Fernmeldeüberwachung – Über die Verhinderung von Wissen mit statistischen Mitteln

von Norbert Pütter

Das Abhören von Telefongesprächen ist die älteste der technikgestützten heimlichen Überwachungsmethoden. Seit die Strafprozeßordnung vor genau 30 Jahren um die §§ 100a und 100b erweitert wurde, dürfen die Polizeien der Bundesrepublik im Rahmen der Strafverfolgung den Telefonverkehr überwachen. Trotz der langen Erfahrungen mit dieser Methode fehlen nach wie vor genaue Angaben darüber, in welchem Umfang überwacht wird. Der Grundrechtseingriff wird von den Behörden offensichtlich als so belanglos angesehen, daß selbst einfache statistische Daten nicht erhoben werden.

Die Fragen, die eine demokratische Öffentlichkeit an diejenigen Apparate stellt, die gesetzlich ermächtigt sind, in das Fernmeldegeheimnis einzugreifen, sind schlicht. Sie betreffen das Ausmaß der Überwachung des Fernmeldeverkehrs, deren Anlässe und den Personenkreis, der von ihr betroffen ist. Obwohl die Kontrolle der Telefonüberwachung im Zusammenhang mit der Legalisierung des ‘Großen Lauschangriffs’ stärker in die öffentliche Diskussion gekommen war, hat die Qualität der veröffentlichten Zahlen eher abgenommen. In früheren Jahren gab es zwei Erfassungsprobleme:

Handelte es sich um Angaben über die Zahl der Anordnungen oder um die Zahl der überwachten Anschlüsse? Mit wenigen Ausnahmen [1] wurden die Anordnungen erfaßt. Wie viele Anschlüsse auf eine Anordnung entfielen, blieb unbekannt. Sofern beide Angaben verfügbar sind, wurden sie in die nachfolgende Tabelle aufgenommen. Daß pro Überwachungsanordnung mehrere Anschlüsse überwacht werden (können), ergibt sich auch aus anderen Angaben, die in die Tabelle nicht aufgenommen werden konnten. In vier Bundesländern wurden in den Jahren 1992 bis 1994 maximal zwei bis sechs Anschlüsse pro Anordnung überwacht. [2] In den beim Generalbundesanwalt 1996 geführten Verfahren wurden höchsten vier Anschlüsse pro Anordnung überwacht. [3] In Sachsen-Anhalt wurden vom 15.7.1991 bis zum 9.3.1994 38 Überwachungsbeschlüsse gezählt, die 73 Anschlüsse umfaßten. [4] Die Gesamtangaben für 1996 zeigen denn auch, daß die Zahl der abgehörten Telefone erheblich über der der Anordnungen liegt.
Fernmeldeüberwachungen können bei Gefahr im Verzuge von der Staatsanwaltschaft angeordnet werden; sie müssen beendet werden, wenn sie nicht innerhalb von drei Tagen richterlich bestätigt werden. Jene maximal dreitägigen staatsanwaltschaftlichen Eilanordnungen tauchen in der Regel in keiner Statistik auf. Die wenigen verfügbaren Daten sind in der Tabelle aufgenommen. Je nach Belieben – so scheint es – sind diese Angaben in die Gesamtsumme der Anordnungen aufgenommen worden oder nicht. Man kann deshalb davon ausgehen, daß auch die Zahl der Anordnungen in der Vergangenheit höher war als in den amtlichen Zahlen angegeben.

Erhebungswirrwar

Seit 1993 sah sich die Bundesregierung nicht mehr in der Lage, die Fernmeldeüberwachungen einzelnen Bundesländern zuzuordnen. Statt dessen verwies sie auf die Zahlen der Telekom. Diese sind nach Telekom-Direktionen aufgeschlüsselt, die nicht mit den Grenzen der Bundesländer identisch sind. [5] Den Aufstellungen kann man zwar entnehmen, daß die meisten Anordnungen in der Direktion Frankfurt/Main getroffen wurden (1994: 501) und daß die Anordnungen in der Direktion Berlin von 82 im Jahr 1993 auf 156 im Jahr 1994 stiegen, die Zuordnung zu den Ländern und damit der zeitliche Vergleich werden jedoch erheblich erschwert. Gleichzeitig erlaubt dieses Berichtswesen die generelle Auskunftsverweigerung, die z.B. der Berliner Innensenator praktiziert. [6] Wie das Beispiel Baden-Württemberg zeigt, muß es wohl zunächst zu Skandalen kommen, damit Berichtspflichten eingeführt werden.
Nach längeren Beratungen hat sich die Justizministerkonferenz auf die einheitliche statistische Erhebung der Fernmeldeüberwachungen geeinigt, die seit dem 1.1.1996 stattfindet. [7] Damit sind neue Schwierigkeiten aufgetreten.

Statt die alten Kategorien „Anordnungen“ und „Anschlüsse“ aufzunehmen, wird nun die Zahl der Verfahren mit Fernmeldeüberwachungen gezählt. Mit dieser Angabe allein läßt sich nichts über das Ausmaß der Überwachung aussagen. So wurden z.B. 1996 im Bereich des Generalbundesanwalts maximal 17 Anschlüsse in einem Verfahren überwacht. [8] In der OK-Abteilung der Hamburger Polizei wurden 1987 in 10 Verfahren 60, 1988 in 1 Verfahren 11 und 1991 in 12 Verfahren 35 Anschlüsse abgehört. [9] Ohne die Zahl der überwachten Anschlüsse zu erheben, sagen Angaben über die Verfahren wenig aus.
Im Zusammenhang mit der vereinheitlichten Registrierung wurde dazu übergegangen, die von der Überwachung Betroffenen zu erfassen (s. auch: Rheinland-Pfalz, Niedersachsen in der Tabelle). Damit sind Beschuldigte oder andere Anschlußinhaber gemeint; die Zahl der überwachten Anschlüsse kann demnach nicht geringer sein als die der Betroffenen. Aber wie werden überwachte Telefonzellen, öffentliche Faxgeräte etc. gezählt?

Daß die neue Zählweise mehr Verwirrung als Klarheit bringt, zeigt die Bilanz von 1996. Die Länder meldeten 1.798 Verfahren mit 3.172 Betroffenen, während die Bundesregierung aufgrund der Zahlen der Telefongesellschaften 6.428 Anordnungen nannte. Im Sommer 1997 beschloß die Justizministerkonferenz, die Ursachen für diese Abweichungen klären zu wollen![10]

Delikte und Zielpersonen

Hinsichtlich der Delikte, zu deren Aufklärung die Fernmeldeüberwachung eingesetzt wird, bestätigen die neuen Zahlen, was man aus Bruchstücken schon vorher wußte. Der überwiegende Teil der Anordnungen/ Verfahren betrifft den illegalen Drogenhandel. Z.B. betrafen 833 der im Jahre 1996 bundesweit gezählten 1.798 Verfahren Straftaten nach dem Betäubungsmittelgesetz. [11]1.086 der 3.964 Anordnungen von 1993 bezogen sich auf Drogendelikte. [12] Und 1991 galten 285 der 526 baden-württembergischen Anordnungen Drogenverfahren. [13]
Interessanter als die deliktische Verteilung ist der Blick auf die von der Überwachung (direkt) Betroffenen. Überwacht werden können Anschlüsse von Beschuldigten oder von deren Kontaktpersonen, aber auch öffentliche Telefonzellen oder die Apparate in Hotels oder Gaststätten. Angaben hierzu liegen nur bruchstückhaft vor. 1993 wurden z.B. in Baden-Württemberg 14, in Hamburg fünf und in Hessen 29 Telefonzellen überwacht. Im selben Jahr ergingen in Hessen 280 Anordnungen gegen Beschuldigte und 253 gegen Kontaktpersonen; in Brandenburg ergingen 20 Anordnungen gegen Kontaktpersonen und nur 17 gegen Beschuldigte. [14] 1996 standen den 16 Anordnungen, die in Verfahren des Generalbundesanwalts auf Beschuldigte zielten, 86 Anordnungen für Kontaktpersonen gegenüber. [15] Angesichts dieser Streubreite der Fernmeldeüberwachung wundern deren ‘Erfolge’ wenig. In Baden-Württemberg z.B. wurde 1986 in 359 Verfahren abgehört. Bis zum 1.3.1997 waren 200 dieser Verfahren abgeschlossen – in 64 Fällen mit einer Einstellung. Gleichzeitig wurden nach Angaben der Landesregierung in 135 Fällen „sonstige verfahrensrelevante Erkenntnisse oder neue Ermittlungsansätze“ gewonnen. [16] Ausweislich dieser Zahlen darf man wohl vermuten, daß einerseits zu viel überwacht wird, andererseits der polizeiliche Nutzen des Abhörens in weit mehr besteht als in der Aufklärung eines bestimmten Verdachts.

Ungekannte Dimensionen

Mehr als die Zahl der Anordnungen und Anschlüsse, mehr als die der „Betroffenen“ ist für eine Einschätzung des Ausmaßes der Fernmeldeüberwachung von Interesse, wie viele Gespräche von wie vielen Personen überwacht werden. In dieser Hinsicht schweigen alle Statistiken. Entsprechende parlamentarische Anfragen werden seit Jahren mit dem Hinweis beantwortet, daß jene Daten nur mit unverhältnismäßigem Aufwand erhoben werden könnten. Das Argument ist in der Sache wenig überzeugend, wenn etwa der Generalbundesanwalt und das Bundeskriminalamt auf den Pfennig genau ihre Überwachungskosten angeben können. [17] Politisch kennzeichnet es die ‘Innere Sicherheitspolitik’, der Grundrechte so wenig zählen, daß sie deren Verletzung noch nicht einmal genau zu quantifizieren bereit ist. So wird die Öffentlichkeit auch weiterhin auf Einzelfälle [18] angewiesen sein, wenn sie das tatsächliche Ausmaß polizeilicher Fernmeldeüberwachung abschätzen will.

Tabelle 1:
Richterliche und staatsanwaltschaftliche Anordnungen zur Fernmeldeüberwachung gem. §§ 100a, 100b StPO

Die Tabelle ist in zwei Teile geteilt, damit sie leichter ausgedruckt werden kann.

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

Baden-Württemberg

162^h

169^h

162^d

Bayern

120^h

132^h

131^d

Berlin

Brandenburg

Bremen

7^h

20^h

19^d

Hamburg

64^h

46^h

60^d

Hessen

147^h

209^h

187^d

Mecklenburg-Vorpommern

Niedersachsen

56^h

78^h

69^d

Nordrhein-Westfalen

156^u

249^u

272^u

376^u

Rheinland-Pfalz

44^h

40^h

42^d

Saarland

12^h

4^h

1^d

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

17^h

27^h

28^d

Thüringen

Bundeskriminalamt

Generalbundesanwalt

StA-Anordnung
ohne richterl. Bestät.

9^c

8^c

18^c

21^c

17^c

Gesamt: Festleitung
Anschlüsse
Mobiltelefone
Anschlüsse
Alle Anschlüsse

104^a

252^a

432^a

511^a

526^a

443^b

766^c

835^c

1024^c

1046^c

1205^c

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Baden-Württemberg

286^h

234^h

305^h

363^h

390^h

403^h
418^l

526^f
480^l

559^e
532^l

759ⁱ

665^p
736^p
331^p

755^q
837^q
359^q

Bayern

120^h

188^h

201^h

276^h

281^h

336^h

457^f

560^e

346^m

Berlin

8^h

47^f

72^e

Brandenburg

6^e
8^l

59ⁱ

49^l

Bremen

16^h

15^h

32^h

40^h

31^h

34^h

143^f

206^e

Hamburg

51^h

79^h

101^h

85^h

124^h

121^h
174^l

174^f
160^l

226^e
184^l

206ⁱ
201^l

193^l

Hessen

247^h

254^h

238^h

291^h
316^s

335^h
343^s

354^h
440^l

407^f
464^l
226^s

448^e
632^l

562ⁱ
501^l

568^l

Mecklenburg-Vorpommern

0^e
8^l

18ⁱ

50^l

21^t

8^t

Niedersachsen

144^h

147^h

176^h

265^h

246^h

279^h

128^f

182^e

475ⁱ

221^r
362^r

209^r
252^r

Nordrhein-Westfalen

380^u

415^u

518^u

731^u

780^u

622^h
740^u
685^l

740^f
940^u
821^l

912^e
960^l

888ⁱ
911^l

924^l

Rheinland-Pfalz

100^h

77^h

66^h

117^h

156^h

166^h

110^f

195^e

151^v

148^v
238^v

Saarland

0^h

3^h

1^h

37^h

46^h

44^h

35^f

30^e

Sachsen

0^w

22^e
10^l

30ⁱ

61^l

61^x
76^x

91^x
121^x

Sachsen-Anhalt

4^l

11^e
13^l

71^l

81^l

60^ü

Schleswig-Holstein

29^h

41^h

51^h

48^h

65^h

76^h

30^f

51^e

131^y

123^y

Thüringen

19^e

1992 – 1995
96^l

Bundeskriminalamt

377^z

257^ö
257^ö

Generalbundesanwalt

104^z

96^ö
34^ö

StA-Anordnung
ohne richterl. Bestät.

24^c

29^c

2ⁿ
17^o

3ⁿ
13^o

5ⁿ
10^o

6ⁿ
18^o

(11ⁿ)
(23^o)

Gesamt: Festleitung
Anschlüsse
Mobiltelefone
Anschlüsse
Alle Anschlüsse

1399^c

1532^c

1805^b

2191^e

2247^e

2494^e

1^l

2797^e

2^l

3499^e

4^l

3964ⁱ

52^l

3730^j

69^l

3667^k

4674^z
6183^z
1754^z
1929^z
8112^z

1227^ä

Legende:
Normalschrift = Anordnungen;
einfache Unterstreichung = Telefonanschlüsse;
fett = Verfahren;
kursiv = Betroffene

Quellen zur Tabelle:

^a	Carr, J. G.: Polizeiliches Abhören in den Vereinigten Staaten und in der Bundesrepublik Deutschland: Rechtslage und Praxis, in: Monatsschrift für Kriminologie und Strafrechtsreform 1979, H. 2, S. 65-75 (72)
^b	Meier, W.: Die strafprozessuale Verwertbarkeit von Zufallsfunden über Unbeteiligte und die von unbeteiligten Dritten herrühren bei Abhörmaßnahmen nach § 100a StPO, Tübingen (Diss.) 1988, S. 2
^c	Schnelle, H.: Abhörmaßnahmen nach §§ 100a, 100b StPO in Nebenstellenanlagen, Stuttgart (Diss.) 1989, S. 13 (die erfaßten StA-Anordnungen ohne richterliche Bestätigung sind in den Gesamtzahlen enthalten)
^d	BT Drs. 10/2395, S. 7 (ohne staatsanwaltschaftliche Anordnungen)
^e	BT Drs. 12/5269, S. 6f.
^f	BT Plenarprotokoll 12/157. (12.5.1993), S. 13353
^g	BT Drs. 12/7116, S. 17
^h	Lücking, E.: Die strafprozessuale Überwachung des Fernmeldeverkehrs, Freiburg i. Br. 1992, S. 42 (Angaben für das Saarland von 1981-87 einschl. Eilanordnungen)
ⁱ	BT Drs. 12/8306, S. 6
^j	BT Drs. 13/555, S. 2
^k	BT Drs. 13/3618, S. 2
^l	BT Drs. 13/4437, S. 7f. (Angaben über Mobilfunk nur aus 10 Ländern). In Baden-Württemberg wurden Auto- oder Mobiltelefone überwacht: 1990:4, 1991: 6, 1992: 9, 1993: 10, s. LT Baden-Württemberg Drs. 11/2567, S. 3
^m	LT Bayern Plenarprotokoll 13/78. (23.4.1997), S. 5671
ⁿ	LT Bayern Drs. 12/7623 (Angaben nur für Bayern, Zahl in Klammern offensichtlich in Gesamtzahl der Anordungen enthalten)
^o	LT Baden-Württemberg Drs. 11/95, S. 2 (nur für Baden-Württemberg, Zahl in Klammern offensichtlich in der Gesamtzahl der Anordnungen enthalten)
^p	LT Baden-Württemberg Drs. 12/127, S. 2
^q	LT Baden-Württemberg Drs. 12/1811, S. 1f.
^r	LT Niedersachsen Drs. 13/3112, S. 6
^s	LT Hessen Drs. 13/2360, S. 1 u. 3
^t	LT Mecklenburg-Vorpommern Drs. 2/1420 (Angaben beziehen sich auf „Fälle“; für 1996 bis 23.5.1996 erfaßt)
^u	LT Nordrhein-Westfalen Drs. 11/4440, S. 2
^v	LT Rheinland-Pfalz Drs. 13/1658, S. 1
^w	LT Sachsen Drs. 1/3968
^x	LT Sachsen Drs. 2/5781
^y	LT Schleswig-Holstein Drs. 13/2776, S. 1
^z	BT Drs. 13/7341, S. 2-5
^ä	Frankfurter Rundschau v. 17.4.1998
^ö	Vorläufige Mitteilung des Bundesministeriums der Justiz an MdB Manfred Such
^ü	LT Sachsen-Anhalt Drs. 2/2140, S. 3

Norbert Pütter ist Redakteur von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.

[1] Wohl nur in NRW wurde durchgängig immer die Zahl der Anschlüsse erfaßt, s. Dinkel, A.: Überwachungspraxis in Deutschland, in: Kriminalistik 1994, H. 2, S. 87-91
[2] BT Drs. 13/437, S. 9
[3] BT Drs. 13/7341, S. 6
[4] LT Sachsen-Anhalt Drs. 1/3628, S. 3 u. 5
[5] BT Drs. 12/8306, S. 2, 13/555, S. 2, 13/3618, S. 2
[6] s. zuletzt: Landespressedienst Berlin v. 16.3.98, S. 15
[7] s. zum Erfassungssystem: BT Drs. 13/341, S. 12-14
[8] BT Drs. 13/7341, S. 6
[9] Bürgerschaft Hamburg Drs. 14/1482, S. 1
[10] LT Niedersachsen Drs. 13/3112, S. 4
[11] Pressemitteilung MdB Manfred Such v. 12.4.1996
[12] BT Drs. 12/8306, S. 4
[13] LT Baden-Württemberg Drs. 11/95, S. 2; 1996 betrug der Drogenanteil 56,4% aller Anordnungen, s. LT Baden-Württemberg Drs. 12/1811.
[14] BT Drs. 12/8306, S. 5-7
[15] BT Drs. 13/7341, S. 5
[16] LT Baden-Württemberg Drs. 12/1811, S. 4
[17] BT Drs. 13/7341, S. 8
[18] Etwa den berühmten Fall der Göttinger ‘Antifa M’: neun Anschlüsse mit insgesamt 13.929 Gesprächen, s. LT Niedersachsen Drs. 13/1255, S. 15

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