet‘ die polizeiliche Bekämpfungslogik, indem es gewährleistet, daß deren Resultate in rechtsförmig zustande gekommene Sanktionen umgesetzt werden. (4)
Diese Entwicklung ist umzukehren. Als angewandtes Verfassungsrecht darf das Strafprozeßrecht nicht zum ‚Kampfrecht‘ werden. Zentrale demokratische Errungenschaften müssen sich in den Bestimmungen der StPO niederschlagen. Hierzu zählen insbesondere:

  • das Bestimmtheitsgebot,
  • das Legalitätsprinzip,
  • die Unschuldsvermutung,
  • das Recht auf eine faire Verhandlung und
  • effektive Rechte zur Verteidigung.

Die StPO-Bestimmungen über verdeckte Ermittlungsmethoden stehen exemplarisch für die ‚Güte‘ gesetzlicher Normierungen im Bereich der Inneren Sicherheit: Statt Grenzen zu ziehen, normieren sie polizeilich-strafverfolgerische Entscheidungsfreiräume. Das Bestimmtheitsgebot wird damit in mehrfacher Weise verletzt:

  • ausufernde Straftatenkataloge (z.B. § 100a),
  • unbestimmte Rechtsbegriffe (z. B. „Straftaten von erheblicher Bedeutung“, etwa in §§ 98a und 110a),
  • interpretationsoffene Beschreibungen (z.B. „in anderer Weise organisiert“, ebenfalls in §§ 98a und 110a),
  • Subsidiaritätsklauseln („auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert“), die nicht nur jeweils einzeln eine variable Größe darstellen, sondern auch miteinander so lange kombiniert werden können, bis alle verdeckten Methoden eingesetzt werden.

Das Beispiel der verdeckten Ermittler (VE) zeigt, daß selbst die großzügigen Bestimmungen der novellierten StPO nicht geeignet sind, die Ermittlungspraxis zumindest formal auf eine gesetzliche Grundlage zu stellen. Denn mit dem VE-Begriff der StPO ist nur ein Teil verdeckt agierender PolizeibeamtInnen erfaßt. Mit der Figur des „sonstigen nicht offen ermittelnden Polizeibeamten“ ist ein ‚VE-light‘ entstanden, der sich den StPO-Regelungen entzieht, dessen Rolle und Tätigkeiten jedoch fließend in die des StPO-VE übergehen. (5)

Verschlankungskosten

Begründet mit dem steigenden Arbeitsanfall der Justiz, mit den besonderen Belastungen durch die deutsche Vereinigung sowie dem angeblichen Mißbrauch von Verteidigerrechten sind unter den Stichworten der Justizentlastung und Verfahrensbeschleunigung in den letzten Jahren weitere Schutzrechte aus der Strafprozeßordnung entfernt worden (Rechtspflegeentlastungsgesetz, Verbrechensbekämpfungsgesetz). Entgegen den offiziellen Begründungen ist die ‚Überlastung der Strafrechtspflege‘ Ausdruck einer Politik, die glaubt, das Strafrecht als Allzweckwaffe einsetzen zu können.
Statt an den Symptomen anzusetzen und damit in einem Zug die lästigen Rechte der Beschuldigten zu reduzieren, kann es zu einer demokratieverträglichen Entlastung der Justiz nur kommen, wenn die Rolle des Strafrechts in einer Gesellschaft möglichst restriktiv bestimmt wird. Vier vordringliche Konsequenzen zur demokratischen Reform des Strafprozeßrechts sind aus dem Dargelegten zu ziehen:
Erstens muß der Charakter der StPO als ein die Beschuldigten und Angeklagten zu schützendes Gesetz wieder in den Vordergrund treten. Aus dieser Grundausrichtung ergibt sich, daß verdeckte Ermittlungsmethoden nur im äußersten Notfall akzeptabel sind und deshalb mehrfacher Sicherung bedürfen.
Zweitens müssen strafprozessuale Zwangs- und Ermittlungsbefugnisse an enge und abschließende Straftatenkataloge gebunden werden. Für die verdeckten Methoden gilt zudem, daß sie nur eingesetzt werden dürfen, wenn sie auf den Schutz hoher Rechtsgüter abzielen. Im Kern handelt es sich dabei um Straftaten gegen das Leben und die Freiheit von Personen.
Drittens sind hinsichtlich der verdeckten Ermittlungsmethoden gleichzeitig die Anforderungen für deren Anordnung und Kontrolle anzuheben. Grundsätzlich müssen Anordnungen schriftlich erfolgen; Erkenntnisse aus ‚Gefahr im Verzuge‘-Einsätzen sind nicht verwertbar, sofern der Einsatz nicht nachträglich richterlich oder staatsanwaltschaftlich genehmigt wird. Vorherige richterliche oder staatsanwaltschaftliche Anordnung sind Voraussetzung für den Einsatz der geheimen Methoden. Die Zahl der jeweiligen Anordnungen, Anlässe, betroffenen Personen etc. ist jährlich von den Justizverwaltungen zu veröffentlichen. Sofern kein Strafverfahren eröffnet wird, sind sämtliche Zielpersonen nach Ende der Datenerhebungen zu informieren. Ihnen ist Auskunft über die über sie erhobenen Daten zu geben. Die Auskunftspraxis unterliegt der Kontrolle der Datenschutzbeauftragten.
Viertens sind parallel zur Zunahme der Mittel der Informationsbeschaffung für die Strafverfolgungsbehörden die Rechte der Beschuldigten bzw. Angeklagten auszubauen.

Strafrecht

Eine demokratische Rechts- und Kriminalpolitik muß von den Eigenarten, der Regelungslogik und dem aufklärerischen Sinn des Strafrechts ausgehen. Das (traditionelle) Strafrecht befaßt sich im Kern mit der „vorsätzlichen schweren Verletzung persönlicher Rechtsgüter“. (6) Sachverhalte, die durch den ausschließlichen Blick auf das Verhalten einzelner verkannt werden und die keine schwere Verletzung von persönlichen Rechtsgütern darstellen, gehören systematisch nicht in das Strafrecht. Auf sie muß mit anderen Mitteln und in anderen Rechtsfeldern reagiert werden: Sei es durch (gesellschafts-)politische Maßnahmen, durch zivilrechtliche Möglichkeiten, durch technische Verfahren oder Formen außerrechtlicher Konfliktschlichtung.
Wenn das Strafrecht ins Spiel gebracht werden soll, müssen drei Vorbedingungen erfüllt sein: Erstens muß das Reservoire an politischen Problemlösungen ausgeschöpft sein. Statt die Folgen forcierter Deregulierungen etwa in der Ökonomie durch neue Straftatbestände auffangen zu wollen, sind Antworten in allgemeinen Rechtsvorschriften oder Aufsichtsrechten der Fachbehörden etc. zu suchen.
Zweitens muß der Gegenstand für den Schutz durch Strafrechtsnormen geeignet sein. In jedem einzelnen Fall ist begründungsbedürftig, worin und für wen welche Beeinträchtigungen entstehen, die strafrechtliche Normen rechtfertigen. Als Faustregel darf gelten: Je kleiner die Beeinträchtigung und je abstrakter das Beeinträchtigte, desto unangemessener sind strafrechtliche Antworten.
Drittens sind strafrechtliche Antworten nur dann akzeptabel, wenn positive Effekte im beabsichtigten Sinn nachgewiesen werden können und diese gegenüber den ggf. mitproduzierten negativen Effekten überwiegen.

Alternativen zur herrschenden Kriminal- gleich Kriminalisierungspolitik sind seit langem bekannt. Es mangelt nicht an Vorschlägen, das Strafrecht zu entrümpeln und nach Wegen zu suchen, die nicht zusätzliche Probleme produzieren, sondern Antworten anbieten, die zumindest perspektivisch Problemlösungen versprechen. (7) Es mangelt lediglich an dem politischen Willen, vorhandene Vorschläge umzusetzen. Im folgenden werden für einige exemplarische Komplexe die möglichen Antworten jenseits des beschränkten Horizonts der Repressionsprediger skizziert.

Organisierte Kriminalität

Bevor das im folgenden für einige Bereiche von ‚OK‘ geschieht, ist zunächst auf den Grundfehler gegenwärtiger OK-Bekämpfung hinzuweisen, der angemessenen Problemlösungen im Wege steht und selbst neue Sicherheitsprobleme schafft. Der Fehler liegt in einem Konzept von Kriminalität und daraus resultierend einer Sichtweise von Kriminalitätsbekämpfung, die ausschließlich auf das Handeln von Personen orientiert ist. Daß soziale Phänomene von handelnden Menschen produziert werden, ist selbstverständlich. Dasselbe gilt natürlich für Handlungen, die als kriminell definiert sind. Die entscheidende Frage ist jedoch, ob in diesem Handeln vorzugsweise die Absichten böswilliger Individuen zum Ausdruck kommen oder ob dieses Verhalten nicht selbst nur Folge einer Konstellation ist, die ihrerseits nicht auf das Verhalten einzelner zurückgeführt werden kann. Die herrschende Kriminalpolitik hat sich für das Individuum im ‚Kampf‘ gegen ‚die Organisierte Kriminalität‘ entschieden: Sie sucht die Zentralfiguren, die Hintermänner, die sie lenken und alles im Griff haben.
Eine demokratische Kriminalpolitik muß sich von dieser einseitigen und damit falschen Sichtweise verabschieden. Da es sich in der Regel bei dem, was derzeit OK genannt wird, um die Bereitstellung von illegalen Gütern und Dienstleistungen handelt, ist es naheliegend, OK unter ökonomischen Gesichtspunkten zu betrachten. Aus dieser Perspektive sind OK-Straftäter oder -Organisationen Anbieter, die eine Nachfrage befriedigen. Offensichtlich ist, daß diese Konstellation nicht dadurch geändert werden kann, daß einzelne Anbieter aus dem Verkehr gezogen werden. Damit verändern sich allenfalls die Marktbedingungen – zugunsten der verbliebenen Anbieter, d.h. derjenigen, die sich strafverfolgerischer Kontrolle erfolgreich entziehen und insofern die gefährlicheren sind. (8) Die Möglichkeiten, illegale Märkte repressiv zu beseitigen, sind deshalb minimal. Wer den Drogenkonsum in Strafanstalten nicht zu unterbinden vermag, muß einsehen, daß sich die Nachfrage nach illegalen Gütern selbst dann nicht beseitigen lassen wird, wenn die gesamte Gesellschaft in eine totale Institution verwandelt würde.
Die ökonomische Perspektive ist dabei nur ein – allerdings naheliegendes – Beispiel. Wenn die Kategorien, in denen Phänomene wahrgenommen werden, andere sind, lösen sich die mit ‚organisierter Kriminalität‘ etikettierten Sachverhalte jedoch nicht in Wohlgefallen auf. Selbst wenn die Bedingungsgefüge offenliegen und auch im weitesten Sinne gesellschaftliche Ursachen benannt werden können, heißt dies nicht Toleranz gegenüber den Delinquenten walten zu lassen, bis jene entfernteren Ursachen aus der Welt geschafft sind. Allerdings unterwirft ein erweiterter Blickwinkel gerade die ‚OK-Bekämpfung‘ besonderen Anforderungen. Voraussetzungen für die ‚OK-Bekämpfung‘ sind, daß gezeigt wird:

  • worin die Schäden der von ihr angezielten Delikte liegen,
  • daß es keine Alternativen gibt, diese Schäden zu vermeiden,
  • daß die von ihr eingesetzten Mittel zum versprochenen Erfolg führen und
  • daß die (vor allem rechtsstaatlichen, aber auch materiellen) Kosten und unerwünschten Nebenwirkungen nicht höher sind als die beabsichtigten Wirkungen.

Betäubungsmittelkriminalität

Die Betäubungsmittelkriminalität ist das eklatanteste Beispiel für das Versagen traditioneller Kriminalpolitik. Die medizinisch willkürlich gezogene Grenze zwischen legalen und kriminalisierten (illegalen) Drogen wird dem Schutzgut Gesundheit nicht gerecht. Statt dessen produziert die Kriminalisierung Beschaffungskriminalität sowie gesundheitliches und soziales Elend bei Abhängigen. Die Verfolgung der ‚großen Fische‘, der internationalen Rauschgifthändler etc. kann das Zusammenspiel zwischen Drogenproduzenten und -konsumenten nicht beseitigen. Vielmehr fördert die Prohibition Tätigkeitsfelder und Profite des illegalen Rauschgifthandels. Die vorsichtigen Ansätze einer Liberalisierung reagieren zwar auf diese verheerende Bilanz; sie sind aber nicht nur unzureichend, ihnen fehlt auch ein rationales Konzept.Eine demokratische Drogenpolitik hat sich demgegenüber an folgenden Grundsätzen zu orientieren:

  • Ein drogenfreies Leben ist eine Illusion. Zumindest ist es ein untaugliches Ziel für moderne Gesellschaften.
  • Der Umgang einer Gesellschaft mit Drogen hängt von deren gesundheitlichen Gefährdungen ab.
  • Die Qualität sämtlicher Drogen unterliegt staatlicher Qualitätsprüfung. Wer mit Drogen handeln will, bedarf dazu einer besonderen Erlaubnis, die an Qualifikationen zu binden ist. Die Preisbildung auf dem Drogenmarkt ist staatlich zu kontrollieren. Anbietermonopole und überhöhte Preise sind zu verhindern, damit keine Anreize für einen Schwarzmarkt entstehen.
  • Die Werbung für gesundheitsschädigende Produkte wird untersagt. Dies hat in gleichem Maße zu gelten etwa für Alkohol, Tabakwaren und Cannabisprodukte. Informationen über das Marktangebot sind in Formen zu veröffentlichen, die sich bspw. an den Standesregeln freier Berufe orientieren könnten.
  • Die Kriminalisierung von Cannabis-Produkten und anderen leichten Drogen ist aufzuheben; sie sind rechtlich mit Alkohol und Tabak gleichzustellen.
  • Kurzfristig sind die Angebote von Methadon und anderen Ersatzstoffen auszubauen.
  • Der Erwerb und Besitz harter Drogen für den Eigengebrauch wird entkriminalisiert.
  • Die Abgabe von harten Drogen erfolgt im Rahmen gesundheitsbezogener Hilfestellungen und wird in besonders qualifizierten und staatlich lizensierten Einrichtungen konzentriert.

Die Umsetzung dieser Maßnahmen löst das ‚Drogenproblem‘ nicht, sie stellt aber eine Alternative zum gescheiterten Repressivmodell dar, welche die gesundheitlichen Gefahren für Drogennutzer, die sozialen Folgeprobleme (sozial auffälliges Verhalten, Beschaffungskriminalität) verringert und die Strukturen des illegalen Marktes zerstört.

Prostitution/Menschenhandel (9)

Bei der Prostitution geht es um eine Dienstleistung. Zu einem kriminalpolitischen Gegenstand wird Prostitution wegen des besonderen rechtlichen Rahmens, in den sie gestellt worden ist. Diese Regelungen führen zu einer faktischen Recht- und Schutzlosigkeit der Huren, die sowohl nicht zu rechtfertigende Ungerechtigkeiten mit sich bringen (Steuerpflicht aber kein Sozialversicherungsschutz), als auch das Feld für Unternehmer bereiten, welche die rechtlose Situation der Frauen für eigene ‚Schutzgewährung‘ ausnutzen. An der Wiege des Rotlichtmilieus steht der Gesetzgeber; er sichert den Zuhälter, der ansonsten keine Berechtigung hätte. Dreh- und Angelpunkt für einen kriminalpolitisch verantwortlichen Umgang mit der Prostitution ist deshalb deren konsequente Legalisierung. Der ‚Beruf Hure‘ ist als ein ordentlicher Beruf anzuerkennen. Er unterliegt damit allen Rechten und Pflichten, die für alle legalen Berufe und Erwerbszweige gelten. Insofern sind die Strafbestimmungen über die Förderung der Prostitution abzuschaffen.
Menschenhandel, sofern er im Zusammenhang mit Prostitution auftritt, wird durch die Legalisierung des gesamten Gewerbes reduziert. Er wird gegenwärtig vor allem durch die enormen Gewinnspannen sowie die Aussicht auf Zusatzprofite gefördert. Das Schlepperhandwerk wird zudem von einer Ausländerpolitik gefördert, die legale Arbeitsmigration faktisch unmöglich macht. Die Prostitution ausländischer Frauen profitiert von der doppelten Kriminalisierung. Wird AusländerInnen die (zeitlich begrenzte) Arbeitsaufnahme ermöglicht und die Prostitution als Gewerbe anerkannt, bricht der Markt für diese Art von Menschenschmuggel zusammen. Kurzfristig ist das Minimum einer verantwortlichen Politik, zwar gegen die Schmuggler vorzugehen, die Geschmuggelten jedoch nicht abzuschieben.

Waffenhandel

Entkriminalisierung ist kein kriminalpolitisches Allheilmittel. Sie wäre die falsche Antwort auf die Produktion und den Handel mit Waffen. Allerdings ist der illegale Bereich des internationalen Waffenhandels – zumindest was die Bundesrepublik angeht – eher ein kleineres Problem. Im Kern sind es die legalen und staatlich geförderten internationalen Waffenhandelsgeschäfte (10) , die dauerhaften Unfrieden in vielen Regionen der Welt mit dem nötigen ‚Material‘ versehen. Hier schafft nur eine Politik der Abrüstung und eine grundlegende Änderung des Außenhandels Lösungen.
Die kriminalisierten Waffengeschäfte spielen demgegenüber nur eine kleine Rolle. Gesonderte kriminalpolitische Antworten sind hier nicht erforderlich.Allerdings ist die Herstellung von Waffen, da es sich um sozial unerwünschte Gebrauchsgegenstände handelt, besonders zu besteuern. Die so erzielten Einnahmen können zur Verbesserung der Aufsichtsbehörden (Gewerbeaufsicht etc.) verwendet werden.

Kfz-Verschiebung

Die Mittel des Straf- und Strafprozeßrechts haben sich als ungeeignet erwiesen, den Diebstahl von und aus Kfz zu verhindern oder zu begrenzen. Alternativen liegen hier nicht in einer intensivierten Strafverfolgung, sondern in technischen Vorkehrungen. Durch Versicherungsbestimmungen können die Sorgfaltspflichten der Kfz-Halter entsprechend beeinflußt werden. Elektronische Geräte in Kfz sind elektronisch zu sichern; ebenfalls die Kfz selbst. Die serienmäßige Umsetzung scheiterte bisher an den Kosten. Der Gesetzgeber kann durch entsprechende steuerliche oder versicherungsrechtliche Maßnahmen eine entsprechende Nachrüstung nicht geschützter Kfz erheblich beschleunigen. Dadurch würden die Diebstahlszahlen weiter rapide sinken. Die Hersteller sind darüber hinaus zur irreversiblen Kennzeichnung wichtiger Ersatzteile zu verpflichten.
Demgegenüber ist die Einführung neuer Überwachungstechnologien abzulehnen. Die Mißbrauchsmöglichkeiten, etwa einer Satelitenüberwachung von Kfz, überwiegen bei weitem den möglichen Nutzen. Darüber hinaus hat die Kriminalpolitik zu beachten, daß es sich beim Kfz um einen im Prinzip beliebig ersetzbaren Sachwert handelt, dessen Diebstahl in der Regel nicht als Angriff auf ein Gut gewertet werden kann, der die Integrität der Person bedroht.

Eigentumskriminalität

Der Hinweis auf die geringe Schädigung, die Menschen durch Eigentumgskriminalität im allgemeinen erfahren, sollte an die Stelle dramatisierender Darstellungen treten. Sofern es sich um ersetzbare Sachwerte handelt, sind Versicherungen eine angemessene Möglichkeit, den Schaden gering zu halten. Anders verhält es sich bei Delikten, die als unmittelbarer Angriff auf oder Eingriff in das Persönlichkeitsrecht gewertet werden müssen. Hierzu zählen z.B. Wohnungseinbrüche, deren schädigende Wirkung weniger in den materiellen Verlusten liegt, sondern darin, daß Unbekannte unbefugt in den eigenen engsten Lebensraum eindringen. Dies ist eine schwere Beeinträchtigung des Persönlichkeitsrechts, dessen Bedeutung die Gesetzgebung dadurch unterstreichen muß, daß sie z.B. auch das Eindringen staatlicher Agenten in diesen Raum unterbindet.
Darüber hinaus sind für die Gesetzgebung keine weiteren Konsequenzen erkennbar. Jenseits technischen Einbruchsschutzes (hier liegt ein Beratungs- und Öffentlichkeitsauftrag für die Polizei) sind Formen traditioneller Sozialkontrolle vermutlich am erfolgreichsten. D.h. eine intakte Nachbarschaft, ein funktionierendes soziales Umfeld stellen den wirksamsten Schutz gegenüber kriminellen Eindringlingen dar. Weder polizeiliche Streifen (11) noch bürgerwehrähnliche Patrouillen sind zur Herstellung vergleichbarer Kontrolldichten geeignet.

Umweltkriminalität

Wie beim Waffenhandel resultieren die größten Umweltprobleme nicht aus der Umweltkriminalität, sondern aus dem, was an Umweltverschmutzung erlaubt ist. Ausgreifende Kriminalisierung oder verschärfte Strafverfolgung stellen den falschen Ansatz dar. Die Alternativen liegen in einer anderen Umweltpolitik, welche die Produktion von Umweltrisiken schärferen Kontrollen unterwirft. So sind vor allem gewerberechtliche Auflagen und Kontrollen zu intensivieren und die umweltbezogene Gewerbekontrolle demokratisch zu öffnen. Verbandsklage und Einsichtsrechte in Genehmigungsakten sind die Stichworte. Was anschließend an tatsächlicher Umweltkriminalität übrig bleibt, kann von den bestehenden Umweltdezernaten der Polizei bearbeitet werden. Kriminalpolitische Antworten allein führen jedoch in die Irre.

Politisches Strafrecht

Im politischen Strafrecht kommt den Organisationsdelikten der §§ 129 und 129a StGB eine besondere Bedeutung zu. (12) 1976 nach dem Muster des § 129 (Kriminelle Vereinigung) in das Strafgesetzbuch eingeführt, stellt § 129a (Terroristische Vereinigung) das zentrale Instrument zur Überwachung, Verfolgung, Einschüchterung und Bestrafung politisch unliebsamer Gruppen dar.In der Praxis hat der § 129a den Charakter eines Ermittlungsparagraphen angenommen. § 129a-Ermittlungen sind mit erheblichen Eingriffsrechten verbunden (Telefonüberwachung, technische Überwachung, Verdeckte Ermittler, Rasterfahndung, Kontrollstellen etc.). Durch die vage Formulierung des Tatbestandes wird die strafverfolgerisch-polizeiliche Kontrolle politisch abweichender Gruppen und Personen erlaubt. Dabei liegen die bestrafenden und einschüchternden Wirkungen in den § 129a-Ermittlungen selbst, nicht in den gerichtlichen Sanktionen. Die §§ 129 und 129a sind ersatzlos zu streichen. Der Wegfall der Strafbestimmungen würde zudem erhebliche polizeiliche Ressourcen freisetzen, die für sinnvollere Strafverfolgung bzw. Gefahrenabwehr eingesetzt werden könnten.

Kinder- und Jugendkriminalität

Beide Phänomene erleben in der öffentlichen Diskussion gegenwärtig eine rege Konjunktur. Aber die kriminalpolitischen Antworten auf Jugendkriminalität stehen unter mehreren Vorbehalten: Zunächst ist daran zu erinnern, daß auch und gerade im Hinblick auf Jugendliche die Kriminalpolitik grundsätzlich das nicht leisten kann, was die Instanzen der primären und sekundären Sozialisation nicht erreicht haben. Kriminalpolitik kann im Erfolgsfall lediglich noch Schlimmeres verhindern oder schützend gegenüber potentiellen Tätern und Opfern wirken. Jugendliche befinden sich in einer Entwicklungsphase. Die Instrumente der Kriminalpolitik, Strafandrohung und -verhängung durch staatliche Instanzen, sind keine erfolgversprechenden Erziehungshelfer. Sie sind vielmehr geeignet, Delinquenten in ein kriminalisiertes Milieu einzuführen und entsprechende Verhaltensweisen dauerhaft zu verfestigen. Eine verantwortungsvolle Kriminalpolitik hat in Rechnung zu stellen, daß es sich bei jugendlichen Normabweichungen vielfach um Verhaltensweisen eines bestimmten Entwicklungsalters handelt, die ohne repressive Interventionen mit dem Erwachsenwerden verschwinden. Aus diesen Gründen genießen sozial helfende und positive erzieherische Maßnahmen Vorrang. Repressives Vorgehen ist nur dann akzeptabel, wenn es sich um hohe Schutzgüter handelt, die einer unmittelbaren Bedrohung ausgesetzt sind. Der Strafcharakter muß bei den verhängten Sanktionen gegenüber der Förderung der Entwicklungschancen jugendlicher Delinquenten zurücktreten.
Aus diesen Voraussetzungen ergeben sich zwei Schlußfolgerungen:
Für Delikte, die die Verletzung relativ geringer Schutzgüter zum Gegenstand haben, ist die Entkriminalisierung bzw. Entpönalisierung jugendlicher Täter angezeigt. Bagatelldelikte (leichte Sachbeschädigung, Selbstbedienungsdiebstahl, Beförderungserschleichung etc.) sind auf dem Wege zivilrechtlichen Schadensersatzes zu regulieren. Besondere polizeiliche Einsatzgruppen oder Anstrengungen im Hinblick auf diese Delikte sind unzweckmäßig.
Gegenüber den Sanktionen des formalen Jugendstrafrechts sind Maßnahmen, die dem Konzept der Diversion folgen, vorzuziehen. (13) Die Anwendung der §§ 45, 47 und 5 des Jugendgerichtsgesetzes ist weiter auszubauen. Sofern Sanktionen wegen der Schwere der Tat oder der Verantwortlichkeit des Täters erforderlich sind, muß der Ausgleich zwischen Täter und Opfer im Vordergrund stehen.

Bagatellkriminalität

Abschließend sind zwei Beispiele aus dem Bereich der Bagatellkriminalität zu nennen, deren Entkriminalisierung bzw. Entpönalisierung seit langem angezeigt ist: Der Ladendiebstahl und das ‚Schwarzfahren‘. Die geschützten Rechtsgüter stehen in keinem Verhältnis zu den angedrohten Sanktionen; faktisch werden sie im Regelfall auch nicht mehr ausgesprochen. Der Gesetzgeber muß hieraus die Konsequenzen ziehen und die entsprechenden Bestimmungen im Strafgesetzbuch bzw. in der Strafprozeßordnung ändern.
Für die Verhinderung des Ladendiebstahls sind in erster Linie die Warenanbieter verantwortlich. Ihren Schutzbedürfnissen gegenüber Ladendieben kann rechtlich durch entsprechende zivilrechtliche Vorschriften entsprochen werden. Der Tatbestand der ‚Leistungserschleichung‘ findet Anwendung vor allem auf SchwarzfahrerInnen in öffentlichen Verkehrsmitteln. Da die Verkehrsbetriebe in der Vergangenheit aus betriebswirtschaftlichen Gründen Zugangskontrollen abgeschafft haben, kann von einer ‚Erschleichung‘ der Beförderung nicht mehr die Rede sein. Durch die Verhängung eines erhöhten Beförderungsentgeldes werden Schwarzfahrer zudem ausreichend gestraft, und den Interessen der Verkehrsbetriebe an zahlenden Nutzern wird Genüge getan. Die strafrechtliche Sanktionsandrohung ist überflüssig.

Grenzen der Gesetzgebung

Gesetzgebung im Bereich der Inneren Sicherheit kann keine völlige Sicherheit garantieren, weder vor Verbrechen noch vor Gefahren. Sie kann auch die entsprechenden staatlichen Instanzen nicht derart ausstatten, daß sie beides erfolgreich ‚bekämpfen‘ könnten. Wer dies dennoch unternimmt, wie die herrschende ‚Politik Innerer Sicherheit‘ in der Bundesrepublik, unterwirft immer weitere Teile der Gesellschaft polizei- und strafrechtlicher Zuständigkeit, ohne diese Ziele zu erreichen.
Eine demokratische Politik muß die Probleme dort lösen, wo sie entstehen. Sicherheitsprobleme sind im Kontext der Verunsicherung anzugehen, d.h. technischen Risiken ist auf techno-politischer, sozialen Risiken auf sozialpolitischer Ebene zu begegnen. Auf die Gefahren der Atomindustrie kann wirkungsvoll nur durch deren Verbot reagiert werden und nicht durch ein ‚Risikostrafrecht‘; soziale Sicherheit ist durch Arbeitsplatzsicherheit herstellbar und nicht durch Kampagnen gegen den Mißbrauch von Sozialleistungen.Die Instrumente der ‚Politik Innerer Sicherheit‘ – Überwachung, Kontrolle, Strafandrohung, Repression betreiben die weitere Entdemokratisierung der Gesellschaft. Denn sie wirken nicht nur auf die Überwachten, sondern auch auf die BürgerInnen, deren angeblichem Wohl sie dienen sollen: Statt die BürgerInnen zu selbständiger und selbstbewußter Auseinandersetzung zu befähigen, werden Problemdefinition und Problemlösungen staatlichen Bürokratien übereignet. Und deren – selbst forcierte – Überforderung wird mit weiteren Eingriffsrechten, mit verfahrensmäßigen Verschlankungen, mit weiteren Entrechtungen der BürgerInnen auszugleichen versucht.
Die Verrechtlichungspolitik Innerer Sicherheit schafft sich so ständig aufs Neue ihre eigenen Anlässe.

Norbert Pütter ist Redaktionsmitglied und Mitherausgeber von Bürgerrechte & Polizei/CILIP
(1) Vgl. Strafverteidiger 9/93, S. 490ff. (2) Siehe: Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes in der Fassung des Vorentwurfs zur Änderung des ME PolG (Stand: 12.3.1986), in: Kniesel, Michael/ Vahle, Jürgen (Hg.): VE ME PolG, Heidelberg 1990 (3) Vgl. Schwan, Eggert, Entwurf für ein Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Polizei des Landes Brandenburg, Berlin 1993 (4) Vgl. Kritische Justiz 2/81, S. 109ff. (5) Siehe: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 49 (3/94), S. 24ff. (6) Strafverteidigervereinigungen (Hg.), 15. Strafverteidigertag 1991, Köln 1992, S. 227ff. (7) Siehe: Albrecht, Peter-Alexis/Hassemer, Winfried/Voß, Michael (Hg.), Rechtsgüterschutz durch Entkriminalisierung, Baden-Baden 1992; Albrecht, Peter-Alexis u.a., Strafrecht – ultima ratio, Baden-Baden 1992 (8) Sieber, Ulrich/Bögel, Marion, Logistik der Organisierten Kriminalität, Wiesbaden 1993, S. 289 (9) Hierzu wie zu den Bereichen Kfz-Verschiebung und Glücksspiel siehe die Vorschläge bei: Sieber, Ulrich/Bögel, Marion, Logistik der Organisierten Kriminalität, Wiesbaden 1993 (10) Siehe: Berliner Zeitung v. 26.6.97; Der Tagesspiegel v. 26.6.97 (11) Siehe: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 51 (2/95), S. 23ff. (12) Siehe: Kritische Justiz 4/84, S. 407ff.; Gräßle-Münscher, Josef, Kriminelle Vereinigung, Hamburg 1991; Kriminologisches Journal 1991, 3. Beiheft, S. 65ff. (13) Siehe: Albrecht, Peter-Alexis (Hg.): Informalisierung des Rechts, Berlin, New York 1990; Neue Kriminalpolitik 1/94, S. 29ff.; Kriminalistik 8-9/95, S. 607ff.